資產(chǎn)申報(bào)制度的羅馬尼亞經(jīng)驗(yàn)

│文李莉

羅馬尼亞近年來的發(fā)展引人矚目，不僅僅因?yàn)樗悄壳皻W盟成員國中經(jīng)濟(jì)增長率最高的，2019年被世界銀行列入高收入經(jīng)濟(jì)體行列，還由于它的反腐敗舉措日見成效，為其成為歐洲重要的新興市場提供了重要的支持。

在羅馬尼亞近年來的反腐敗治理舉措中，最為核心的是資產(chǎn)申報(bào)效率的提升。

契機(jī)：資產(chǎn)申報(bào)制度的緣起

20世紀(jì)90年代初期，隨著羅馬尼亞從國有經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，盡管許多公務(wù)人員整個(gè)職業(yè)生涯都是為微薄的政府薪水而工作，卻莫名其妙變得富裕起來。高級官員及地方/區(qū)域政府首腦及其家庭成員都購置了房產(chǎn)、車輛或土地，這些財(cái)產(chǎn)的價(jià)值與他們當(dāng)時(shí)或過去的收入來源根本不成比例。眼看著公務(wù)人員私人財(cái)產(chǎn)迅速增加，民眾對此問題的關(guān)注也越來越多。雖然執(zhí)法機(jī)關(guān)也對此問題出臺了一些舉措，但社會(huì)民眾并不滿意，對公共部門的信任度也逐漸下降。

在這樣的背景下，1996年，羅馬尼亞效仿其他國家，出臺了公務(wù)人員強(qiáng)制資產(chǎn)披露制度。一開始，該制度并沒有履行諾言，官員們將披露表提交給政府人力資源部門，但申報(bào)信息卻沒有對公眾披露。由于信息不透明以及沒有有效機(jī)制核查資產(chǎn)或不正當(dāng)財(cái)富變動(dòng)，資產(chǎn)披露制度在減少羅馬尼亞的腐敗問題上沒有產(chǎn)生重大影響。在1996年到2007年間，羅馬尼亞法庭對不正當(dāng)財(cái)富變動(dòng)進(jìn)行民事沒收的案例不足10例，而這個(gè)數(shù)字在該地區(qū)已經(jīng)算是高的了。

在20世紀(jì)90年代末，羅馬尼亞開始了加入歐盟的漫長過程，于是出現(xiàn)了一個(gè)修復(fù)該制度的大好機(jī)會(huì)——除了其他改革外，羅馬尼亞必須解決腐敗問題，才能獲準(zhǔn)加入歐盟。

2003年，除了資產(chǎn)披露外，羅馬尼亞還出臺了私人利益申報(bào)政策，申報(bào)單上填寫的信息將在第一時(shí)間公開。但申報(bào)人必須提交的信息范圍狹窄。例如，資產(chǎn)披露表不包括銀行存款、貸款或債務(wù)的精確價(jià)值，只需要注明這些存款、貸款或債務(wù)是否超出1萬歐元限值。申報(bào)人還需要披露是否持有超過1萬歐元的股份。

最終，在2005年，政府對資產(chǎn)和利益披露進(jìn)行了全面改革。申報(bào)表內(nèi)容更加全面，要求官員申報(bào)的信息范圍更加廣泛：動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)（標(biāo)明價(jià)值）、羅馬尼亞或境外的金融資產(chǎn)（銀行賬戶和其他金融投資，包括各自的價(jià)值）、債務(wù)、禮金以及所有收入。

該制度要求，地方和國家選舉的公職官員、公務(wù)員、法官和檢察官、警察和情報(bào)官員都需要在其任職開始和結(jié)束時(shí)提交公開披露表，留任期間每年需提交一次。編檔員不僅需要提交有關(guān)其自有資產(chǎn)、收入和利益的信息，還需要提交有關(guān)其家庭成員（配偶和撫養(yǎng)子女）的資產(chǎn)、收入和利益信息。家庭成員的收入水平、收入來源和債務(wù)信息以及銀行賬戶余額也需要進(jìn)行披露并公開。

公民社會(huì)和調(diào)查記者可以使用申報(bào)和其他開放來源數(shù)據(jù)，為公職官員繪制利益和財(cái)富綜合畫像。這在選舉活動(dòng)期間以及個(gè)人競選高級公務(wù)員時(shí)，資產(chǎn)和利益披露中的信息在公開辯論中發(fā)揮重大作用。

結(jié)果證明，最初部分人對披露信息有可能威脅到公職官員人身安全的擔(dān)憂是多余的。自2004年以來，根據(jù)申報(bào)信息列出公職候選人“黑名單”已經(jīng)成為公民社會(huì)群體的常見做法。調(diào)查記者通常使用資產(chǎn)和利益申報(bào)作為其調(diào)查的第一步。

升級：歐盟助力提升廉政治理能力

羅馬尼亞在2007年加入歐盟時(shí)，其資產(chǎn)申報(bào)系統(tǒng)在披露信息范圍方面非常全面，很多存檔信息都進(jìn)行了公開，但是國家要想消滅腐敗仍有大量工作要做。為了確保羅馬尼亞的反腐議程繼續(xù)走向正軌，歐盟實(shí)施了“合作與核查機(jī)制”（CVM），針對羅馬尼亞和保加利亞（二者面臨類似挑戰(zhàn)，且在同一時(shí)間加入歐盟）使用。通過該機(jī)制，歐盟委員會(huì)將發(fā)布定期報(bào)告，評估這兩個(gè)國家的改革議程進(jìn)展或偏差。

歐盟委員會(huì)對羅馬尼亞的改革進(jìn)展設(shè)置了四個(gè)評估標(biāo)準(zhǔn)，其中一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)就是設(shè)置一個(gè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審核資產(chǎn)披露、辨別利益沖突以及對不合格行為宣布制裁。盡管歐盟對設(shè)置該機(jī)構(gòu)施加了壓力，但要想戰(zhàn)勝國內(nèi)的激烈反對需要很長時(shí)間。

在歐盟的推進(jìn)下，羅馬尼亞國家廉政署作為獨(dú)立行政機(jī)關(guān)，于2007年年中成立，并于2008年初開始運(yùn)行。國家廉政署在其網(wǎng)站上公布所有披露信息，并保持披露3年（歸檔前）。截至2020年4月，國家廉政署公眾門戶上公開了770萬條申報(bào)信息，同時(shí)確保“通過統(tǒng)一和系統(tǒng)實(shí)施，提供一條有用的前進(jìn)之路”。

2017年6月，國家廉政署啟動(dòng)了一種用來偵查和消除采購中利益沖突的預(yù)防工具——PREVENT系統(tǒng)。以公共采購程序中的利益沖突作為目標(biāo)的原因在于羅馬尼亞每年約有150億歐元的采購，體量較大，而每10家公司中就會(huì)有8家公司稱公共采購腐敗是一個(gè)普遍問題。

PREVENT系統(tǒng)自動(dòng)檢查公開投標(biāo)的參與者是否與承包商的管理層有關(guān)聯(lián)。該系統(tǒng)通過每份標(biāo)書的風(fēng)險(xiǎn)評級，預(yù)測發(fā)生利益沖突的可能性，還引入了“廉政表”，投標(biāo)人和采購委員會(huì)成員必須上傳到國家電子采購系統(tǒng)中。通過使用“廉政表”，國家廉政署核查采購委員會(huì)的組成，辨別委員會(huì)成員和投標(biāo)人之間的利益沖突。在這個(gè)過程中，國家廉政署交叉核對廉政表提供的信息和其他公共數(shù)據(jù)庫。當(dāng)PREVENT系統(tǒng)識別出潛在利益沖突時(shí)（例如投標(biāo)人親屬在采購委員會(huì)任職），國家廉政署將向締約機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)送廉政警告，由締約機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)消除產(chǎn)生利益沖突的原因。如締約機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人未按要求消除上述原因，國家廉政署將對利益沖突啟動(dòng)職權(quán)核查。換句話說，如預(yù)防失敗，將實(shí)行制裁。

從2017年6月到2019年12月，PREVENT系統(tǒng)審核了43008個(gè)采購程序，發(fā)出了117個(gè)廉政警告。在其中共計(jì)2.55億歐元的113個(gè)案例中，締約機(jī)關(guān)消除了產(chǎn)生潛在利益沖突的原因。而在另外4個(gè)案例中，國家廉政署啟動(dòng)了職權(quán)核查。

通過提前識別和消除潛在利益沖突，PREVENT系統(tǒng)幫助羅馬尼亞避免了浪費(fèi)時(shí)間和資源通過法庭審理程序來追償腐敗采購流程引發(fā)的損失。PREVENT系統(tǒng)發(fā)揮著強(qiáng)大威懾力：自該系統(tǒng)投入使用以來，公共采購合同有關(guān)的利益沖突案件介入調(diào)查數(shù)目顯著下降，約達(dá)50%。

盡管該體系取得了成功，但仍有一些挑戰(zhàn)需要解決。

首先是第三方的使用。許多資產(chǎn)是以第三方（親屬、生意伙伴、公司、朋友等）名義持有的，經(jīng)常導(dǎo)致無法確定公職官員的資產(chǎn)規(guī)模。面臨此項(xiàng)挑戰(zhàn)的其他國家引入了公職官員及其家庭成員（作為利益所有人）持有資產(chǎn)申報(bào)。

另外一項(xiàng)挑戰(zhàn)就是核查境外持有的資產(chǎn)，例如房地產(chǎn)和銀行賬戶。但目前實(shí)施的機(jī)制非常有限（即避免雙重征稅公約），其他機(jī)制目前正在討論中（《資產(chǎn)申報(bào)核查數(shù)據(jù)交換國際公約》），負(fù)責(zé)核查資產(chǎn)申報(bào)的行政機(jī)關(guān)面臨追蹤境外持有資產(chǎn)的難題。國家廉政署等行政機(jī)關(guān)沒法得到其他轄區(qū)類似行政機(jī)關(guān)的協(xié)助，也沒法提供相關(guān)信息。因?yàn)樵诖蜷_羅馬尼亞公職官員名下的一份具體核查卷宗時(shí)，國家廉政署廉政檢查員只能查看信息，因此國家廉政署沒法向類似外國機(jī)構(gòu)提供銀行賬戶的相關(guān)信息。

妨礙資產(chǎn)申報(bào)體系進(jìn)一步強(qiáng)化的一個(gè)重要執(zhí)行挑戰(zhàn)就是，該體系還是紙基體系。因此，國家廉政署投入大量財(cái)物和人力資源，來應(yīng)對搜集、組織、保護(hù)和公開成百上千萬申報(bào)的龐雜工作。這也妨礙其核查體系的進(jìn)一步發(fā)展。國家廉政署在2019年末啟動(dòng)了一個(gè)復(fù)雜的歐盟資助項(xiàng)目，其目的是開發(fā)引入電子申報(bào)歸檔使用的技術(shù)平臺，相關(guān)立法仍需羅馬尼亞議會(huì)采納。