生活垃圾焚燒發(fā)電補(bǔ)貼新政解讀

吳 昊 李 凱 王 洋

(中國(guó)恩菲工程技術(shù)有限公司， 北京 100038)

0 前言

根據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)，我國(guó)2020年全年生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)投資總額同比下降約30.7%；而在此之前，生活垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)處于持續(xù)高投產(chǎn)狀態(tài)，2017—2019年的生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目規(guī)模同比增長(zhǎng)2.4倍，年復(fù)合增長(zhǎng)率接近20%[1]。2020年，生活垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)在歷經(jīng)多年高速發(fā)展之后首現(xiàn)“降溫”跡象，可見(jiàn) 2020年財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)和國(guó)家能源局聯(lián)合下發(fā)的一系列影響生活垃圾焚燒發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼的新政策(表1)，給生活垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)帶來(lái)一定的沖擊。

表1 2020年出臺(tái)的補(bǔ)貼新政相關(guān)文件匯總

國(guó)家補(bǔ)貼歷來(lái)是生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)收益的重要組成部分，此次國(guó)家補(bǔ)貼退坡政策出臺(tái)，市場(chǎng)一直擔(dān)心的國(guó)家可再生能源基金(約0.2元/kW·h，各地方因脫硫燃煤機(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)不同而略有不同)逐漸取消，對(duì)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目盈利構(gòu)成一定的負(fù)面影響。

本文介紹了新政下的補(bǔ)貼方式、項(xiàng)目全生命周期補(bǔ)貼電量、綠證交易，并以實(shí)際案例按照新政下的補(bǔ)貼方式計(jì)算補(bǔ)貼金額。

1 新政下的補(bǔ)貼方式

2012年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)確定了現(xiàn)行的生活垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)補(bǔ)貼電價(jià)。生活垃圾焚燒項(xiàng)目在噸垃圾發(fā)電量280 kW·h以內(nèi)(按其入廠垃圾處理量折算)，全國(guó)統(tǒng)一垃圾發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)為0.65元/kW·h，由當(dāng)?shù)孛摿蛉济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)、省級(jí)電網(wǎng)負(fù)擔(dān)(以下簡(jiǎn)稱“省補(bǔ)”，0.1元/kW·h)和國(guó)家可再生能源電價(jià)附加基金負(fù)擔(dān)(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)補(bǔ)”)三部分構(gòu)成[2]。新政將改變實(shí)行多年的電價(jià)補(bǔ)貼方式，4號(hào)文首先提出“根據(jù)可再生能源發(fā)展規(guī)劃、補(bǔ)助資金年度增收水平等情況，合理確定補(bǔ)助資金當(dāng)年支持新增項(xiàng)目種類和規(guī)?！钡摹耙允斩ㄖА痹瓌t。

1.1 存量項(xiàng)目維持現(xiàn)行發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)0.65元/kW·h

4號(hào)文、5號(hào)文首次以發(fā)文日期為分界線，將垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目劃分為存量項(xiàng)目(2020年1月20日前并網(wǎng))及新增項(xiàng)目(2020年1月20日后并網(wǎng))，并規(guī)定存量項(xiàng)目按前七批名單處理直接納入補(bǔ)貼名單。第七批補(bǔ)貼名單的發(fā)布時(shí)間是2018年6月。2020年，國(guó)家在發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)開(kāi)展可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼項(xiàng)目清單審核有關(guān)工作的通知》(財(cái)辦建(2020)70號(hào))后摸清企業(yè)情況，在存量項(xiàng)目抓緊入庫(kù)的要求下，陸續(xù)公布了九批補(bǔ)貼名單(最晚并網(wǎng)時(shí)間2019年6月1日)。據(jù)悉，在補(bǔ)貼新政策發(fā)布之前完成并網(wǎng)但未進(jìn)入補(bǔ)貼名單的存量生活垃圾焚燒項(xiàng)目會(huì)逐步進(jìn)入補(bǔ)貼清單[3]。

1.2 2020年內(nèi)并網(wǎng)的新增項(xiàng)目搶占15億元補(bǔ)貼額度

2020年1月20日(含)以后全部機(jī)組并網(wǎng)的當(dāng)年新增生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目可申請(qǐng)2020年的中央補(bǔ)貼，納入補(bǔ)貼范圍的項(xiàng)目的補(bǔ)貼總額達(dá)到2020年中央新增補(bǔ)貼資金額度15億元后，不再繼續(xù)當(dāng)年申報(bào)。2020年11月，國(guó)家能源局發(fā)布的《關(guān)于公布2020年生物質(zhì)發(fā)電中央補(bǔ)貼項(xiàng)目申報(bào)結(jié)果的通知》(發(fā)改辦能源〔2020〕865號(hào))確定了納入2020年中央補(bǔ)貼的項(xiàng)目名單。

1.3 2020年內(nèi)開(kāi)工的新增項(xiàng)目補(bǔ)貼由央地分?jǐn)?/h3>

2020年已并網(wǎng)但未納入當(dāng)年補(bǔ)貼規(guī)模的項(xiàng)目(超過(guò)2020年新增補(bǔ)貼資金額度)及2021年起新并網(wǎng)(2020年內(nèi)開(kāi)工)納入補(bǔ)貼規(guī)模的項(xiàng)目的補(bǔ)貼資金由中央和地方共同承擔(dān)，分地區(qū)合理確定分擔(dān)比例，中央分擔(dān)部分逐年調(diào)整并有序退出。但至于該類項(xiàng)目是否屬于存量項(xiàng)目，仍然按照老標(biāo)準(zhǔn)(0.65元/kW·h)補(bǔ)貼，文件并未明確，大部分人認(rèn)為該類項(xiàng)目的補(bǔ)貼將維持老標(biāo)準(zhǔn)，但國(guó)補(bǔ)、省補(bǔ)的比例待定，且國(guó)補(bǔ)有序退出[4]。

1.4 2020年內(nèi)未開(kāi)工的新增項(xiàng)目競(jìng)價(jià)上網(wǎng)

2021年1月1日起，規(guī)劃內(nèi)已核準(zhǔn)但未開(kāi)工以及新核準(zhǔn)的生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目全部通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式配置并確定上網(wǎng)電價(jià)。也就是說(shuō)，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)范圍目前并不包含已開(kāi)工項(xiàng)目(當(dāng)然，開(kāi)工與否本身就是個(gè)難以界定的模糊階段)，即2020年已開(kāi)工、2021年新并網(wǎng)的項(xiàng)目補(bǔ)貼執(zhí)行“央地分?jǐn)偂闭摺ｊP(guān)于此條內(nèi)容的實(shí)施細(xì)則尚未出臺(tái)，可能會(huì)在一定程度上改變生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目現(xiàn)有的盈利模式及具體招投標(biāo)內(nèi)容。

2 項(xiàng)目全生命周期補(bǔ)貼電量

補(bǔ)貼新政規(guī)定了享受補(bǔ)貼的電量上限，即項(xiàng)目全生命周期補(bǔ)貼電量，其計(jì)算公式=項(xiàng)目容量×項(xiàng)目全生命周期合理利用小時(shí)數(shù)。生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目全生命周期合理利用小時(shí)數(shù)為82 500 h，超過(guò)項(xiàng)目全生命周期補(bǔ)貼電量的部分不再享受電價(jià)補(bǔ)貼。同時(shí)，自項(xiàng)目并網(wǎng)之日起滿15年后，無(wú)論項(xiàng)目是否達(dá)到全生命周期補(bǔ)貼電量，不再享受中央財(cái)政補(bǔ)貼資金，核發(fā)綠證準(zhǔn)許參與綠證交易。

享受補(bǔ)貼電量上限的規(guī)定是針對(duì)新增生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目還是針對(duì)存量生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目，文件描述的并不明確。有分析認(rèn)為，此次印發(fā)的補(bǔ)充通知涵蓋生物質(zhì)發(fā)電所有項(xiàng)目，無(wú)論新增項(xiàng)目還是存量項(xiàng)目均有效。

3 綠證交易

我國(guó)綠證交易市場(chǎng)并不活躍。據(jù)綠證認(rèn)購(gòu)平臺(tái)顯示，截至2020年10月，風(fēng)電綠證累計(jì)核發(fā)23 686 234個(gè)，累計(jì)交易量為38 996個(gè)，交易活躍度0.16%；光伏綠證累計(jì)核發(fā)3 845 828個(gè)，累計(jì)交易量為166個(gè)，交易活躍度0.004 3%。當(dāng)前綠證市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)積極性不高，因?yàn)楝F(xiàn)階段推行的綠證自愿認(rèn)購(gòu)制度，暫時(shí)沒(méi)有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制或強(qiáng)制配額機(jī)制，但不能排除未來(lái)幾年國(guó)家將進(jìn)一步出臺(tái)綠證配額政策，以促進(jìn)非水可再生能源綠證的市場(chǎng)消化。綠證市場(chǎng)依然不夠成熟，未來(lái)規(guī)模有多大、綠證價(jià)值多高，都是未知數(shù)。

4 案例分析

以河北省某生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目一期工程設(shè)計(jì)規(guī)模為1 200 t/d，建設(shè)2臺(tái)600 t/d機(jī)械爐排爐，1臺(tái)額定功率25 MW的凝汽式汽輪機(jī)和1臺(tái)額定功率30 MW的發(fā)電機(jī)，正常運(yùn)營(yíng)年份的上網(wǎng)電量為15 178.67×104kW·h。該項(xiàng)目已列入省級(jí)垃圾焚燒發(fā)電專項(xiàng)規(guī)劃，并于2020年核準(zhǔn)完成，取得施工許可證。當(dāng)?shù)厝济喊l(fā)電上網(wǎng)基準(zhǔn)價(jià)為0.372元/kW·h。

4.1 按“2020年開(kāi)工的新增項(xiàng)目補(bǔ)貼由央地分?jǐn)偂庇?jì)算

根據(jù)上文補(bǔ)貼方式分析，該項(xiàng)目適用于“2021年起新并網(wǎng)納入補(bǔ)貼規(guī)模的項(xiàng)目補(bǔ)貼資金由中央地方共同承擔(dān)，分地區(qū)合理確定分擔(dān)比例，中央分擔(dān)部分逐年調(diào)整并有序退出” 。即可理解為該項(xiàng)目屬于存量項(xiàng)目，按照老標(biāo)準(zhǔn)(0.65元/kW·h)獲得補(bǔ)貼，但國(guó)補(bǔ)、省補(bǔ)的比例待定，且國(guó)補(bǔ)有序退出。因此，新政對(duì)項(xiàng)目的影響在于“項(xiàng)目全生命周期補(bǔ)貼電量”。

4.1.1 項(xiàng)目全生命周期補(bǔ)貼電量完成后國(guó)補(bǔ)取消

1)首先，要判斷項(xiàng)目觸及補(bǔ)貼電量上限(82 500 h)和15年運(yùn)營(yíng)期這兩個(gè)國(guó)補(bǔ)取消條件的先后次序，以確定可享受的國(guó)補(bǔ)年限。

項(xiàng)目全生命周期補(bǔ)貼電量=25×103×82 500=20.63億kW·h。

補(bǔ)貼額度=(0.65-0.372-0.1)×20.63=3.67億元。

補(bǔ)貼期限內(nèi)(最多15年)，項(xiàng)目若想拿到20.63億kW·h的補(bǔ)貼電量，需累計(jì)處理生活垃圾=20.63×108÷280=736.6萬(wàn)t，則需日均處理垃圾量1 345.4 t[5]。因此，要在補(bǔ)貼期限內(nèi)全部獲得補(bǔ)貼電量需要超燒。如不考慮超燒，則15年內(nèi)不會(huì)達(dá)到項(xiàng)目全生命周期補(bǔ)貼電量，即享受補(bǔ)貼的電量可按照15年計(jì)算。

2)其次，計(jì)算享受國(guó)補(bǔ)年限內(nèi)的補(bǔ)貼額度。

按照設(shè)計(jì)規(guī)模，補(bǔ)貼期限內(nèi)項(xiàng)目實(shí)際可享受補(bǔ)貼額度(國(guó)補(bǔ))=1 200×365×15×280×(0.65-0.372-0.1)=3.27億元。

現(xiàn)行財(cái)務(wù)測(cè)算模式下的補(bǔ)貼額度(運(yùn)營(yíng)期28年的國(guó)補(bǔ))=1 200×365×28×280×(0.65-0.372-0.1)=6.11億元。

則項(xiàng)目全生命周期補(bǔ)貼電量政策下，該項(xiàng)目可享受的補(bǔ)貼額度較現(xiàn)行財(cái)務(wù)測(cè)算模式補(bǔ)貼(運(yùn)營(yíng)期28年的國(guó)補(bǔ))少2.84億元。

3)最后，測(cè)算為達(dá)到基本相同的經(jīng)濟(jì)狀況，地方政府負(fù)擔(dān)的垃圾處理服務(wù)費(fèi)變化。

為達(dá)到基本相同的經(jīng)濟(jì)狀況，政府需最多支付2.84億元(綠證交易或可增加部分收入，但現(xiàn)階段交易價(jià)值不明顯)。按照后13年運(yùn)營(yíng)期分?jǐn)傆?jì)算，后13年垃圾處理服務(wù)費(fèi)需增加49.84元/t。

4.1.2 項(xiàng)目全生命周期補(bǔ)貼電量完成后省補(bǔ)與國(guó)補(bǔ)一同取消(極端情況)

參照4.1.1中的計(jì)算方式，按照設(shè)計(jì)規(guī)模，在補(bǔ)貼期限內(nèi)項(xiàng)目實(shí)際可享受補(bǔ)貼額度(國(guó)補(bǔ)+省補(bǔ))=1 200×365×15×280×(0.65-0.372)=5.11億元。

現(xiàn)行財(cái)務(wù)測(cè)算模式下的補(bǔ)貼額度(國(guó)補(bǔ)+省補(bǔ)，運(yùn)營(yíng)期28年)=1 200×365×28×280×(0.65-0.372)=9.54億元。

則項(xiàng)目全生命周期補(bǔ)貼電量政策下，該項(xiàng)目可享受的補(bǔ)貼額度較現(xiàn)行財(cái)務(wù)測(cè)算模式下的補(bǔ)貼額度(國(guó)補(bǔ)+省補(bǔ))少4.43億元。

為達(dá)到基本相同的經(jīng)濟(jì)狀況，政府方需最多支付4.43億元(綠證交易或可增加部分收入，但現(xiàn)階段交易價(jià)值不明顯)。按照后13年運(yùn)營(yíng)期分?jǐn)傆?jì)算，后13年垃圾處理服務(wù)費(fèi)需增加77.84元/t。

4.2 按“2020年內(nèi)未開(kāi)工的新增項(xiàng)目競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”計(jì)算

假設(shè)項(xiàng)目還適用于“2021年1月1日起，規(guī)劃內(nèi)已核準(zhǔn)未開(kāi)工、新核準(zhǔn)的生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目全部通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式配置并確定上網(wǎng)電價(jià)”。

相比于標(biāo)桿電價(jià)0.65元/kW·h，競(jìng)爭(zhēng)上網(wǎng)電價(jià)每降低0.1元/kW·h，每年減少的售電收入=1 200×365×280×0.1=1 226.4萬(wàn)元。為達(dá)到基本相同的經(jīng)濟(jì)狀況，政府支付的垃圾處理服務(wù)費(fèi)需增加28元/t。

如新增競(jìng)爭(zhēng)上網(wǎng)項(xiàng)目亦適用于“項(xiàng)目全生命周期補(bǔ)貼電量”，則后13年政府支付的垃圾處理服務(wù)費(fèi)參照4.1中的情況。

河北地區(qū)燃煤發(fā)電上網(wǎng)基準(zhǔn)價(jià)在全國(guó)范圍內(nèi)屬較低水平，僅補(bǔ)貼電量規(guī)定上限一項(xiàng)將造成項(xiàng)目較現(xiàn)行財(cái)務(wù)測(cè)算模式下的補(bǔ)貼額度(國(guó)補(bǔ))減少2.84億元，28年運(yùn)營(yíng)期年均收入減少1 014萬(wàn)元，運(yùn)營(yíng)期內(nèi)年均收入降幅約7%，內(nèi)部收益率IRR減少約1%。

5 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，生活垃圾焚燒發(fā)電新增項(xiàng)目將在“以收定支”的大原則下確定補(bǔ)貼方式，未來(lái)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)將成為主流方式，存量項(xiàng)目將在達(dá)到項(xiàng)目全生命周期補(bǔ)貼電量后(最長(zhǎng)15年)參與綠證交易，現(xiàn)階段交易價(jià)值不明顯。國(guó)家補(bǔ)貼歷來(lái)是企業(yè)收益的重要組成部分，國(guó)補(bǔ)退坡給垃圾發(fā)電行業(yè)帶來(lái)一定沖擊，盡管目前部分生活垃圾焚燒發(fā)電新中標(biāo)項(xiàng)目的中標(biāo)價(jià)攀升(1)根據(jù)北極星統(tǒng)計(jì)，統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)2018年度全國(guó)共開(kāi)標(biāo)87個(gè)生活垃圾焚燒發(fā)電公招項(xiàng)目，平均垃圾處理費(fèi)用成交單價(jià)66.7元/a；2019年80個(gè)生活垃圾焚燒發(fā)電中標(biāo)項(xiàng)目的垃圾處理費(fèi)用平均單價(jià)為69.7元/a，較上年增幅4%；2020年69個(gè)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的垃圾處理平均單價(jià)為76.8元/a，較上年增幅10%，增幅明顯高于2019年。，試圖對(duì)沖國(guó)補(bǔ)取消風(fēng)險(xiǎn)，或在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中設(shè)置對(duì)國(guó)補(bǔ)退坡相關(guān)協(xié)商機(jī)制的條款，保障項(xiàng)目收益。但需要注意的是，國(guó)補(bǔ)退坡完全轉(zhuǎn)嫁為地方政府的垃圾處理服務(wù)費(fèi)支出應(yīng)該不是政策制定的初衷，地方政府的支付意愿與支付能力值得警惕，將倒逼生活垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)降本增效，推動(dòng)行業(yè)進(jìn)一步整合集約。