國際組織在協同治理中的角色

周逸江

【關鍵詞】國際組織 ?協同治理 ?全球氣候治理 ?經濟復蘇

【中圖分類號】D813【文獻標識碼】A

【文章編號】1006-1568-（2021）06-0124-21

【DOI編號】10.13851/j.cnki.gjzw.202106007

新冠肺炎疫情（以下簡稱“疫情”）在全球蔓延給全球經濟、政治、外交、衛生等領域的治理帶來了前所未有的全方位挑戰，全球氣候治理進程也不可避免地受到影響。?然而，氣候風險并未因疫情而有所下降，氣候變化加劇了疫情對人類健康、安全和經濟造成的威脅。?在疫情后經濟復蘇與氣候治理兩大議題相互交織的背景下，正視議題之間的聯系，基于議題治理邏輯的關聯性引導經濟復蘇和氣候治理，實現協同治理，有助于保持全球氣候治理的活力，也是實現全球經濟轉型的重要契機。然而，疫情引發的危機使得各國政府調動資源應對氣候變化的意愿和能力更顯不足，?國際組織作為全球治理中的關鍵行為體，具有其他治理主體所不具備的功能和角色優勢，在促進不同議題治理機制的協同運作中能發揮重要作用。分析國際組織在促進經濟復蘇和氣候治理議程協同中的行動，對于理解國際組織自主性以及其在全球治理進程中的角色具有重要意義。

目前，與本文相關的學術研究成果主要包括兩個方面。一是關于疫情與全球治理的討論，這些討論著力分析疫情對全球治理格局的影響，?并且主要從國家間關系的角度展開，未充分挖掘國際組織的角色。二是國際組織在議題重疊領域的角色的相關研究，主要集中于氣候變化和環境相關領域的討論，分析維度包括施加影響的方式和影響因素等。?總體而言，此類研究主要關注國際組織在認知塑造和行動支持方面對國家行為體在議題重疊治理中的影響，對于國際組織的角色分析尚不夠全面。同時，既有研究對于國際組織在塑造議題聯系的動因和影響評估方面的關注尚顯不足。

那么，如何從學術角度對國際組織在議題重疊領域的自主性進行分析，如何認識國際組織在當前經濟復蘇與氣候治理交織的背景下推動兩議題協同治理的努力？本文將基于對這兩大議題的關聯性和國際組織推動兩議題協同治理的行動分析，從議程治理協同的理論視角出發，結合與國際組織自主性相關理論，設計理論框架并運用于相關分析，以期豐富國際組織自主性理論對于議題重疊領域國際組織行動邏輯的討論。

本文將分為五個部分，第一部分結合治理協同和國際組織自主性的相關理論構建分析框架，第二部分著力分析疫情后經濟復蘇與氣候變化議程的關聯性，第三部分針對以經濟治理和氣候治理為主要職能的兩類國際組織如何塑造議題聯系并致力于治理協同進行分析，第四部分在對當前議題聯系的認知和治理協同的進展進行評估的基礎上，對國際組織未來如何進一步推進兩議程的治理協同展開討論。

一、核心概念與分析框架

國際組織在促進議程協同治理中角色地位的凸顯既是現實治理要求的反映，也具有相應的理論基礎。因此，本節將闡釋議題聯系與協同治理這兩個核心概念，分析國際組織在議程協同治理中角色的理論價值，進而基于國際組織自主性的相關理論，進一步構建分析國際組織在協同治理中角色的理論框架，以實現對其行為動因、路徑和影響的理論化分析。

（一）議題聯系與協同治理

隨著全球化的深入發展和全球治理體系結構的復雜化、碎片化程度不斷加深，不同問題領域之間的聯系日益增加，特定問題難以在自身領域范圍內得到有效解決，治理方案常常受到其他問題治理規則和框架的影響，由此，議題重疊領域的治理成為議題聯系（issue linkage）的必然要求。?比如，氣候變化與糧食、貿易及環境等議題之間的滲透和交織深刻影響著其重疊領域的治理。針對存在密切聯系的議題，如能有效整合治理實踐，實現議題治理的協同，一方面，在治理成效上，將在實現共同利益的同時促進各自議題框架內的治理進程，避免治理機制之間的沖突影響治理效果;另一方面，從治理邏輯角度出發，這也是正視問題關聯性，實現治理方案系統性與整體性的應有之義。

然而，盡管不同議題間的客觀聯系在現實中已得到廣泛認可，但是由于治理體系的相對割裂以及不同議題在治理主體議程中的優先程度存在差異，議題協同治理并不能自然而然實現。由于國際社會的無政府狀態，與國內政治議程相比，全球性議題的國際治理議程往往有相對模糊性和動態性，?全球治理行為體可以通過多種途徑塑造決策者對于特定議題之間聯系的認知，影響其治理行動，進而推動不同議題的協同治理。

協同治理的實現包括兩個基本條件，分別是問題領域的相關性和治理機制的關聯性。?這意味著，首先，問題本身的關聯性需要以科學認可為基礎;其次，全球層面協同治理的實現要求國際社會對協同治理的必要性具有共同認知;再次，決策者對于不同議題的政策安排和規則設計需要得到有效協調，進而實現治理行動的協同。

本文尤其關注國際組織通過塑造議題聯系影響國家行為體政策偏好，推動議題治理協同，參與全球治理的角色。這是因為，首先，國際組織的國際權威和組織資源通常遠超其他非國家行為體，包括具有制定對相關國家具有約束力的規則的能力，因而對國家行為體的政策偏好和治理行動具有比其他治理主體更大的影響力。?其次，國際組織具有自主性，在全球治理中往往能超越某一國家的議程偏好，通過特定方式塑造全球議程和全球性問題的治理框架，引導其他治理主體形成該組織期待的政策偏好。?再次，國際組織是在跨國問題治理中應運而生的行為體，通常扮演著協調不同問題治理機制的核心角色，因此在實現協同治理的過程中往往發揮著中樞作用。

（二）基于國際組織自主性理論的分析框架

有關國際組織自主性的理論為我們理解國際組織通過塑造議題聯系施加自主性影響以促進協同治理的行為提供了思路。該理論將國際組織視為具有自主性的行為體，具有自身的組織偏好。盡管不同學者對國際組織自主性行為的定義有所差異，但對國際組織能利用其資源和權威塑造決策者偏好，并在特定治理議程中發揮自主性影響這一判斷已形成共識。通過塑造議題聯系推動協同治理是國際組織推動決策者實現政策協同的重要策略，因此，我們可以將其視為國際組織發揮自主性的一種方式，并進行動因、路徑和影響方面的分析。

第一，針對國際組織塑造議題聯系的動因，委托—代理理論（principal-agent theory）認為國際組織是具有自身機構利益的行為體，?通過塑造特定問題與該組織所關注的問題領域的聯系，能夠實現授權范圍的擴張，同時能獲得更大的自主行動空間。此外，當特定問題在國際議程中具有較高可見度時，往往能為國際組織吸引更多的治理資源，進而使其在國際事務中具有更大的自主影響力。社會學制度主義認為，國際組織是具有自身獨立利益的行為體，其組織內部官僚文化會影響國際組織的自主性行動。?當國際組織官員組成具有多元化背景時，該組織一定程度上將更加傾向于在議題重疊領域發揮自主性影響。弗蘭克·比爾曼（Frank Biermann）和伯恩德·西本胡納（Bernd Siebenhu?ner）等人則認為，國際組織更傾向于解決政治問題，而不是增強自身的權力。?有學者基于這一認識將國際組織的自主性定義為“基于其政策偏好調動權威和資源，尋求對特定議題政策結果施加影響的傾向”，傾向于將國際組織塑造議題聯系的動因與追求治理目標聯系在一起。上述分析也提示我們，需要基于具體案例的實際情況來對動因進行分析。

第二，國際組織通過塑造議題聯系來施加影響的行動路徑與其權威來源密切相關。在全球治理中，國際組織的權威來源于其他治理主體對其行動的認可與接受。?因此，國際組織才能影響主權國家的政策偏好，在全球治理中扮演重要角色。沃爾夫岡·奧伯加塞爾（Wolfgang Obergassel）等認為，國際組織具有發出指導信號、制定規則和標準、提供實施手段等關鍵治理職能，這同時也是其塑造全球議程、發揮自主性影響的行為路徑。

本文基于國際組織權威的來源將其塑造議題聯系、促進協同治理的影響路徑整合為認知塑造、信號引導、規則設計、行動支持四種行動路徑。首先，專家權威塑造了國際組織的認知影響力。國際組織匯集了大量多學科的專家、人才，能針對議題聯系進行科學、專業的論證，在特定領域具有較高的專業技術水平，進而能夠通過平臺建設推動國際社會進行廣泛的政策探討，影響決策者和眾多治理主體的認知和治理思路。?其次，國際組織通常致力于實現國際社會的共同利益，具有道義性權威。其行為和表態通常對國際社會具有正面號召力，因而在議題重疊領域能夠向國際社會傳遞協同治理的政策導向信號，塑造國際社會對議題相關性的認知。?再次，國際組織實現特定目標的方式通常以規則為基礎，享有理性法律權威。其在治理規則設計方面的努力能夠以強制或軟性的方式塑造特定行為體的行動，從而能夠更直接地影響各國政策，推動政策協同的實現。最后，國際組織通常被視為接受成員國委托執行特定事項的代理人，這也是其授予性權威的基礎。?國際組織因此有權對各國的治理行為進行評估和監督，進而可針對國家需求提供相應的行動支持，促進各國之間的技術轉讓和資金援助，推進協同治理行動和提升治理成效。

第三，對國際組織行為影響的評估應基于其行動目標對實際行動的可觀測結果的分析。針對如何衡量國際組織的自主性影響，有學者區分了三種評估層次，分別是產出（output），即國際組織的實際活動;結果（outcome），即行為體行為的變化;影響（impact），即因行為體行為的變化而引起的經濟、社會或生態方面的變化。?產出指標雖然較易衡量，但很大程度上與行為路徑的內容有所交叉，且無法反映國際組織的自主性行為對特定行為體施加的影響。以影響為評估指標則難度過大，內容過于寬泛，且很難直接將行為體行為的變化歸因于國際組織的影響。考慮到國際組織的行動目標在于促進決策者正視議題聯系，實現協同治理，因此，本文的自主性行為結果評估將關注國家行為體的政策是否體現重疊議題領域治理的政策協同。當然，主權國家的政策制定受多種因素的影響，通常并不具備明確和可量化評價體系的操作環境;同時，政策制定程序的差異也會導致政策結果可能因評估時間不同而存在差異。因此，對結果的評估主要在于呈現一種總體趨勢。

本文將基于這一分析框架，以疫情后經濟復蘇和全球氣候治理議程的關聯性作為分析起點，首先對國際組織自疫情以來塑造兩議題聯系的行為進行案例分析，然后根據各國經濟復蘇政策和氣候政策制定情況對議題協同治理水平進行評估，再以此為基礎討論國際組織在全球治理中的角色。由于國際組織尋求推動議題協同治理的努力具有普遍性，因此本文對國際組織角色的分析并不著眼于某一組織，而是通過對以經濟治理和氣候治理職能為主的兩類國際組織行為的分析，闡釋國際組織參與全球治理的自主性行動邏輯。

二、議題聯系基礎：經濟復蘇與全球氣候治理議程的交織

突如其來的新冠肺炎疫情使全球經濟陷入困境，制造業發展低迷，金融市場波動頻繁，能源安全和糧食供應問題凸顯。?當前，實現經濟復蘇正成為各國的優先事項。疫情暴露了世界經濟發展的諸多問題，因此，推動實現更具韌性的經濟復蘇，使經濟體系轉變為一個繁榮、包容、低碳、降低未來危機、風險的系統。同時，氣候變化風險并未因疫情而有所減弱。根據“氣候行動追蹤”（Climate Action Tracker）對各國國家自主貢獻（National Determined Contributions， NDC）承諾的監測，極端的情況可能是到2100年全球升溫3.3攝氏度，無法實現《巴黎協定》設定的長期目標，而且部分國家的NDC實施處于滯后狀態。?根據世界資源研究所的分析，為了實現將溫度上升控制在1.5攝氏度的目標，世界需要將利用可再生能源和淘汰煤炭發電的速度都提高6倍，將向電動汽車過渡的速度提高22倍，并立即停止砍伐森林;若確能如此，到2030年或將產生不少于26萬億美元的直接經濟收益。?因此，疫情后經濟復蘇與全球氣候治理議程的關聯性不容忽視，這也是國際組織得以從認知和實踐層面塑造議題聯系、推動協同治理的基礎。

第一，經濟復蘇與氣候變化互動關系突出。首先，氣候治理狀況深刻影響和塑造著人類生存、發展的條件，進而決定著經濟發展的物質基礎。與氣候相關的自然環境、生產條件、人類健康等多方面因素影響著人類社會，遭遇較大氣候風險的地區往往在疫情后的經濟復蘇中面臨更多障礙，經濟恢復相對遲緩，這又將反過來阻礙氣候治理的推進。其次，全球經濟復蘇政策選項與溫室氣體排放水平息息相關，選擇不可持續的高排放經濟政策將加劇氣候變化問題的影響，使全球氣候治理進程面臨困難局面。國際氣候合作受挫則將進一步威脅全球化時代的國際經濟互動，無法為疫情后經濟復蘇提供積極的國際環境。因此，全球氣候治理機制需要重視疫情后經濟復蘇的需求，經濟政策制定也應充分考慮與氣候政策之間的協同，避免氣候治理與經濟發展相互掣肘。

第二，疫情后經濟復蘇與全球氣候治理議程在時間上的同步性。經濟復蘇關乎各國人民生計和社會穩定，疫情對各國經濟造成的沖擊以及引發的社會各界對國家經濟建設的反思，將使經濟復蘇議程在未來較長時期內持續占據全球和各國國內政治的核心地位。而在全球氣候治理進程方面，根據《巴黎協定》，要定期對各國減排承諾的落實情況進行盤點。2021年舉行評估各國自主貢獻和全球長期減排目標落實情況的第一次締約方大會，這意味著氣候治理將開啟以行動而非協議談判為核心的治理進程，進而要求國家行為體切實履行《巴黎協定》及其實施細則規定的各項義務。?由此可見，疫情后經濟重建將與氣候治理的行動階段重疊，能否實現經濟復蘇和低碳可持續發展，將對全球溫度控制目標的實現產生決定性影響。

第三，綠色經濟模式下的發展和現有資金與技術支持機制為疫情后經濟復蘇與氣候變化沖突領域協同治理的實現提供可能。根據各國經濟復蘇政策與氣候治理目標協調與否，可以分為兩種不同的經濟復蘇路徑。推動高排放、高污染的傳統能源密集型和勞動力密集型產業發展固然能在較短時間內緩解就業壓力，從統計數據上創造經濟復蘇的樂觀局面，但是這種不可持續的經濟增長模式無疑將對國家經濟體系的健康運行和產業升級造成不利影響。而伴隨著國際社會對可持續發展模式的廣泛認可，綠色技術在各國的政策推動和資金支持下實現了諸多突破，并形成了良性發展局面。因此，與氣候治理目標相協調的經濟復蘇路徑有利于實現經濟可持續發展。全球氣候治理體系下的氣候融資機制和技術促進機制也對推動發展中國家的國家能力建設和提升可持續發展能力給予了充分重視。因此，在當前技術條件和相關機制的支持下，經濟復蘇政策有望實現與氣候政策的協同。

由此可見，實現經濟復蘇與氣候變化治理的協同，具有議程上的緊迫性、必要性和可能性。這為國際組織通過議題聯系策略影響各國政策偏好的行動奠定了基礎。

三、國際組織在疫情后經濟復蘇與氣候變化協同治理中的角色

在應對氣候變化成為國際社會公認的時代使命的背景下，國際組織在尋求避免經濟復蘇政策危害氣候治理進程、實現各國政策在兩大議題協同上展現了高度一致性。為了更清晰地討論國際組織如何促進自身治理領域與其他議題領域的協同治理，本節將首先區分國際組織的主要治理職能，將其分為以經濟治理職能為主和以氣候治理職能為主的兩類組織，進而基于上文的分析框架，對其如何塑造議題聯系以影響決策者政策偏好的行為進行討論。

（一）以經濟治理職能為主的國際組織

自疫情發生以來，世界銀行、國際貨幣基金組織（IMF）、經濟合作與發展組織（OECD）等在全球經濟治理中扮演重要角色的國際組織以實現經濟復蘇為核心目標，尋求通過塑造議題聯系，引導經濟政策制定與氣候治理的政策一致，進而促進全球經濟復蘇與氣候治理的政策協同（見表1）。

表1 兩類國際組織推動協同治理的行為路徑特點對比。資料來源：作者自制。

第一，在認知層面，鑒于此次疫情對經濟的沖擊前所未有，對于在保障經濟有效恢復的同時如何促進氣候治理，國際社會仍處于廣泛討論之中。此類國際組織以推動相關政策的討論為核心，為各國經濟復蘇政策制定提供決策參考。基于對疫情與氣候危機應對關系的反思，世界銀行于2020年6月發布的《新冠疫情使氣候適應投資的緊迫性空前凸顯》報告指出，隨著各國經濟開始復蘇進程，必須專注于建立氣候適應能力、預測未來風險、降低脆弱性和促進共同繁榮。該報告從投資的角度提出了幫助各國從臨時響應轉向系統構建復原力的核心要點。首先，各國需要就氣候適應力和復原力建設的相關政策達成政治共識;其次，各國應確立其短期、中期和長期需求的適應性投資計劃;再次，促進包容性發展;最后，政策和投資計劃需要打破部門藩籬，幫助各國應對多部門特別是跨部門的挑戰。?OECD的政策報告《更好地重建：實現疫情后可持續和有韌性的經濟復蘇》提出，為使疫情后經濟復蘇具有持久性和彈性，復蘇政策中對相關復蘇方案的評估需要考慮是否與長期減排目標保持一致、對氣候影響的彈性、減緩生物多樣性喪失和增加供應鏈的循環性。?OECD發布的另一份政策文件《COVID-19與東歐、高加索和中亞國家經濟的綠色復蘇》則分析了11個東歐、高加索和中亞國家的經濟復蘇措施在推動向更綠色、更具氣候適應力和低碳經濟轉型的潛力，進而提出了如何確保政府將支持經濟復蘇的努力與其在氣候變化、生物多樣性和更廣泛的環境保護方面的目標保持一致的政策建議。

第二，在疫情的陰影下，國際組織對應對氣候變化緊迫性的強調向國際社會傳遞了重要信號，即氣候危機的嚴峻性使得經濟復蘇政策不應與氣候行動相悖，而應致力于綠色復蘇。世界銀行和IMF2021年春季會議表達了對貧困和不平等加劇、氣候變化和其他全球挑戰加劇的擔憂，同時強調了實現綠色、有韌性和包容性發展的緊迫性和必要性。?IMF副總裁張濤關于疫情和氣候變化危機的講話指出，兩場危機顯然是相互關聯的，“現在做出的經濟政策決定的規模和性質將對未來的氣候結果產生至關重要的影響，”因此，疫情事實上增加了解決氣候問題的緊迫性;要使疫情發生后的經濟復蘇可持續，國際社會應竭盡全力促進綠色復蘇。?OECD秘書長安赫爾·古里亞（Angel Gurri?a）也強調經濟刺激計劃應當與應對氣候變化的政策保持一致，經濟復蘇行動應當與氣候行動進行整合，推動更具韌性的全球經濟發展。

第三，以經濟治理為重心的國際組織的規則設計路徑集中體現為將氣候治理規則的要求納入經濟刺激政策和計劃的評估指標之中，以保障經濟復蘇政策同時服務于氣候治理。對于如何平衡氣候治理的相關項目計劃與經濟復蘇政策，世界銀行提出的綠色刺激框架（Green Stimulus Framework）認為，對于各國而言，國家或部門總體規劃中都應包括氣候變化適應計劃和《巴黎協定》的NDC等已確定的項目，通過考慮各種時間和部門因素，根據項目能夠刺激需求的潛力進行評估，進而確定是否實施以及是否優先實施特定氣候治理項目，以同時服務于經濟復蘇和氣候治理的雙重目標（見表2）。?為滿足宏觀經濟和金融政策分析中對數據日益增長的需求，IMF也發起了一項國際統計倡議，以促進減緩和適應氣候變化。“氣候變化指標儀表盤”（Climate Change Indicators Dashboard）匯集了多種類型的實驗性氣候變化指標，以便比較不同國家的狀況。

綠色刺激框架。資料來源：作者根據世界銀行文件整理。

第四，在行動支持層面，以經濟治理為核心使命的國際組織主要通過增加與氣候治理相關的資金投入，引導資本流動與氣候治理目標相一致，促進經濟復蘇與氣候治理協同。根據“氣候政策倡議”（Climate Policy Initiative， CPI）發布的《2019全球氣候資金展望》（Global Landscape of Climate Finance 2019），受全球經濟增長放緩的影響，2018年全球氣候融資下降11%，遠未達到實現溫升1.5攝氏度目標的治理資源投入要求。突如其來的疫情則使本已存在巨大資金缺口的全球氣候治理更加捉襟見肘，治理進程的有效推進在資金受限的情況下障礙重重。?作為對發展中國家氣候投資的最大多邊來源，世界銀行在疫情發生后的相關氣候援助政策備受關注。2021年6月，世界銀行公布的《2021—2025年氣候變化行動計劃》將其工作范圍從投資綠色項目擴大到幫助各國充分整合氣候和發展目標，通過向發展中國家提供創紀錄的氣候融資以減少排放，同時引導資金流動與《巴黎協定》的目標保持一致，促進疫情后經濟復蘇，進而實現可持續性發展。該行動計劃的主要亮點包括大幅增加氣候融資，加強對各國根據《巴黎協定》實施和修訂其NDC及長期戰略的支持，為氣候行動動員私人資本，推動關鍵部門應對氣候變化，實現有彈性的低碳發展。

（二）以氣候治理職能為主的國際組織

《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）框架下包括綠色氣候基金（Green Climate Fund， GCF）等在內的國際組織推動和采取的大量行動，致力于通過塑造氣候治理與經濟復蘇的議題聯系，強調氣候行動對于經濟復蘇的促進作用，避免國家層面經濟政策威脅全球氣候治理進程。

第一，在認知層面，此類國際組織著力引導國際社會對疫情與氣候變化危機的關系和氣候行動在促進經濟復蘇中積極作用的討論，通過塑造與當前全球優先議題的聯系以保持氣候議題在國際議程中的重要性，使氣候治理與經濟復蘇議程的協同治理成為國際共識。

自疫情發生以來，UNFCCC框架下大量國際會議和活動圍繞全球氣候治理進程以及疫情背景下如何通過氣候議程相關的行動促進各國經濟復蘇展開，保持了國際社會對于氣候問題的關注，并推動了疫情影響下氣候治理進程的發展。2020年5月，聯合國拉丁美洲和加勒比經濟委員會、環境規劃署和位于巴拿馬的UNFCCC地區合作中心共同組織了“氣候行動在疫情復蘇中的作用”網絡研討會，旨在促進這些國家在疫情下的經濟復蘇。?2020年11月的“奔向零碳”對話（Race to Zero Dialogues）則在全球層面就如何推動緩解氣候變化所需的系統轉型并構建恢復能力發起討論，匯集了許多國家元首、部長、州長、市長、企業首席執行官等眾多有影響的人物，兩周內舉辦了近百場線上活動。在此次活動中，還發起了氣候行動路徑（Climate Action Pathway）活動，活動路線圖提出了到2050年實現全球升溫控制在1.5攝氏度目標情況下的部門愿景，并列出了實現這一目標所需的行動。?此外，2021年1月，由荷蘭主辦的線上氣候適應峰會匯集了30多個國家的領導人、50多位部長、50多個國際組織，還有科學家、私營部門、民間社會和青年代表以及18?500多名注冊參與者，他們在27個不同的會議上分享知識、推動議程和行動走向氣候適應型未來。會議最終形成了適應行動議程（Adaptation Action Agenda）。

第二，在信號引導層面，此類國際組織一方面通過領導人在國際平臺上的表態來強調制定與氣候治理目標相一致的經濟復蘇政策的必要性與緊迫性，另一方面通過展示將氣候行動納入經濟復蘇政策的范例，提出相應的政策行動方向，使決策者通過政策制定實現對氣候治理目標的充分整合。

在2020年UNFCCC框架下“關于適應的技術專家會議”（technical expert meeting on adaptation）上，專家們在反思疫情與氣候危機相似之處的同時指出，應致力于公正、綠色和有彈性的恢復，并確保經濟復蘇以本土驅動、具有包容性和針對性的方式促進氣候適應。?此外，UNFCCC秘書處還支持日本政府推出關于實現從疫情中可持續和有彈性恢復的新在線平臺，名為“重新設計2020”（Platform for Redesign 2020），它展示了各國在尋求疫情后復蘇的背景下規劃和實施的氣候和其他環境政策和行動，有助于為實現綠色復蘇的政策制定提供參考。

第三，以氣候治理職能為主的國際組織所提出的規則設計的內容重點是如何促進經濟復蘇政策與《巴黎協定》及其相關協議要求相一致。在第22次締約方大會上推出的氣候賦能行動（Action for Climate Empowerment， ACE）所提供的框架同樣適用于應對當前氣候變化和疫情后經濟復蘇等多重挑戰。?該框架基于各國情況，為在國家層面戰略性和系統地實施ACE活動提供了一種靈活和分階段的方法。制定國家ACE戰略，可為各國提供系統評估現有活動、找出差距、確定行動優先順序、制定目標的機會，可確定跟蹤和衡量進展的關鍵指標。?這為疫情后在經濟復蘇政策制定中充分納入氣候應對要素提供了指南。此外，GCF正在采取一系列適應性措施來應對疫情所帶來的消極影響，其中包括一套旨在促進綠色彈性恢復措施的規劃指南。?考慮到GCF是實施全球氣候治理項目最主要的多邊基金，其項目調整的安排將對不少國家制定和執行經濟復蘇政策產生實質性影響。

第四，在行動支持方面，此類國際組織致力于利用UNFCCC框架下的資金和技術機制支持各國實現氣候友好型經濟重建，使各國在關注經濟建設的同時繼續實施較大力度的自主減排計劃。

鑒于《巴黎協定》規定締約方定期提交更新的氣候行動計劃或NDC，各國當前正在準備的新內容必然受到本國疫情應對狀況的影響，其中包括國內預算資源的可用性、國民經濟增長目標、疫情下國際氣候融資情況等因素。對于受疫情沖擊較大的國家尤其是發展中國家而言，NDC的強化很可能以氣候資金和技術支持為前提，這意味著《巴黎協定》下的技術機制在支持各國實現綠色、可持續經濟復蘇中將發揮重要作用。

事實上，自疫情發生以來，這一機制下的技術執行委員會（Technology Executive Committee， TEC）和氣候技術中心與網絡（Climate Technology Centre and Network， CTCN）兩個機構仍在定期評估包括NDC在內的諸多活動的執行情況。此外，它們還在籌備加強與國家指派實體的接觸，并根據各自的職能促進和支持綠色恢復工作。?同時，巴黎能力建設委員會（Paris?Committee?on?Capacity-Building， PCCB）與適應基金（Adaptation Fund）、聯合國開發計劃署、聯合國環境規劃署—丹麥技術大學伙伴關系共同組織了一系列名為“為更好重建提供能力建設動力”的線上活動，試圖從能力建設維度服務于全球經濟綠色復蘇的需求。?此外，為回應疫情之下的國家能力建設需要，GCF的董事會批準了2020年和2021年工作計劃和預算，將修訂后的準備和籌備支持計劃（Readiness and Preparatory Support Programme）戰略與GCF第一次正式增資時期保持一致，使各國能夠快速獲取資源，以制定氣候彈性恢復戰略，有效應對疫情。

四、國際組織在推進議題協同治理中的角色評估與展望

自疫情發生以來，國際組織推動議題協同治理的行動具有較高透明度，對于其角色的評估，可基于當前國際社會和各國政策表態及制定情況的相關資料，從認知和實踐兩個層面展開。值得注意的是，由于各國疫苗接種進度和疫情控制情況的差異，相關政策響應可能存在滯后的情況，因此評估結果僅能體現當前水平。但對于國際組織而言，推進兩議題的協同治理是其較長時期的重要課題，思考如何進一步發揮國際組織的建設性作用對于治理目標的實現和治理權威的重建十分必要。對于中國而言，如何借助國際組織推動全球經濟復蘇和氣候治理進程，同時提升自身參與全球治理的水平，也是當前不容回避的重要議題。

（一）評估

國際組織塑造議題聯系的努力包括認知和實踐兩個層面。從認知層面來看，實現兩議題的協同治理已成為全球共識，但國際機制和國內政策的協同仍顯不足，導致實踐層面的協同治理成效不明顯。

從2020年氣候雄心峰會上一些國家領導人的表態可以看到，氣候治理議題在各國著力進行經濟重建的背景之下仍然受到廣泛關注，實現氣候治理與經濟復蘇議題的協同治理已成為國際共識。在峰會上，法國總統馬克龍呼吁歐盟采取一致行動，借助經濟復蘇計劃促進綠色發展，落實《巴黎協定》;時任德國總理默克爾表示德國將再次增加氣候變化相關預算，和世界銀行等伙伴合作支持發展中國家實現綠色復蘇;歐盟委員會主席馮德萊恩強調，發達國家應幫助發展中國家在保持經濟發展的同時實現減排。然而，盡管峰會上大多數領導人都強調了經濟復蘇與氣候行動之間的重要聯系，但從政策行動層面實現兩者協同治理的案例尚不多見;此外，峰會上積極提出以資金支持發展中國家實現氣候適應型經濟轉型的主要經濟體也屈指可數。

從各國的政策實踐來看，盡管2020年世界各國政府公布的與復蘇相關的支出共約14.6萬億美元，?但是其中僅有3?410億美元屬于綠色項目，而且集中在少數高收入國家。同時，一些主要經濟體實施的大部分經濟刺激政策對氣候、可持續性和韌性的關注仍十分有限。?世界上許多國家仍在優先考慮“棕色”刺激方案而非“綠色”刺激方案，只有少數歐盟成員國、英國和加拿大附加了一些條件，以確保刺激方案有助于實現更可持續發展。?由此可見，國內政策對于經濟復蘇和氣候治理的整合仍顯不足，如何在規則制定層面推進兩議題協同，如何從行動措施層面考慮氣候治理目標和經濟復蘇目標的協同，仍需要國際組織進一步動員和支持。

（二）落實與行動

盡管疫情使大多數國家更多地回歸對本國事務的關注，全球治理議題在各國政治議程中的優先地位相對下降，但是國際組織的動員能力和對國際議程的塑造能力仍不容小覷。從當前情況來看，國際組織推動議題協同的努力方向既應繼續保持對國際社會認知的積極塑造，凝聚共識，也應從規則設計和行動支持層面推動各國實現兩議題在國內規劃和政策等方面的整合，并為相關政策的實施提供資金和技術支持。

國際組織應當充分利用自身的認知影響力，召集相關領域的專家團隊針對經濟復蘇與氣候治理的議題聯系展開科學論證，并就如何從政策制定層面實現議題協同治理提示方向，進一步推動治理主體和國際社會加深對兩議題聯系必要性和緊迫性的認知。

行動層面的成果主要受相關規則缺位、各國實力和所處疫情階段不同的限制，?因此，國際組織應當在國際談判中發揮積極作用，引導各方將兩議題的治理目標充分納入相關規則制定的考量中。同時，在跨國項目的實施中，應充分落實體現兩者協同的行為標準，推動各國接受和采納這些標準。此外，在全球性問題上，不同國家遭受消極影響的程度有所差異，采取特定行動應對風險的能力也各有不同。對于治理能力相對較弱的國家而言，國際組織應積極提供并動員其他國家提供相應的技術和資金支持。在幫助這些國家實現經濟重建的同時，使它們積極參與全球氣候治理，提升國家經濟體系的韌性，進而有效推動全球治理目標的實現。

（三）中國的應對策略

盡管突如其來的疫情使全球氣候治理在短期內受到挫折，但國際社會普遍認為，實現疫情后經濟復蘇和氣候變化的治理協同將有望成為全球氣候治理實現突破性進展和全球經濟轉型的重要契機。?疫情一方面使中國面臨的國際環境更為嚴峻，另一方面也產生了應對新形勢的需求。那么，借助國際組織在全球治理中的重要地位，中國在助力全球經濟復蘇和推動氣候治理進程中應該采取以下行動。首先，一個國家參與全球治理的能力和影響力本質上依托于國內治理實踐，因此，中國應制定氣候治理與經濟復蘇協同的國家戰略。同時，積極在國際組織相關平臺上分享國內經濟建設經驗，推動全球氣候治理進程與疫情后經濟復蘇相協調。其次，制度競爭的核心在于制度設計領導權，?國際組織是塑造全球治理規則的重要平臺和行為體，增強在疫情后經濟復蘇國際規則設計中的影響力，對于提升中國對全球氣候和經濟治理的參與水平具有重要作用。再次，鑒于當前尚有較多國家無法實現經濟復蘇與氣候治理平衡的主要原因仍然是能力短板，中國可充分發揮技術、資金和機制建設的優勢，積極參與國際組織的相關項目，將提升受援國氣候韌性與經濟發展的目標相融合。另外，積極參與國際組織對于塑造中國積極承擔國際責任，支持全球治理議程的國家形象同樣具有重要意義。

[責任編輯：孫震海]