優化城市綜合管廊規劃階段管理的對策研究

□ 劉小云 李 杰

綜合管廊是指城市中將各類管道集中埋設于地下的基礎設施，通過在城市地面以下開挖出一定長度的隧道空間，并將原本分散的供熱、給水、排水、通信、電力、燃氣等各種管道整合在一起，同時配套設置相應的檢修口、檢測系統及吊裝口，從而解決原本城市各類管道建設存在的規劃不統一、建設管理混亂等問題。城市綜合管廊建設是新形勢下城市發展規劃的基礎性工作，對城市的建設和發展起著重要的支撐和引領作用，城市綜合管廊能否安全可靠并經濟合理地運行，關系到城市基礎設施功能的正常發揮和未來可持續的發展，當前城市綜合發展能力以及現代化建設，與城市綜合管廊服務水平高低密不可分。

在城市綜合管廊全生命周期管理過程中，規劃階段的科學管理是保障城市綜合管廊做好頂層設計與系統化設計的關鍵，可以在一定程度上避免城市綜合管廊建設的碎片化、零星化，能夠滿足城市建設與發展對市政配套基礎設施的要求[1]。從實踐上來看，由于城市綜合管廊項目在規劃階段的管理尚沒有形成統一的、規范的模式，政府在決定投資建設時應秉持謹慎態度，避免盲目跟風與激進，防止出現投資效率的降低及資源的巨大浪費。

1 城市綜合管廊規劃階段管理存在的問題

城市綜合管廊規劃管理綜合性強，需要將涉及的國家層面宏觀規劃、地方國土空間總體、土地利用、各類管線建設中宏觀規劃和各管線技術規范等微觀的具體要求進行有機整合[2]，明確建設區間、建設內容和建設時序，研判初步建設方案，綜合管廊規劃管理體系如圖1所示。目前在城市綜合管廊的規劃管理中，仍存在規劃成果質量不高，變更與調整規劃階段成果頻發，多部門管理、審批導致體系紊亂，城市綜合管廊建設情況信息更新不及時，實地建設對規劃成果不“按圖建設”，建成后仍出現管線“碰撞”，運行后部分管線無法入廊和投資回報期過長等問題[3]。

圖1 綜合管廊規劃管理體系

2 城市綜合管廊規劃階段管理存在問題的原因分析

2.1 城市綜合管廊規劃管理水平不高

高質量的城市綜合管廊工程規劃成果，應明確總體和分期建設規模，確保管廊的開發與現場管道的敷設不發生沖突，規劃編制效果滿足合理性及可行性的要求。

而在多數情況下的城市綜合管廊工程規劃編制過程中，由于任務量大、時間短，地下情況極為復雜，銜接與協調城市總體規劃與土地利用規劃中涉及城市綜合管廊規劃內容與各類規劃困難。早期在地下管線開發建設過程中，政府有關部門未對地下管線的建設檔案進行及時歸納移交，導致對地下管線底數不清，造成現行規劃編制成果與實際市政管線存在沖突。規劃主管部門專業技術人員缺乏，過于依賴規劃編制單位，無法給規劃編制單位提供行政角度指導。有的編制單位未仔細調研當地實際情況，對城市綜合管廊規劃設計“紙上談兵”，受上述因素影響，規劃編制成果的合理性及可行性無法把控，規劃階段的管理工作質量有待于提高和優化。

2.2 影響城市綜合管廊規劃實施因素多

在城市建設未來發展部分無法預見的因素影響下，城市綜合管廊項目規劃階段能夠比較詳細地將建設成果繪制成“一張藍圖”，但存在較大的局限性，難以對整體布局實現行之有效的把控。影響城市綜合管廊規劃建設的因素包括檢修不徹底、新城區開發、市政項目建設、舊城區改造等現實因素，以及地方負責人重招商引資，而過于頻繁調整規劃成果或上級主管部門指導政策有變動。此外，隨著城市發展更新而衍生的新的功能配套也對城市綜合管廊規劃階段的管理提出了要求。

2.3 城市綜合管廊牽涉部門多且信息更新不及時

牽涉城市地下管線的綜合管理單位數量眾多，如水務公司、燃氣公司、廣電公司、電力公司和政府單位等，各產權管理單位自行承擔所屬管道的建設和運營維護，導致城市綜合管廊在管理過程中造成大量資源浪費，無法及時全面地記錄地下管線信息。

隨著我國城市化進程不斷加快，城市綜合管廊項目也呈現出規劃系統化、建設復雜多元化、運營動態化等特征，這一變化對城市綜合管廊項目規劃工作要求更高，城市綜合管廊需確保規劃以及投入使用后具有時效性，避免因長期未更新而導致管廊規劃管理工作的滯后。當前城市綜合管廊信息存在建設階段信息記錄不及時、新建項目信息更新不及時等問題，影響后續新建管廊的協調管理，降低綜合管廊的整體實際應用價值。

2.4 政府對城市綜合管廊監管缺位

城市綜合管廊規劃許可的決定應是在進行核對專項規劃、組織專家評審會等眾多流程后，綜合管廊的開工建設才不會出現較為嚴重的政策或技術問題。因城市綜合管廊項目的規劃許可管理審批涉及多個部門，如通管部門、電力部門、建設部門等職責范圍，容易導致多部門審批、多部門管理的問題。城市綜合管廊投入建設后，因政府監管缺位，大多在建設完成甚至是在申請竣工規劃條件驗收后，規劃主管部門才發現綜合管廊項目在建設過程中出現規劃設計隨意變更調整、無法按審批規劃要求落實到位的問題。

為優化我國營商環境，政府部門大力推進“放管服”改革，對審批尤其是類似綜合管廊公益性項目的審批推行承諾制審批，即在申請單位承諾符合規范規定情況下當場獲得批復。倘若有關部門仍未開展事中事后監管，或者事后監管的抽查中未抽查到綜合管廊，將會降低綜合管廊的實際價值。

3 優化城市綜合管廊規劃階段管理工作的建議

3.1 因地制宜編制城市綜合管廊專項規劃

城市綜合管廊的建設和完善是城市基礎設施建設和發展的基礎。城市綜合管廊的建設涉及部門多、資金投入大、建設周期長、運營維護復雜，并且具有不可逆轉的顯著特征，因此要求在項目建設前期做好城市地下空間高質量規劃、強化規劃階段的建設管理工作，充分利用有限的地下空間資源、合理地確定建設投資。此外，由于各地經濟發展不平衡，因此需要因地制宜地劃定規劃區域及建設規模。對于發展問題較多、經濟實力較強的城市可進行較大規模的規劃建設，但應該從項目前期決策到實施包括具體的規劃設計階段都需要開展詳細的論證工作。就算有的城市目前沒有條件建設，也要結合城市國土空間總體規劃和基礎設施專項規劃，避免盲目開發建設，樹立城市建設全局意識和繪制長遠藍圖。城市綜合管廊規劃需充分結合電網規劃、給水工程、燃氣工程、防洪排澇、通信工程等市政專項規劃，將當前所需與未來發展需求進行統籌考慮。因地制宜強化管廊規劃成片成網的系統性以及對地下管線系統的統籌，構建層次分明、結網成環、輻射整個城市的綜合管廊體系[4]。

3.2 加快構建多規合一平臺

與一般的規劃項目不同，多規合一平臺本身不屬于一個規劃項目。多規合一平臺主要依據社會發展和國民經濟規劃，更加注重“合一”的協調整合過程，“合一”不僅包括不同階段與不同部門之間的合一，還包括階段規劃與管理事權的整合，從而實現統一規劃、統一管理[5]。綜上，多規合一的條件應是生成一張規劃圖，所有的規劃都要在這一張圖的框架內，并以此為基礎進行管理事權的劃分，只有這樣才能防止規劃與管理打架、空間規劃沖突等問題。從現在各地的多規合一成熟度看，廈門等城市“多規合一”平臺的經驗已較為成熟，有些尚未開展該工作的地市可以借鑒學習。與以往建立項目庫方式不同，多規合一平臺通過構建空間戰略管控規劃，統籌各規劃的關系，將基礎數據、用地邊界、用地分類標準三者進行關聯，實時更新各規劃圖紙坐標系，完成涵蓋整個城市的“一張藍圖”。

城市綜合管廊項目基于城市規劃“一張藍圖”，改進項目生成機制，規劃統籌項目生成，建立市政地下管線一張圖、保密專網和協同平臺，確定管廊坐標、標高等數據，納入全區地下管線三維數據庫中，實現管廊與地下空間統籌，確保地上地下設施的落地。

3.3 制定與印發相關管廊政策

住房城鄉建設部明確指出，要貫徹所有城市管線統一入廊的原則，禁止出現建設城市綜合管廊的同時，將各類管線埋設于管廊外。為確保城市綜合管廊項目立項、建設和運營任務能夠順利完成，需制定完善的管理方針。在已建管廊的區域，專項規劃中規定的所有管道必須按要求進入廊道。為保證后期可持續建設，需制定嚴格管廊的管理政策。政府部門加強對管廊行政許可的監管，要求在城市綜合管廊內預設好有關管線位置，必須統一進入地下綜合管廊，否則規劃主管和建設主管部門在核發建設工程規劃許可證和施工許可證時不予通過，道路監管部門不允許進行道路開挖，行政執法部門將嚴格執行管道違法建設執法，確保各類管道有序進入；各級政府及相關部門按照實施方案中各自職責協作促進管線入廊，加強協同監管、上下聯動、橫向聯通，確保管線入廊工作能夠順利完成。

3.4 規范政府及相關部門管理與監督

城市綜合管廊在審批、管理與監督過程中，各地市政府及相關部門之間不能各自為政，要以工作作風和工作觀念的轉變為出發點，注重多部門的協調配合[6]。落實具體工作時，要明確具體牽頭單位以及職責劃分，避免多頭管理及多頭審批現象的產生；深化“放管服”城市綜合管廊的規劃審批改革的同時，還應加強其事中事后監管，合理配置行政資源，更多向事中事后監管傾斜。當前我國優化營商環境、深化“放管服”改革的重要任務就是加強事中事后監管，這對于激發當前市場的活力、降低下行壓力意義重大。同時，還應加大城市綜合管廊的事中事后抽查力度，確保城市綜合管廊真正服務到城市。推行“互聯網+監管”和信用監管、聯合懲戒、終身禁入等懲戒機制，把事中事后監管的結果聯系起來，確保城市綜合管廊規劃管理成為城市規劃管理的基石。

城市綜合管廊項目完成情況應作為政府部門考核評價的指標之一，建立有效的監督制度，并定時定人對城市綜合管廊項目進展情況進行專項督查。各地下管線行業主管部門、管理單位等要履職盡責，加強合作，通力合作平穩推進城市綜合管廊項目，協助政府部門開展好對應地下管線入廊工作。

4 結論

城市綜合管廊作為城市市政道路地下空間開發與利用的要點之一，為了確保其在建設用地范圍內的合規合理化，需要合理解決城市空間規劃與市政管道發展間的矛盾，還要對地下空間進行高效集約化利用[7]。城市綜合管廊的規劃與管理，與整個城市發展直接相關，也與人們的日常生活密不可分，我們必須提高整個城市綜合管廊的規劃管理水平，針對規劃階段存在的各類問題進行持續優化，從而提升城市綜合管廊的規劃管理水平。