城市公園協同治理的偏好裁量權探析

黎淑翎

林廣臻

馮惠城

中國的城市公園大多數屬于“開放式公園”，即“由政府出資興建改造，并向全民免費開放的公園，歸屬城市綠化機構或公園管理機構管理”[1]。城市公園免費開放是一項重要的惠民政策，對提升人民群眾的健康水平和生活質量有重大的意義。但是，免費開放帶來游客數量的增加及居民對公園品質要求的提升，為城市公園的管理帶來巨大的挑戰。目前，我國城市公園管理主要面臨3個問題：以政府獨自管理為主，管理內容不全面，人力資源配置不足，專業程度有限；主要依賴政府財政投入，設施維護和更新的資金有限，限制了公園的發展，甚至使公園環境和生態質量退化；管理法規和監督評估體制不健全，管理權責不清晰，產生安全隱患，降低管理效率[1-3]。在現代社會治理的背景下，政府與社會組織(包括非官方性質的營利或非營利組織)的合作模式在城市公園管理實踐中具有巨大的潛能。

實際上，這一模式在發達國家已有普遍的實踐，其主要成因包括政府財政緊縮、管理事務專業化要求提升、非營利組織的蓬勃發展等。例如，日本的地方公共團體可指定任何民營企業或非營利組織代理執行公園管理業務[4]；英國倫敦的8個歷史公園由公共慈善團體“皇家公園”(The Royal Parks)管理[5]；美國紐約市公園與休閑局(Department of Parks &Recreation，以下簡稱“公園局”)的社會組織合作伙伴有81個[6]，其中最為典型的是中央公園保護協會(Central Park Conservancy)。從20世紀70年代的石油危機開始，美國地方政府財政面臨重大危機，紐約城市公園的運營管理預算被大幅削減，導致公園管理缺位、空間質量下降、犯罪率升高等問題。此后，紐約市涌現了大批參與公園志愿活動的社會組織[7]。1980年成立的中央公園保護協會于1998年與紐約市公園局簽訂協議，正式開始了協同治理的合作，取得卓越的效果，并成為全美乃至全球的學習典范。

這種模式可以概括為：政府與社會組織為了提升公園的服務質量和管理效率等公共目標而進行比較正式的互動，共同影響決策并為此承擔相應的責任。這就是城市公園的協同治理(collaborative governance)。

2004年，蘇珊·羅斯格蘭特(Susan Rosegrant)和約翰·多納休(John Donahue)分析了紐約市公園合作管理案例的參與圖譜，指出圖譜的兩端分別是政府外包行為與社會組織慈善活動，而圖譜中部則是復雜的協作關系[8]。2006年，多納休和理查德·澤克豪澤(Richard Zeckhauser)進一步明確了裁量權分配與這一圖譜的對應關系(圖1)，提出裁量權作為協同治理定義的6個重要維度之一①，并對裁量權進行分類：生產裁量權(production discretion)、收益裁量權(payoff discretion)和偏好裁量權(preference discretion)[9]。2011年，多納休和澤克豪澤出版的著作《合作：激變時代的合作治理》以裁量權共享為框架分析了美國的實踐，說明了協同治理的優勢，而且提出了共享裁量權可能帶來的隱患[10]25-60。合作雙方在裁量權共同享有的過程中若能合理分配權限和權力，則可以發揮合作雙方的優勢，提高治理效率[11]。這種理解是近年來西方國家具有代表性的觀點[12]。

圖1 裁量權分配與治理模式

裁量權共享作為協同治理的特征也得到了我國學者的認可，“裁量權分配理論有效解決了社會合作模式的劃分標準、各模式的特征以及適用條件等關鍵問題”[13]，因此它常被用于對特定公共產品或治理目標的研究，如教育多元治理[14]、養老服務合作生產[15]及城市更新[16]等。此外，何雷指出，多納休和澤克豪澤的協同治理是基于美國三權分立的制度與西方的市場經濟體制，與我國的實際情況存在較大差異，應當對其進行本土化修正，提出“有限共享”，即政府部門仍然處于主導地位，并在項目確立和執行監管中起著決定性作用[17]；政府作為“元治理者”的角色，必須提高自身的能力，才能避免其他合作主體對收益和偏好裁量權的過度使用[18]。

近年來，我國也先后出現了城市公園協同治理的實踐探索，如武漢沙湖公園通過招標方式由企業承包管理[19]，上海市政府公開選舉專業人士及市民代表成立“公園管理委員會”[20]，深圳福田紅樹林生態公園構建的三維管理架構[3]。雖然這些改革取得了一定的成效，但協同治理的深度和廣度有待拓展，實踐經驗比較有限。我國對城市公園管理的相關學術研究也并未廣泛關注共享裁量權的問題。本文以多納休和澤克豪澤提出的3種裁量權為理論基礎，以紐約中央公園為核心考察對象，探討3個裁量權共享問題在城市公園協同治理中的表現，重點探析偏好裁量權的利和弊，以期為我國城市公園協同治理規避偏好裁量缺點、提升協同治理效率提供建議。

1 生產裁量權

生產裁量權共享是指社會組織在協同治理中可以在一定程度上對“生產”的公共服務的種類和具體要求做出決策，比常見的政府服務外包更具靈活性，可以充分發揮社會組織的專業優勢，提高生產效率。中央公園保護協會在公園保護規劃、活動組織和資金籌措等方面都有較強的專業優勢，主要體現在以下幾個方面。首先，中央公園保護協會是由2個在20世紀70年代中期成立的、專注于參與中央公園志愿活動的民間組織合并而成[21]，同時，保護協會的首任主席伊麗莎白·巴洛·羅杰斯(Elizabeth Barlow Rogers)擁有耶魯大學城市規劃碩士學位，是著名的景觀歷史學家，主要的研究對象是奧姆斯特德和中央公園[22]。其次，保護協會設立了首席景觀建筑師的職位，其委員會成員中有許多是商業領袖和公園周邊的業主。因此，在中央公園的管理中，保護協會在修繕項目和經營活動方面有較大的自主權。

深圳市政府委托環保公益組織紅樹林基金會管理福田紅樹林生態公園的做法，即是為了發揮專業環保機構的優勢，提升公園的生態效益和科普教育價值[3]。

2 收益裁量權

收益裁量權是指政府和社會組織在合作中產生的價值的分配權限。社會組織一旦獲得對具體管理的裁量權，則會希望對其產生的收益分配享有裁量權。政府機構可以在合作協議或法律法規中對這個分配進行限制。

紐約市的特許經營權收益一般不直接作為行政部門的運營資金，而是先匯入城市財政，再通過財政預算分配到各個部門[23]。因此，城市整體、公園局及社會機構之間都存在著收益分配的博弈。為了保障更多的公園特許經營權收益回歸到該公園的維護管理資金中，紐約公園局采用了2種方式：1)要求特許經營者提供維護和整體性更新修繕的服務，以此替代繳費形式；2)授權各個公園的保護協會或管理機構直接收取和管理部分特許經營權費用[24]。

中央公園與公園局在1998年簽訂的協議規定，特許經營權收益歸公園局所有，但若這項收益高于600萬美元基準線，則超出部分由公園局與中央公園保護協會平均分配，但保護協會最高可從超出部分分得200萬美元[25]。收益分配基準線與收入分成上限，保障了城市政府從中央公園的特許經營收益中獲得較大比例的收入，實則是以中央公園的收入補貼公園局管轄的其他公園。這在某種程度上體現了公平的原則，因為城市的其他公園(如中低收入社區的鄰里公園)可能因為地理位置、規模等原因，無法獲得如中央公園這般高的關注度和收入，缺乏財政支持將使其他公園持續衰敗，從而加劇市民獲得公園等公共服務的空間不平等性。然而，這又隱含了另一種不公平的表現，即通過犧牲部分公園的(因舉辦特別活動而占用的)公共使用空間和時間來維持其他公園的運營[26]。這種“犧牲”還可能削弱合作的社會組織對提高公園收入和管理效率的積極性。經過8年的反復協商，2006年更新的協議取消了保護協會可獲得的特許經營權收益上限[25]，即保護協會可以從自身的運營中獲得更多的收益，這表明保護協會以其過往優秀的管理業績在博弈中爭取到了更多的權力，并且有利于鼓勵保護協會繼續提升管理和服務水平。

經濟收益一般比較容易量化和監管。但往往存在某些難以被量化的收益，比如更強的社會影響力或更好的公共關系，甚至是更隱蔽的現金形式。政府對此缺乏控制力，也難以衡量是否有損公共利益。因此，協同治理模式多數選擇非營利的社會組織。因為，非營利組織逐利的欲望較低，通常與政府有一致的目標。從中央公園的例子來看，保護協會的利益和目標與公園局的一致，而且兩者的合作協議針對收益分配和利益沖突的條款非常嚴格，金錢收益的分配基本沒有產生較大的矛盾。雖然中央公園保護協會在政治和社會上獲得的超額影響力仍然受到質疑，但由于它對中央公園的良好修繕和維護，收益裁量權的問題基本上都被選擇性忽略了。

然而，非營利機構的管理中有一項特別值得注意而又不可避免的問題，即是“偏好裁量權”的矛盾，這在紐約中央公園的修繕更新項目中表現十分突出。

3 偏好裁量權

3.1 具體表現

偏好裁量權的問題主要集中產生在，當政府和社會組織進行協同治理時，在衡量具體事務的優先級別時，不可避免地有著不一致的偏好。這些不一致具有多種表現形式，具體包括：1)慈善活動有專注的領域和對象，例如，部分公園志愿者可能更愿意參加為學前兒童設置的項目，而非青少年活動；2)半私人和指向性的產品，例如，公園捐助者可能更重視從他家可以看得見的區域的綠化景觀；3)有分歧的價值觀，甚至在一些情況下，這些不同的價值觀可能產生對立的關系[9]。

偏好裁量權賦予了社會組織更廣泛的控制力，而且大多數分歧并不局限于金錢。

保護協會在紐約中央公園的管理實踐中，偏好裁量權的問題就體現在通過捐贈者的偏好影響了公園設施修繕更新項目的決策。

默理(Murray)根據中央公園保護協會的年報，統計了1980—2007年紐約中央公園內進行的修繕更新項目。發現中央公園修繕更新項目的空間分布，反映了捐贈者對修繕更新項目的選擇和偏好[27]。本文根據默理的數據和美國統計局的公開數據疊加生成圖2。

圖2 中央公園修繕更新項目的時間和分區(注：項目統計數據涵蓋1980—2007年；中央公園周邊社區的色塊由深至淺表示年家庭收入中位數由高至低)

這個偏好的產生跟中央公園周邊的社區有著密切的聯系。根據美國統計局統計的2006—2010年紐約中央公園周邊社區的年家庭收入中位數數據，中央公園北部3個社區的家庭收入最低，公園南部和東部的家庭收入最高(圖3)。其中，首位社區的家庭收入中位數是末位社區的4倍有余。

圖3 中央公園周邊社區年家庭收入中位數(2006—2010年，單位：美元，數據引自https://popfactfinder.planning.nyc.gov)

為便于統計比較，本文把中央公園按照城市主要道路和中央公園的主要出入口位置分成4個大小相當的區域，由北往南分別為北區、中北區、中南區和南區(圖2)。根據默理的統計，1980—2007年的174個修繕更新項目中，18.4%的修繕更新項目由政府出資，81.6%由私人捐贈。根據本文的比較分區對數據進行重新梳理可以發現，這些比例在不同分區中有明顯的差異，緊鄰南部4個收入較高社區的中南區和南區的修繕更新項目較多，而且近九成的項目是使用捐贈資金的修繕更新項目。需要注意，中北區的主要空間為一個水庫，并不需要很多的修繕更新項目。緊鄰家庭收入最低的3個社區的中央公園北區(即第97街以北的區域)，修繕更新項目較少，其中多達30%的項目由政府出資。

總體而言，中央公園北部靠近較低收入社區的部分的修繕更新項目較少，而且依賴于政府出資的比例較大，而中央公園東部和南部靠近較高收入社區的部分的修繕更新項目較多，而且大部分由私人捐贈。這僅僅是數量上的統計，針對修繕項目的修繕質量，總投入金額也會說明這個事實。

很難評論，倘若沒有在1980年開展公私協同治理，公園管理機構會不會平均分配這些修繕更新項目，或者更加向低收入者的社區傾斜。但是，施行公私協同治理，就不可避免地會在修繕項目中產生此類問題。

3.2 消極作用

1)協同治理中社會組織合作方的決策偏向于它們更關注的利益團體。譬如，中央公園保護協會更傾向于維護中央公園內“寧靜的田園”氛圍，因為這是它的主要捐資者們所偏愛的。因此，球類和飛盤運動在公園內是被嚴格限制的；然而，這常常招來公眾的抱怨[10]168。

2)偏好裁量權的存在模糊了公共服務的公共屬性。例如，由于捐贈者的指定用途而出現了具有指向性的產品，這種指向性可能帶有捐贈者的利益。上述中央公園修繕項目捐贈者指定捐助項目就具有強烈的指向性。捐贈者指定捐助自己房產附近的公園項目，實際效果是使公共產品的升級服務于自己的生活或房產增值。

3)對于非營利組織而言，偏好裁量權可能使潛在的利益輸送被慈善化。中央公園保護協會的理事會成員中有許多商業領袖②。因此，能夠為中央公園提供高質量的服務，甚至大幅降低價格進行競標的供應商，很大程度是為了接觸這些商業領袖，增加自己的商業曝光度，由此獲得更多的商業機會。這類行為很容易被認為是以慈善為目的，難以辨別和監管。

3.3 積極作用

協同治理的合作方因偏好而產生的分歧使合作和共同目標變得更加復雜，可能影響合作的有效性。但是，通常而言，偏好裁量權是合理合規的，是擬合作者權衡是否參與合作的考慮因素[11]。換言之，如果為了防止濫用治理權力而完全取消偏好裁量權，就會大大削弱甚至扼殺社會組織參與協同治理的積極性，或者因合作方行為的扭曲而產生浪費且降低協同治理的效率。

合理享有偏好裁量權使社會組織合作方更能發揮自身的專業優勢，提高生產效率，由此產生的治理效果也可以與公共利益相契合。比如，雖然中央公園保護協會的管理存在備受爭議的偏好，但是，它卻成功地吸引了大批支持者和捐資者；沒有人能保證，若替換了這個管理機構，公眾就能得到更好的公園資源。

以城市公園修繕項目的捐資為例，指定性的捐款雖然無法擺脫管理決策中存在捐資者的偏好，但是指定性的捐款又降低了公園管理組織分配捐款的自由度，從而減少了捐資者、政府和公眾對公園管理組織的監管成本，進而又能鼓勵更多的捐款[27]。

4 規避偏好裁量權劣勢的策略

協同治理中的偏好裁量權有利有弊，如何進行積極的管理，盡量發揮它的優勢而減少帶來的損失，是協同治理中的重要策略。

通常而言，非營利組織與營利組織相比有3點優勢可以降低收益裁量權帶來的風險：1)非營利組織對于經濟利益的追求欲望較低；2)非營利組織有著很強的社區服務歸屬，容易吸引志愿者和捐資者；3)非營利組織的目標總體上與政府的公共目標一致。然而，非營利組織的生產效率可能不如營利組織，而且會強化偏好裁量權的劣勢。

多元共治的模式可以將政府、企業、非營利組織和公眾的資源進行有效整合，推動城市公園的可持續發展。其中，非營利組織賦予了城市公園極大的活力，符合我國當前城市公園發展的需求[3]。特別是，我國城市公園強調“公益性”，非營利組織與社會公眾的實際利益聯系緊密，且具有較強的社區基礎，可以預見，在未來深化協同治理的實踐中將會以非營利組織為主要的合作對象。然而，現階段我國城市公園協同治理的實踐有限，國內許多非營利組織的發展也尚未成熟，而且普遍缺乏公園管理的相關經驗，這些因素都使得偏好裁量權問題的研究缺乏本土考察案例。因此，下文主要基于紐約中央公園的案例，結合國外相關經驗和我國的實際問題，提出規避偏好裁量權劣勢的3點建議。

4.1 完善法律法規

在城市公園協同治理中，完善的法律法規是明確權責、加強監督、建立評價體系的基礎，有利于規避風險。2009年，紐約州公園休閑和歷史保護辦公室(New York State Office of Parks Recreation and Historic Preservation)采納了《紐約州公園和歷史場所公私合作政策》(Policy on Public/Private Partnerships in New York State Parks and Historic Sites)[24]。根據紐約市《城市憲章》(City Charter)，公園局負責制定公園管理的相關城市規范[23]。其他城市也制定了相關的法規，清晰限定協同治理各方的權力邊界，例如：《1967大倫敦公園和開敞空間規則》(Greater London Parks and Open Spaces Order 1967)規定了商業娛樂休閑活動占用的開敞空間比例上限、時間和時長等[26]；新加坡在《國家公園條例》(含城市公園)中“明確規定了警察、管委會雇員或授權代理享有一定的執法權”[2]，還頒布了《公園和樹木條例》等完整性和操作性強的法規，并執行嚴格的處罰制度[28]。

現階段，我國城市公園管理的法規依據主要是各地出臺的《公園管理條例(辦法)》等地方政府規章，法律位階低，具有地方局限性，缺乏上位法的指引，與其他相關法律法規缺乏有效銜接，內容不全面，規定相對籠統，缺乏可操作性；國外的公園管理法律體系較為完善，具有縱向連貫性，規定細致具體，操作性較強[29-30]。發達國家的相關法規不僅明確行政主體和執法主體等的權責，規定公園內設施的標準、經營和管理，還有社會捐贈、捐助等保護條款[2]。城市公園的管理形式、管理機構的評選方式、公園內特許經營權的核發權力等都是公園協同治理中裁量權共享的核心問題，需要在法律中予以明確，如日本的《地方自治法》[4]和紐約的《城市憲章》。健全、完善、具體和可行的法律法規體系，是城市公園進行協同治理并規避裁量權共享所帶來的劣勢的法律基礎。

從更高層次的法律角度看，協同治理的裁量權共享發生在治理的交互性中，程序性規則是創造良性互動機制的關鍵。“基于正當程序理念，在行政程序法中設立各項具體程序制度”，有利于“治理方案基于多方主體共識而便于自我遵循，提高治理效能”[31]。

4.2 細化合作協議

協同治理中合作雙方簽訂的合作協議必須有清晰、細化的條文以明確管理的權責，這有助于防止裁量權的濫用，但也可能犧牲部分管理效率。因此，細化合作協議需要兼顧到合作方的管理靈活性和自主裁量權的匹配，還要強化監管，這對于合作協議的擬定有非常高的要求。紐約公園局的管理協議往往是聘請了專業的律師事務所進行協議擬定，而且可以對內容進行協商修訂[21]。

合作協議的規定是以相關法規為準則，立足公園自身的條件和管理目標及管理主體的性質和工作特點而制定的。各個公園的管理合作協議具有較大的差異性，應當擯棄格式化的、籠統的語句，切實地從管理權責、決策機制、約束機制、內容與分工、工作規程、收益分成、鼓勵和禁止的經營項目等方面制定詳細、可行的條款。這些是限定裁量權共享的關鍵內容。

另外，合作協議中應當明確管理主體的評估周期、評價標準和退出機制，對管理主體進行有效的約束。

4.3 增加合作組織中的公共代表

雖然非營利組織與政府的目標通常是相近的，但仍然不可避免地存在偏好的分歧，因此保證政府機構和公共資金在這種合作關系中不缺位，就需要在合作的非營利組織中指派公共代表。在中央公園保護協會的理事構成中，有5人是市長直接任命的[23，32](圖4)。城市政府官員直接參與其管理事務，對其實施監管，確保可靠性[33]。

圖4 中央公園保護協會管理理事會的構成和任命方式

作為國內首個由政府籌建并委托給社會公益組織管理的城市公園，福田紅樹林生態公園采用了“政府-社會公益組織-專業管理委員會”的三維架構，專業管理委員會由福田區環境保護與水務局組建，由行業專家及市民代表組成，負責設定監管和評估的標準和要求，對社會公益性組織的工作進行全面的技術指導、監督和評估[3，34]。這一制度探索為我國其他城市公園的協同治理提供了有益的參考。

4.4 更廣泛的公眾參與和監督

公眾參與是最重要的監管方式。社會各個階層有各種各樣的動機來參與公園的各項活動，例如，周邊房產持有者希望公園質量保持而促使房產價值的提升；低收入者希望可以影響公園使用的重點，向他們傾斜服務；參與公園的慈善活動，可以積累高層級的社會人脈資源；學術界人士希望獲得研究的素材；或者僅僅是市民出于對城市的關心等。

擴大公眾參與公園管理事務的途徑是多樣的。例如，2013年中央公園保護協會成立了城市公園研究所(Institute for Urban Parks)，每年舉辦各項研討會、研究和資源共享活動推動公園管理和設計的創新；安排在校大學生參加公園維護工作的實習等各類型的志愿活動。在2019年，中央公園保護協會組織了約1 800名個人志愿者、900個社區志愿團體和1 200個機構志愿團體為中央公園提供了54 800h的志愿服務[35]。

制定公園管理組織的工作匯報公開制度，也有利于增加公眾監督。中央公園保護協會詳細的年度財務報告和工作報告都可以在其網站下載，信息詳盡，形式清晰易讀。公眾參與和監督是合理規避收益裁量權和偏好裁量權劣勢的有效途徑。

5 結語

協同治理的重要特征是裁量權共享。紐約中央公園的協同治理實踐典型反映了共享裁量權的問題，其經驗值得深入挖掘。當政府合作對象為非營利組織(如中央公園保護協會)時，其偏好裁量權的問題尤為突出。

考察目前我國城市公園的運營管理，政府在財務和各項事務上的絕對主導地位產生了各類問題，實際并“不利于城市公園的市場化運作和可持續發展”“城市公園運營管理面臨財政壓力”[36]。在推進治理體系和治理能力現代化的進程中，政府和社會組織的協同治理模式是我國城市公園運營管理的轉型方向。深化治理模式的改革，意味著政府和合作各方需要共享更多的裁量權，因此清楚認識協同治理中共享裁量權所帶來的優勢和劣勢更為必要。為規避非營利組織在城市公園協同治理中享有偏好裁量權所帶來的劣勢，本文建議完善法律法規、細化合作協議、增加合作組織中的公共代表并鼓勵廣泛的公眾參與，以此明確權責，建立監督機制并制定清晰的評價標準。

注：文中圖片均由作者繪制。

注釋：

① 6個具有指導意義的維度是正式性、持續性、針對性、參與者的多元化、穩定性及裁量權，詳見參考文獻[9]第509頁。

② 如彭博有限合伙企業和彭博慈善基金會創始人布隆博格(Michael Rubens Bloomberg)在2002年競選成為紐約市長之前，就曾擔任中央公園保護協會的理事會成員。