農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用制度研究

孟令欣

摘要：伴隨著城鎮化的不斷推進和農村轉移人口的不斷增多，隨之而來的是大量農村宅基地及農房的閑置和空置，造成了宅基地資源的極大浪費。另外，還存在著因歷史文化、自然形成、繼承或建新未拆舊等多種原因而產生的“空心村”、空置住宅等問題。我們要重視制度的引領和規范作用，著力服務鄉村振興和鄉村產業發展，要堅持農民主體地位和盤活利用底線。下一步深化農村閑置宅基地和住宅的盤活利用，需要進一步完善農村宅基地制度，系統構建宅基地管理政策體系，強化盤活利用的配套保障措施。

關鍵詞：農村閑置宅基地;閑置住宅;盤活利用;

1農村宅基地和住宅閑置類型及其成因

1.1“一戶多宅”或超面積閑置

因“一戶多宅”或超面積導致的閑置類型，大多屬歷史遺留問題，主要是受一些傳統觀念、宅基地管理不力等因素影響而產生的建新不拆舊、批少建多、超占超建現象。隨著我國農業和農村經濟的不斷發展，農民的生活水平也在不斷提高，農民對居住環境和條件的要求也隨之提高。很多農戶選擇到更好的地塊去重新建房，不斷延伸農村居民點。或者受傳統觀念即如“老宅永遠屬于自己的”影響而不愿意拆舊，或者由于農村宅基地管理缺位或管理不力，對建新拆舊執行不到位，導致農村舊宅基地閑置現象嚴重。調研發現，很多農民認為老宅屬于祖輩世代相傳的私有財產，是“自己的”，因此，不需要拆舊交回集體。這種觀念在農民心中根深蒂固，尤其是在欠發達地區。此外，客觀原因也導致建新不拆舊的情形。

1.2外出務工的不定期閑置

隨著我國工業化、城鎮化的不斷發展，大量農民因就業、教育等原因從農村轉移到城市，但由于城市的房價以及生活成本相對較高，他們很多卻不能真正在城市落戶，在農忙時節或節假日，仍然會回到農村。而在這些農民外出務工期間，就形成了農村宅基地及農房的季節性或不定期閑置。有關調查結果顯示，有30.4%的宅基地是因家庭成員長期外出務工而被閑置，長期外出務工也因此被認為是閑置宅基地的最主要原因。由于農村宅基地和住宅是外出務工農民的最終歸宿，這種因農村勞動力轉移導致的宅基地和農房閑置，就是一種短期的和階段性的閑置，而非永久閑置。

1.3落戶城鎮等長期閑置

伴隨著新型城鎮化的進程，部分農民進城后在城鎮定居甚至買房落戶城鎮，但依舊保留其在農村居住的住宅。根據第三次全國農業普查結果，截至2016年底，99.5%的農戶擁有自己的住房。其中，擁有商品房的占8.7%。住宅作為個人的私有財產，村集體不能無故拆除，住宅所占的宅基地自然就不能收回，加之目前關于進城落戶農戶宅基地退出規定還不明確，未形成系統的規范，因此，其原有的農村宅基地和住宅長期處于空置狀態。另外，城鎮居民因繼承農村房屋并合法占有農村宅基地的，因其實際定居或長期居住在城市，他們既不流轉農村住宅，也不主動自愿交回所占宅基地，因而，這些農村宅基地和住宅實際上長期處于閑置狀態。

2盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅的路徑

2.1加強宅基地管理立法

據統計，全國3.41億畝城鄉建設用地中，農村宅基地就占了近2億畝。這么龐大的宅基地面積如果沒有一部專門的法律去規范，怎么能解決目前宅基地粗放利用、農房30%空置率之狀態？！怎么能解決1.2億畝城鎮化進程中建設用地之缺口？！因此，必須綜合吸收學界宅基地研究的最新成果，在充分借鑒全國“三塊地”改革試點區新做法、新經驗的基礎上，遵照“土地制度性質不能改變，國家糧食安全不能動搖，農民利益不能侵害”的原則，解放思想，大膽探索，按照宅基地“三權分置”政策要求，盡快制定出臺農村宅基地制度管理的專門法律法規——《農村宅基地管理法》。

2.2培育盤活利用主體

盤活利用宅基地的過程中，仍需兼顧宅基地的“保障性”權能和“財產性”權能，依據盤活利用的不同方式以及區位因素來劃分閑置宅基地的盤活利用主體。例如，為滿足村民居住需求而以轉讓方式為符合申請宅基地的農戶審批宅基地，以這種方式盤活的需將主體限制在本集體組織成員內，畢竟宅基地制度建構的初衷是保障“戶有所居”，當下的社會實踐還不足以抹殺宅基地的“保障性”權能。而以出讓，出租、入股等方式利用閑置宅基地的，可以擴大為村民、政府、投資者、城鎮居民等主體。另外，返鄉人員可依托閑置宅基地資源開辦鄉村產業項目，減少勞動力“季節性遷徙”的困擾，實現家門口就業。企業也可利用農村宅基地資源建設廠房、生產車間等，為農村地區創設就業崗位，拉動農民就業和經濟增長。

2.3創新盤活利用機制

盤活和利用閑置宅基地和閑置住宅，需要結合宅基地的區位因素和地理條件。在傳統農耕區，保障農戶宅基地合法權益的前提下，進行村莊改造，提升村莊宅基地的集約化程度，節約土地資源;推行新建住宅，在閑置宅基地上建造公寓式住宅，緩解居住用地使用壓力，保障戶有所居;實行宅基地復墾，增加耕地存量，為保障建設用地“占補平衡，增加掛鉤”提供可持續的動力，守住耕地紅線保障糧食安全。在生態功能區，以“易地搬遷”為抓手，集中安排原居民，將宅基地拆除整治，結合當地地理優勢，發展特色農業林業，將生態保護和農民發展有機結合，在保護生態環境的前提下，增加農民收入。在社會功能區，打造特色農業品牌形成產業，依托于特色農業產業發展鄉村旅游業，將閑置宅基地作為農家樂，民宿，生態園或者建造公共設施，為休閑旅游提供空間場所。

2.4建立配套措施及運行保障機制

落實宅基地“三權分置”政策，除了修改完善現行《物權法》《土地管理法》等法律法規中有關宅基地制度管理規定，進行專門的宅基地立法外，還需要建立并完善盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅盤的配套措施與運行保障機制，包括宅基地農戶資格權和使用權登記制度，宅基地農戶資格權有償使用制度和有償退出機制，宅基地使用權抵押運行機制，宅基地“三權分置”風險防范措施等。同時，還要做好農戶宅基地的順暢退出，對于農戶宅基地有償退出的補償方式、補償標準、補償主體、權利基礎，有償退出行為的法律性質等都必須明確;還要做好集體經營性建設用地順暢入市，對于集體經營性建設用地使用權的出讓金和租金的收取標準和收取方式，有償使用與招商引資的利益衡平，市場化平等利用機制和市場競爭機制的建構等也要進一步明確。

結語

綜上所述，宅基地在集體建設用地中所占比重最高且蘊含著巨大的財產價值。如何有效盤活利用閑置宅基地以便統一于城鄉建設用地市場并服務于鄉村振興戰略，是農村土地總體利用急需解決的問題。宅基地緊缺與閑置浪費現象同時并存，宅基地低效和不合理利用問題尤為突出，急需深化宅基地制度改革。依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市。由此可見，優化利用閑置宅基地和閑置住宅是我國深化農村宅基地制度改革和全面鄉村振興的重要一環。

參考文獻

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