我國鄉村治理方式的檢視、轉型困境及破解之策

楊麗

摘 要： 中國農耕文明源遠流長。鄉村治理處于國家治理體系的基礎環節，在國家治理體系中占據著重要的地位，是國家治理的基石。隨著新時代的來臨，我國鄉村社會的生產、生活方式產生了巨大變革，鄉村治理面臨著治理主體弱化、治理過程異化、治理保障不到位等治理瓶頸。因此，提升與改善鄉村治理方式成為新時代的必然要求。可以通過構建和完善“三治融合”、多元共治、外部保障等機制，破解鄉村治理困境。

關鍵詞： 鄉村治理;轉型困境;機制構建

中圖分類號：C916

文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2021）06-0073-08

（一）新中國成立前：“皇權不下縣”的“禮治”方式

1.“皇權不下縣”的自治方式。中國傳統社會實行高度的中央集權制度，擁有龐大的官僚體系，但很難將統治的觸角延伸到社會的組織細胞——鄉村。鄉村治理主要委托當地士紳集團，輔之以宗法制度，實行“皇權不下縣”的士紳自治方式。

在中國傳統社會，史學界一般定義為從西周分封以來到鴉片戰爭前夕，也就是從公元前11世紀中期到1840年，大約3 000年的時間。西周實行分封制，所謂“四海之內，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”[7]。費孝通的“差序格局”準確概括了周代鄉村治理格局，其核心是以家庭血緣為紐帶的宗法制度。從秦朝到隋朝，“鄉”為屬于郡縣之下的國家政權治理。唐中葉后，“村”正式上升為地域性治理層級;從王安石變法到清代，開始了“鄉、村”自治制度。

中國傳統鄉村自治是一種成本極低卻又極其穩定的國家二元體制，鄉村治理主要倚重精神因素，靠民俗和鄉規來維系和發展，倡導“德業相勸、過失相規、禮俗相交，患難相恤”的自治理念，構成了一種國家最節約成本的治理方式。1905年清政府宣布廢除科舉制，中國傳統社會的制度體系土崩瓦解，士紳自治的孑遺淹沒在歷史的塵埃中。

2.“政權下鄉”治理方式的過渡。清朝晚期計劃在全國推行城鎮自治，這是中國歷史上首次由統治集團提出的鄉鎮自治理念。但隨著清朝的覆亡，鄉鎮自治失去了它應有的政治實踐作用。晚清至民國初期，地方治理上實行“地方精英自治方式”，也就是經歷了一個“政權下鄉”的過程，力圖在鄉村建構起縣、區、鄉的政權體制。國民黨統治時期，鄉鎮政權設置有了一些變化。1928年9月，國民政府頒布了《縣組織法》，規定以“地方自治”原則建立區、村（里）、間、鄰制度[8]。但隨著中國共產黨領導下的蘇維埃農村政權的建立，這一情況發生了局部改變。1932年8月，豫鄂皖三省“剿匪”司令部“為嚴密民眾組織，徹底清查戶口，增進自衛能力，完成剿匪清鄉工作起見”[9]，廢除了地方自治，實行保甲制，建立高度集權的“自管管人、自教教人、自養養人、自衛衛人”政教合一體制，鄉鎮最終還是納入到國家行政體制，實現了鄉、鎮長行政官僚化，地方自治空有其名。

從總體上看，盡管中國歷史上素有“皇權不下縣”的思想，但在絕大多數時期，都一直把基層政權建設作為國家對鄉村地區實行有效統治的基礎，并加以鞏固和調整，鄉村治理經歷了由外向到內斂、由簡約到復雜，由開放到封閉的歷程[10] 。

（二）新中國成立初期至改革開放前：“政社合一”的管治方式

1949年中華人民共和國成立，通過大規模的群眾運動，將基層政權與鄉村政治聯系起來。特別是20世紀50年代大規模的人民公社化運動，最終成功地完成了將政權直達鄉村。鄉村普通農民第一次與國家政權如此緊密地聯系在一起，國家政權全方位管理鄉村。

1.新中國成立初期，實行村莊行政化治理。新中國成立以后，隨著國家政權的確立，各級組織正式建立。鄉村基層政權的性質和地位有了本質的變化，采用的是“鄉村”兩級政權機構，“鄉”是村的上級機關，“村”是最底層的國家政權組織。新中國成立之初，“村”作為國家基層政權的出現是民國時期“行政村落的延續”[11]，也是中國共產黨早期鄉村治理方式的直接遺產。

2.人民公社時期，實行“政社合一”鄉村治理方式。1958—1983年，人民公社制在我國存在了25年。人民公社是合作化運動升級的產物。1952年冬，全國掀起了第一次農業合作化高潮，全國參加互助組的農戶達4 536.4萬戶，占農戶總數的39.9%，到1955年，參加互助組的農戶上升到6 038.9萬戶，占農戶總數的50.7%。[12] 1952—1955年，初級合作社發展由點到面，穩步推進。1952年底，全國有3 600個初級社，1953年11月發展到1.4萬個，1954年3月達7萬個，1955年1月達48萬個。[13]1955年7月黨的七屆六中全會以后，合作化運動迅速升級，到1957年底實現了高級農業生產合作化，入社農戶達11 945萬戶，占總農戶數的95.6%，農業已實現全盤集體化。1958年8月，在毛澤東“人民公社好”的號召下，人民公社化運動迅速推向高潮。同年底，全國74萬個農業社改組為23 630個人民公社，參加人民公社的農戶比重上升到99.1%，總數1.27萬戶，我國農村全面實現了人民公社化[14]。

人民公社是社會主義集體經濟組織，其基本核算單位是生產隊。在農村治理中發揮主導作用的是基層政權組織——鄉政權及其之下的村政權，推行“三級所有，隊為基礎”的治理方式。生產隊屬于基本核算單位，絕大多數土地和生產資料都掌握在生產隊手里，其擁有獨立的經營權和使用權，實行獨立核算，自負盈虧。

3.“包產到戶”鄉村治理體制。1977—1978年，中央為減輕農民負擔，提高農產品價格，提倡家庭副業，增加對農業的投入，適度擴大自留地，開放集市貿易，發展社隊企業等政策相繼出臺，給農村帶來了新景象。1978年，安徽省鳳陽縣小崗村18位農民通過“大包干”拉開了中國農村改革的序幕。“包產到戶”的興起，同時也意味著人民公社制度“日落西山”[I5]。黨的十一屆三中全會以后，發源于安徽鳳陽縣小崗村的“包產到戶”逐漸推廣到全國。

家庭聯產承包責任制的興起，使得人民公社體制逐漸瓦解。隨著人民公社的解體，鄉（民族鄉）、鎮成為我國最基層的行政區域。1983年1月，中共中央發布了《當前農村經濟政策的若干問題》，特別強調“在政社分設后，基層政權組織依照憲法建立”，表明鄉鎮政府代替了人民公社職能。

（三）改革開放后至20世紀末：“鄉政村治”禮治與管治并存

改革開放后，隨著人民公社的解體、國家政權上移，鄉村治理方式發生了天翻地覆的轉型，實行了“鄉政村治”方式。

“鄉政村治”體制下的“鄉政”是指國家在鄉鎮一級建立的國家政權，對本鄉鎮行使國家行政管理職能;“村治”則是指在鄉鎮以下的村建立村民自治委員會，村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮人民政府展開工作。1982年10月，中共中央國務院發出《關于實行政社分開，建立鄉政府的通知》，改革人民公社體制，在農村建立鄉政府，并要求這項工作在1984年底完成，使得人民公社這一基層政權逐漸退出歷史舞臺，從國家根本大法的角度奠定了我國鄉村政治的治理方式和法律基礎。

1983年，撤銷人民公社，我國“鄉政村治”體制得到確立。1982—1985年，全國各地的人民公社逐漸解散，代之而起的是鄉鎮建制：人民公社被鄉政府取代，生產大隊被村民委員會取代，生產小隊則演化為村民小組，權力也由行政村負責。在撤銷人民公社、建立鄉鎮政府的過程中，始終堅持法制化軌道，從中央到地方陸續出臺了很多法律和具體政策與之相配套，使得“社改鄉”工作始終有政策指導和法律依據，在“鄉政村治”體制下，雖然鄉鎮黨組織在村莊治理中仍然發揮領導核心作用，但村民委員會占主導地位，村委會在一定程度上決定村莊治理面貌。1987年，我國又制定了《中華人民共和國村民委員會組織法》，增加了“民主決策、民主監督、民主管理、民主選舉”等內容，賦予村委會一定的自治權，基本確定了我國農村“鄉政村治”的政治格局，從而大大降低了國家的行政成本。

“鄉政村治”是中國農村從傳統政治走向現代政治的主要體現，傳統鄉村自治源于共同的外部風險而逐步形成的村民向心力和凝聚力，主要依靠鄉村內生治理力量和鄉規。從整體來看，易于構成具有較強內聚力和凝聚力的共同體，得到鄉村普通民眾的心理認同，規范和約束人們的思想與行為，逐漸形成比較完善的價值體系和能夠為村民自覺遵守的公序良俗，使家族文化和鄉村文化得以綿延永續，充分發揮穩定社會、維護民生、凝聚人心和規范行為的主體性作用。

（四）21世紀以來：鄉村治理法治化、現代化

21世紀，中國鄉村治理進入了新階段。2000年農村稅費改革試點開始;2002年，黨的十六大提出“統籌城鄉經濟社會發展”戰略部署;2005年，黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農村的重大歷史任務;2006年農村徹底取消農業稅。2004—2010年，中央連續發出以“三農”為主題的一號文件，對鄉村建設給予政策支持。伴隨中國特色社會主義進入新時代，鄉村治理也邁入了新發展階段。2013年，黨的十八屆三中全會第一次提出“國家治理體系和治理能力現代化”的命題[16]，并對推進國家治理現代化作出了頂層設計和戰略安排，開啟了我國新時代治國理政的新征程，推動了我國鄉村治理體系和治理能力現代化的進程。2017年，黨的十九大報告提出要“堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化”，確定實施鄉村振興戰略，提出要健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，強調實現鄉村有效治理是實現鄉村振興戰略的基本保障。[17]2019年，黨的十九屆四中全會亮出“中國之治”旗幟，將“推進國家治理體系和治理能力現代化”列為全黨的一項重大戰略任務。[18]2020年5月，政府工作報告中強調要加強和創新社會治理、加強鄉村治理。2020年8月，習近平總書記強調“要加強和創新基層社會治理”;同年9月，習近平總書記再次強調“要在加強基層基礎工作、提高基層治理能力上下更大功夫”。[19]鄉村治理作為中國之治的重要組成部分，是實現鄉村振興的重要途徑，完善、創新鄉村治理方式有利于保障改善民生、化解社會矛盾、促進社會公平、推動社會有序和諧發展，有利于打造共建共治共享的現代社會治理格局，推進國家治理體系和治理能力現代化。當前，我國不少地方新的鄉村治理方式已初見成效，并顯示出強大的生命力，我國的鄉村治理方式將朝著更加科學化、民主化的方向前進，實現鄉村善治成為未來我國鄉村治理的發展愿景。

三、內卷化：鄉村治理方式的現實困境

改革開放40多年以來，我國國家治理體系和治理能力經過不斷探索和實踐，傳統性鄉村治理方式日漸式微，黨在農村經濟、政治、文化、生態及社會秩序等治理方面獲得了空前的發展，但囿于歷史、地理環境、人文、資源等因素，鄉村治理仍存在“內卷化”現象。所謂“內卷化”，指的是鄉村治理在新環境變化下，沒有及時做出與時俱進的創新而引發的諸多異化現象，影響鄉村治理效能，導致治理能力下降。

（一）治理主體困境：治理主體原子化傾向

在中國傳統的鄉村治理機制下，士紳階層是治理鄉村的核心力量。當前，隨著我國改革的進一步深化，廣泛的社會主體參與到鄉村治理，形成了以基層黨委領導、基層政府主導，基層黨組織和村委會為基礎，農民群眾為治理主體，多種社會經濟組織共同參與的鄉村多元治理格局。[20]然而，在鄉村治理主體日益多元化的進程中，出現了治理主體原子化傾向，產生了治理乏力共生困境。

1.從基層政府角度看。基層黨和政府是鄉村治理的主導力量和重要踐行主體，在鄉村治理中承擔更多的鄉村治理服務性工作。但在鄉村治理實踐中，基層鄉鎮黨委在鄉村治理工作中居于主導地位，容易成為基層治理的權力集結點，導致基層黨組織缺乏與其他治理主體相互合作的主動性，影響了基層黨組織調動社會多元主體參與鄉村治理的積極性。基層黨組織權力過于集中，難以形成統一的協調機制，影響鄉村治理的整體績效。

2.從基層組織角度看。鄉村基層隊伍整體質量參差不齊，部分工作人員服務意識淡薄，在參與鄉村治理過程中存在“缺位”或“越位”現象，在履行基層社會治理工作中職能欠缺，制約了村民自治的成長，導致鄉村治理中很多方面存在組織保障功能落實不到位情況，影響鄉村治理的績效與水平。

3.從村民角度看。當今我國處于快速發展的歷史時期，隨著現代村民生產、生活半徑的擴大，農村主體成員流動頻繁，尤其是青壯年外出務工已經成為一種趨勢。由于常年外出，不再以地為生，這部分村民的生活重心已不在農村，他們和村莊的關聯性越來越小、家園歸屬感日漸淡薄，他們對村莊共同體的認同意識越來越淡漠和疏離，導致傳統鄉村村民之間凝聚力趨于弱化。

4.從社會組織角度看。農民合作組織、其他經濟社會組織在鄉村治理中的作用逐漸發揮，但是受農村經濟發展水平、社會化程度的制約，以及缺少專項法律支撐，組織自治性受到很大限制，因而在鄉村治理中參與乏力。

總而言之，在鄉村治理現代化過程中，形成了多元農村基層治理主體格局，但由于治理主體原子化的實然生存方式，導致鄉村治理主體結構離散，鄉村公共精神缺失，極大地降低了鄉村社會的向心力和凝聚力，鄉村治理出現松散化現象，陷入治理行動困境、鄉村治理低績效趨向。

（二）治理過程困境：治理過程異化傾向

鄉村治理成效只有付諸于治理過程才能彰顯，鄉村治理過程是實現鄉村治理現代化的關鍵環節和重要內容，但當前鄉村治理過程存在鄉村利益格局持續分化、基層黨組織功能異化等方面的不足。

1.鄉村利益格局持續分化，村民利益分配非均衡化傾向。“利益格局是指在一定社會和制度環境下形成的以經濟效益為主要表現形式的社會利益形態。”[21]中國傳統農村的利益格局是以皇權為中心，族權、宗權和紳權主導的“禮治”格局，這是一種整體上比較均衡的利益格局，村民之間在勞動、經濟、社會地位等方面差距很小。然而，隨著農村改革的深入推進，農村生產要素市場化流動速度加快，農村與城市的聯系更加緊密，農村原有的利益格局處于不斷變化與流動之中，一定程度上影響了基層政府權力的運行。隨著我國市場經濟的縱深發展，促使村民進一步分化，產生不同的利益格局。那些在市場競爭中嶄露頭角，積累了巨大經濟財富的村民，在職業、社會地位、價值觀等層面也發生了改變，逐漸成為新時代的鄉村精英，在鄉村治理實踐中擁有更大的發言權，逐漸成為鄉村治理的帶頭人。而其他大多數普通村民，只能在鄉村治理實踐過程中充當精英的附屬物，使得原本比較簡單、均衡的村內分配逐漸朝著分化的路徑演繹，鄉村貧富分化差距拉大，鄉村利益格局也處于重塑之中。隨著村民階層分化的程度進一步加深，給鄉村治理增添了新的矛盾。

2.基層黨組織功能異化，農村宗族勢力和黑惡勢力間接影響鄉村治理。我國部分鄉村治理法治化程度不高，鄉村治理中規范化、法治化和制度化程度不高，影響了治理的質量和效率。首先是鄉村宗族勢力間接干預鄉村治理。受我國傳統農耕文化的影響，在鄉村治理進程中，以“親緣”和“血緣”為紐帶建立起來的“宗族勢力”并未被外力肢解，依然存在。改革開放以來，宗族勢力在農村地區有不同程度的抬頭和蔓延，并成為影響農村基層治理一支不可忽視的力量。鄉村治理中“謀取家族利益”的行為仍然存在。部分農村以親情、宗族為紐帶形成的宗族勢力，間接干預農村換屆選舉、民主選舉，視換屆為宗族、宗派勢力的比拼，暗地里操縱選舉工作，對農村基層的社會穩定、民主政治、經濟發展等構成一定的威脅。此外，宗族勢力也常常介入村內糾紛。有些村民的矛盾糾紛常常在強大的宗

族勢力影響下以打壓、調控等方式平息，嚴重損害了村民的正當權益。其次是黑惡勢力影響鄉村治理。在改革開放后的鄉村社會劇烈轉型過程中，隨著國家對農村社會控制力的減弱和農村內生權威的衰落，給鄉村黑惡勢力的滋生發展提供了可乘之機，黑惡勢力逐步成為鄉村社會的結構性力量。一些“村霸”、宗族惡勢力等長期盤踞于農村，損害群眾利益。在特定條件下，農村多重利益的疊加驅動著勢力化現象的加劇，基層灰色利益鏈的出現為黑惡勢力的生長提供了空間，破壞了鄉村的公平正義，加大了鄉村治理現代化的難度。部分基層工作人員對黑惡勢力的縱容、包庇使黑惡勢力難以被徹底清除。如操縱破壞農村換屆選舉、把持基層政權等鄉村黑惡勢力污染了基層治理生態，損害了基層黨組織形象，影響了基層政府的公信力;還有一些村霸在征地、租地、拆遷、工程項目建設中侵吞集體資產，為個人謀取暴利， 侵害群眾的合法利益，法治建設與“人治”傳統的矛盾沖突嚴重。國家“精準扶貧”和“鄉村振興”戰略實施以來，國家權力全面向鄉村社會回歸，尤其是自2018年開始，全國開展為期三年的掃黑除惡專項行動，鄉村黑惡勢力從其所占據的治理空間中逐漸被清除。

（三）治理環境困境：保障措施不到位

鄉村治理環境是實現鄉村治理現代化的重要依托和保障。近年來，雖然鄉村治理環境得到普遍改善，但仍然存在組織保障弱化、制度保障不健全、物質保障欠缺、法治保障不完備等問題，影響著鄉村治理現代化進程。

1.組織保障弱化。鄉村治理環境復雜，在治理過程中要面臨著各種各樣的新問題和新矛盾，基層黨組織只有真正做到與時俱進、增強本領，充分發揮在鄉村治理中的組織保障作用，成為鄉村治理的堅強戰斗堡壘，才能應對各種嚴峻挑戰。但在新形勢下一些基層黨組織功能弱化，出現不適應、不能為、不作為等問題，削弱了其在鄉村治理中作為一線堡壘的戰斗力和影響力。

2.制度保障不健全。鄉村治理的有效性依賴于制度完備性，鄉村治理只有在全方位的制度保障下才能全面推進。首先，基層黨組織在具體工作中不能正確平衡“管理”和“服務”的關系，存在服務活動形式單一、組織協調能力差等現象，多元主體難以實現利益協商。其次，基層鄉鎮政府工作人員整體素質參差不齊，個別村干部工作能力欠佳，缺乏責任心和事業心。再次，村民自治機制不健全。村民自治在維護農村穩定和基層發展等方面起到了重要的作用，但當前隨著鄉村治理環境的變革，村民自治組織管理還存在能力有限、缺乏積極性、監督不到位等情況。最后，基層社會組織功能發揮乏力。鄉村治理的現實困境亟需基層社會組織的參與，農村基層組織參與鄉村治理是我國鄉村社會解決治理難題的有效途徑。然而目前我國基層社會組織在參與鄉村治理的過程中卻面臨著深刻矛盾：由于村民參與程度低，導致基層社會組織的運行效率與作用的發揮逐步減緩;基層社會組織的培育所需要的社會環境供給不足，導致其依附性強;基層社會組織發展參差不齊，導致其定位模糊，公益性與互助性不明。

3.物質保障欠缺。物質保障是鄉村治理的基礎，實現鄉村振興和鄉村的有效治理，需要大量的資金、技術和人才。當前，鄉村治理在物質保障方面還存在一定的問題，主要表現為：公共財政對基層社會組織的發展支持力度不夠，部分村民自治組織運轉過度依賴上級撥付;村級組織運轉經費絕大多數依賴于土地承包費，自身產業發展乏力;社會資金對基層社會治理投入匱乏等問題。

4.法治保障不完備。鄉村治理的建設必須運行在法治的框架內，要保證村民在法律規定的范圍內行使自治權。但當前鄉村法治建設相對滯后，基層黨組織和村民法律意識仍較為淡薄，影響了鄉村治理現代化的進程，也給鄉村治理帶來了一定的挑戰。

四、困境破解：多元機制同頻共振，提升鄉村治理效能

新時代以來，我國社會主要矛盾發生了變化，對鄉村治理也提出了新任務新要求。新時代推進鄉村治理方式的創新，需要有效的“中國之治”來予以解決，要引入現代治理理念和要素，構建現代化治理機制，破解當前鄉村治理的低績效困境，有效回應鄉村社會的治理需求，更好地實現鄉村治理現代化。

（一）制度保障：完善“三治融合”機制，構建治理新格局

黨的十九大報告提出了構建自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，是新時代鄉村治理體系構建的根本遵循。完善“自治、法治、德治”相結合的治理方式，構建以德治滋養法治、涵養自治的“三治一體”“三治并進”良性鄉村治理體系。黨的十九屆四中全會指出，國家基層社會治理新格局重點在自治、法治、德治結合。

1.完善村民自治制度。鄉村自治代表現代鄉村的“民主秩序”，是鄉村治理目標，也是法治和德治價值目標。自治是鄉村治理的基礎，推進鄉村治理現代化，要通過自治來實現和推進。要堅持鄉村自治為本，在鄉村治理中更好地體現和維護村民群眾權益，調動村民關心鄉村發展的自覺性和主動性，增強鄉村治理活力。要健全科學的村級治理機制，完善村民自治的法規體系，發揮村規民約公序良俗的治理作用。要構建科學化的村級黨組織領導的基層治理機制和村“兩委”的關系協調機制，促進基層決策的民主化和科學化，提高鄉村治理效率。

2.加強鄉村法治體系建設。鄉村法治代表現代鄉村的“法治秩序”，是實現鄉村有序治理的保障和防線，也是自治和德治的規范與保障。在執行治理中堅持法治為本，將各項治理工作納入法治化軌道，才能實現鄉村社會的公平正義，促進鄉村良好秩序的建立和維護。首先，要樹立起法律的公信力和權威，切實依法保障村民群眾的合法權益。其次，加強基層法治的基礎建設，完善有關法律法規，夯實法治基礎，確保村級治理依規依法，實現基層服務和管理精細化精準化。再次，培養基層干部的法治意識，提高基層干部的法律意識和法治觀念。最后，加快基層法治網絡平臺建設，搭建多主體合作共建共享共治的基層治理新格局。

3.提升鄉村德治水平。鄉村德治代表傳統鄉村的“禮治秩序”，德治為鄉村治理提供價值支撐，為自治和法治提供思想和情感支撐。在鄉村治理中要堅持德治為先，以德治弘揚鄉村正氣，以德治激發鄉村治理新活力。首先，要大力培育和弘揚社會主義核心價值觀，倡導新時代農村價值體系的建立，形成涵養鄉風文明的長效機制。其次，重視鄉規民約在移風易俗、改善民風中的引領作用。通過村規民約教育、引導、規范村民的日常行為，促進公序良俗的形成。再次，以新鄉賢文化引領村民道德實踐，搭建鄉賢文化平臺，更好發揮鄉賢的示范引領作用，讓新鄉賢成為推進鄉村經濟、社會、文化等領域發展的強大動力。最后，全面加強鄉村思想道德陣地建設，充分汲取地域文化和傳統文化中蘊含的治理智慧，營造風清氣正的新時代鄉風，全面提高鄉村治理現代化水平，達到鄉村善治的最終目的。

總之，鄉村治理“自治”“法治”“德治”不可割裂，要實現“自治”“法治”“德治”三者內化合一，成為具有中國特色的鄉村治理方式。

（二）發展引擎：構建多元共治機制，夯實治理制度建設

多元主體協同治理是鄉村治理機制有效運轉的“潤滑劑”，需要建構多元主體共同參與的治理機制。黨的十八大提出“發揮基層各類組織協同作用，實現政府管理和基層民主有機結合”[22]。黨的十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”。黨的十九屆四中全會強調要遵循共建共治共享原則建設社會治理共同體。《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》中要求，支持多方主體參與鄉村治理。隨著我國鄉村社會的轉型，構建由多元主體、要素共建、共商、共治、共享的多元主體協同治理機制，是實現鄉村治理的有效途徑。黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。”[17]為了更好滿足人民對美好生活的向往，需要構建多元共治的新時代鄉村治理格局，需要更多的社會組織、市場組織和人民群眾參與基層公共事務的管理。

首先，要確保基層黨組織在鄉村治理過程中的核心領導地位，凝聚社會治理力量。基層黨組織是鄉村治理的政策來源和決策者，在新時代鄉村治理過程中，要創新新時代基層黨組織設置方式、科學定位農村基層黨組織的功能、加強農村黨支部基本隊伍的建設，鞏固其組織群眾、動員群眾、教育引導群眾和密切聯系群眾的功能，“把基層黨組織建設成為堅強的戰斗堡壘”[17]，發揮基層黨組織在鄉村治理中的統領作用。

其次，完善黨組織領導下的村民自治機制，發揮村民自治組織的治理作用，構建鄉村治理主體全方位協同、多元共治的治理格局，“要把廣大基層群眾組織起來、動員起來、凝聚起來，充分激發人民群眾的積極性、主動性、創造性。[19]充分發揮黨員、干部、人大代表、政協委員及農村致富帶頭人的作用，要積極引導、培育和發展志愿者組織、非營利性的環保組織、公益慈善機構等，實現村兩委領導與村民個人、村民組織、集體經濟經營者等多元主體的全方位的合作與協商。建好、管好、用好村級社會組織，發揮多維主體在鄉村治理中的綜合效用，實現不同治理要素的良性互動，形成鄉村治理合力，構建黨建引領、多元主體共同參與的鄉村治理新格局，最終實現鄉村善治。

（三）政策落實：改善外部保障機制，優化治理環境

黨的十九大報告提出要全面建成多層次社會保障體系，推進鄉村振興，實現鄉村善治，要不斷完善鄉村組織保障、制度保障和物質保障，發揮好社會保障在鄉村治理中的兜底作用。

1.組織保障。“只有把基層黨組織建設強、把基層政權鞏固好，中國特色社會主義的根基才能穩固。[19]提升鄉村基層黨組織的政治領導力、思想引領力、群眾組織力和社會號召力，讓基層黨組織成為鄉村經濟建設的引領者，農村政治發展的推動者，鄉村和諧社會的護航者，美麗鄉村的建設者。鄉村治理要在黨的統一領導下才能最終實現鄉村善治，要增強鄉、鎮黨支部在鄉村治理中的核心引領作用，加強黨對鄉村治理的全面、有效領導，為鄉村全面振興提供堅強政治和組織保證。首先，落實鄉村基層黨組織的領導功能，“把農村基層黨組織建成堅強戰斗堡壘”[23]。持續整頓軟弱渙散的基層黨組織，建立和完善基層黨支部培訓教育機制、獎懲激勵機制，創新基層黨組織設置方式，加強和完善對農村黨支部的監督和約束，發揮黨支部的堡壘作用和黨員先鋒模范作用。其次，落實鄉村基層黨組織的協作功能，加強農村黨支部基本隊伍建設，進一步依法理順農村基層黨組織、村委會、村集體等的權責關系，嚴厲依法整治侵害農民利益的基層黨組織不正之風和腐敗問題，充分調動各方主體參與鄉村治理的積極性。最后，落實基層黨組織的服務功能，真正解決服務群眾“最后一公里”的問題，為推動鄉村治理提供有力的組織保障。

2.制度保障。實現鄉村善治，需要多措并舉，健全鄉村治理體制機制和政基體系，形成鄉村治理的制度環境。首先，構建農民需求表達機制，暢通群眾力量發揮渠道，真正做到村民事務決策“從群眾中來，到群眾中去”。健全農村黨群溝通保障機制，形成一種良性互動，借助網絡媒介、采取多種方式暢通協商、溝通渠道，鼓勵村民投身鄉村治理與建設，保障民主決策。其次，完善人才保障制度，為實現鄉村振興提供智力支持。要選優、配強鄉村基層領導隊伍，提升基層黨組織的社會號召力，發揮基層黨組織的組織優勢，做好宣傳組織工作，形成正確的選人用人導向。加強對鄉村現有人才的專業化培養，同時加強對返鄉人才的支持力度，鼓勵鄉村精英返鄉，為家鄉發展作貢獻。引導退伍軍人、科技人員、管理人員等到農村定居和創業，鼓勵優秀大學生人才加入到鄉村建設中，讓“鄉村要留得住綠水青山，系得住鄉愁”[24]。最后，完善鄉鎮備案制度，保障公序良俗合法合規。村規民約具有維護社會秩序、引導風俗文化的功能，是鄉村治理的道德基礎。要完善村規民約備案審查機制，結合鄉村實際，對其合法性、合理性進行審查，倡導村民移風易俗，真正發揮村規民約的教育和懲戒作用。

3.物質保障。 鄉村治理的開展離不開一定的物質保障。長期以來，我國農村基礎設施和基本公共服務的滯后與短缺，是鄉村善治的障礙之一。首先，要拓寬融資渠道，為鄉村治理提供經費支持和物質保障。安排專項資金，加大對農村基礎設施、公共服務設施和基本公共服務的投入。積極吸收多種形式社會資金，對農村耕地保護補貼、經濟林種植補貼等專項經費保障及時撥付到位，提高農村社會保障水平，推進精準脫貧。其次，健全公共服務體系，擴大公共服務覆蓋面，提升農村基本公共服務水平，加快實現城鄉基礎設施和基本公共服務一體化，實現城鄉基礎教育、基本醫療、基本養老等基本公共服務均等化和一體化，讓鄉村成為生態宜居之地。再次，加強農村養老資源建設，完善農村社會養老方式，解決好農民的養老問題。完善統一的城鄉居民基本醫療保險制度和大病保險制度。最后，加強鄉村公益事業建設，積極開辟鄉村公益事業多元化新路徑，激勵農民參與村級公益事業建設的積極性。積極完善農村社會福利、慈善事業等制度，逐漸改善鄉村治理的物質保障。

五、結語

“鄉村孕育了鄉土文明，承載著中華優秀傳統文化。[25]鄉村振興戰略是實現中華民族偉大復興的重要舉措，鄉村治理要始終堅持在中國共產黨的領導下，根據國家頂層設計和整體布局，結合新時代鄉村發展的新特點、新情況，把握鄉村治理體系和治理能力現代化的時代要求，轉變鄉村治理方式，提升鄉村治理體系與治理能力，構建中國特色、中國氣派和中國風格的鄉村善治格局，早日實現鄉村振興與鄉村治理現代化。

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責任編輯：艾 嵐

Inspection， Transformation Dilemma and Solution of Rural Governance in China

Yang Li

（School of Marxism， Henan University of Technology， Zhengzhou Henan 450001， China）

Abstract：

Farming civilization has a long history in China. Rural governance is the basic link of the national governance system which occupies an important position in the national governance system， and is the cornerstone of the national governance. With the advent of the new era， great changes have taken place in the way of production and life in China's rural society. Rural governance is faced with bottlenecks such as weakening of governance subjects， governance process alienation， and governance guarantee. Therefore，upgrading and improving rural governance has become an inevitable requirement of the new era. We can solve the dilemma of rural governance

by buiding and improving mechanisms for integration of three governance， multi-governance and external security.

Key words：

rural governance; transformation dilemma; mechanism construction