從軟法的作用與影響看 《外空活動長期可持續性 （LTS）準則》的執行問題

崔宏宇

（外交部條法司，北京100701）

1 引言

外空活動長期可持續性 （LTS）是聯合國外空委科技小組委員會重點議題，也是聯合國近年來最重要的外空規則制訂進程。LTS工作組歷經8年艱苦談判，其間多次延期，于2018年結束工作。聯合國外空委2019年正式通過工作組成果《外空活動長期可持續性準則》 （包括序言和21條準則），剩余7條準則未能達成一致［1］。2019年第A／RES／74／82號聯大決議 “和平利用外層空間方面的國際合作”歡迎聯合國外空委通過準則并決定成立LTS新工作組［2］。根據2019年聯合國外空委報告，新工作組主要有三項職能，即交流執行準則經驗、討論制訂新準則、提高認知并開展能力建設。自此，LTS已進入執行與談判并重的新階段［3］。

已通過的LTS準則分為序言、外空活動的政策和監管框架、外空活動安全、國際合作與能力建設和認知、科學技術研究與開發五個部分，已通過的21條準則主要涉及加強國內監管框架、分享空間碎片監測信息、無線電頻率和軌道占用、減輕空間天氣不利影響、加強空間物體登記、信息分享、小型空間物體的設計和操作、交會評估、促進國際合作、空間物體失控再入大氣層、激光束安全防護等問題［4］。

本文將從近年來外空規則制訂的大趨勢入手，從LTS準則的性質與特點、LTS準則的作用和執行、LTS準則對我國的影響三個角度，對LTS準則的執行問題進行深入討論。

2 外空規則制訂趨勢與LTS準則的性質與特點

2.1 外空規則制訂趨勢

回顧外空法的發展歷程，上世紀六七十年代出現第一輪外空法制訂高潮，彼時只有美國和蘇聯具有航天能力，現有聯合國外空領域國際條約是在美國和蘇聯兩方妥協的基礎上制訂的。在之后的幾十年里，更多國家擁有了進入外空的能力，各國參與外空全球治理的意愿和能力也隨之增強，聯合國外空委成員數量顯著增長。1958年聯合國外空委成立之初只有18個成員國，1977年增長到47個，截至2019年已經達到95個［5］，數量上幾乎翻了一番。不同國家間航天能力的巨大鴻溝客觀存在，在規則制訂和條約談判上的利益需求迥異，難以平衡各方需求，外空領域達成新條約的難度極高。

探索外空的新需求催生新技術，新需求和新技術呼喚新規則。《外空條約》等五大國際條約（我國參加其中四個）構成了外空法律體系的主要內容，現有國際條約規定較為原則，在有效規制當前航天活動上暴露一些具體規則的 “真空”地帶。軟法不具有法律約束力，達成共識門檻低，為航天活動提供指引，在填補這些規則 “真空”方面發揮了獨特作用。近年來，聯合國平臺通過了 《關于在外層空間使用核動力源的原則》《空間碎片減緩準則》《透明與建立信任措施》以及LTS準則等軟法文件，硬法停滯、軟法活躍，成為近來外空規則制訂的一大特點。

2.2 LTS準則的性質與特點

LTS準則以報告附件形式由聯合國外空委大會協商一致通過，是典型的外空軟法。準則序言部分第16段規定 “各國自愿采取措施，確保根據各自需要、條件和能力……在切實可行的最大限度內執行準則。”準則不具有強制執行力，是否執行很大程度上取決于各國政治意愿。

從內容上看，準則具有以下三個特點：一是涵蓋面廣，從航天器設計到空間物體登記，從交會評估到避免碰撞，從空間碎片減緩到任務末期處置，準則行為規范幾乎涵蓋航天活動的整個流程。二是內容具體，不同于一些軟法文件只提出一般性的法律原則，或者規定各方加強合作的良好意愿，而是提出具體的行為規范，具有高度指引性和可操作性。三是關注外空活動安全問題。當前外空規則制訂領域和平利用外空與外空安全問題深度融合，準則對空間安全問題進行了大量技術性描述，包括外層空間無線電通信安全、空間碎片減緩及控制、空間天氣及環境安全、空間操控技術及空間物體失控再入大氣層的風險控制等［6］。

3 LTS準則的作用

3.1 宏觀角度

軟法在外空法中具有重要價值和作用，從宏觀角度看，比較突出的作用包括：

一是在條約框架外影響國家行為。LTS準則能在條約和習慣國際法規范之外的空白領域發揮重要的規制作用，施加道義壓力，在條約框架外影響國家行為，對國家行為有一定導向，塑造國際實踐，同時對未來航天技術發展也會產生影響［7］。

二是推動形成習慣國際法。LTS準則雖然不是獨立的國際法淵源，不具有約束力，但反映外空活動的現實需求，出于對國際規則的認可與尊重，在一些國家積極推動下，越來越多的國家主動遵守是大概率事件。通過長期演進，積累國家實踐，將得到國際社會的認可，形成有約束力的習慣國際法規則［8］。

三是構成法律發展的基礎。LTS準則多由主要航天國家根據實踐需要提出，為航天活動提供指引、規則標準和安全指南。在缺少條約和習慣時，為遠期談判條約積累了規則和實踐基礎，推動外空法律體系不斷完善［9］。

3.2 微觀角度

LTS準則內容豐富，與其他規則的互動性極強，涉及現有外空條約以及其他軟法規則，從微觀角度看，具有補充和強化現有規則的作用。

3.2.1 補充

根據 《登記公約》規定，發射國有義務對空間物體進行登記，有兩個以上發射國時，相關國家共同決定由哪一國進行登記，但未規定發射國協商的具體程序。準則A.5規定進一步明確了多個發射國的協商程序—— “在空間物體發射之前，將從其領土或設施發射空間物體的國家，如果沒有事先約定，則應聯系可以有資格作為該空間物體發射國的國家或國際政府間組織，以便共同確定如何著手辦理該特定空間物體的登記。”準則對 《登記公約》規定進行了有益補充，可操作性更強。

《登記公約》規定發射國應向聯合國提供發射時間等信息，對空間物體自身發生變化情況未作明確規定。準則A.5規定 “如果所發射的空間物體含有計劃今后分離和進行獨立軌道飛行的其他空間物體，各國和國際政府間組織應在把這些空間物體納入登記冊并向聯合國秘書長提供登記信息之時，標明計劃今后與主要空間物體分離的空間物體的數量和名稱。”對在軌分離的空間物體登記予以明確，鼓勵各國提供更加細致的登記信息，將 《登記公約》進一步具體化。

《營救協定》規定空間物體返回地球的落區國家負有通知、保護和歸還義務。準則B.9進一步規定 “發現空間物體或其零部件或推定這些物體或零部件抵達地球表面的領土所屬的一個 （多個）國家，應當回應對該物體擁有管轄權和控制權的國家或國際政府間組織所提出的關于遵行尤其是在有關該物體或其殘片的識別、評估和分析方面適當程序的請求……”準則在 《營救協定》基礎上進一步細化出配合擁有管轄權和控制權國家進行識別、評估和分析的要求，這是現行外空法未曾規定的。實踐中，空間物體的發射國可能不僅有一個，準則采用 “擁有管轄權和控制權國家”的表述，對 《營救協定》中 “發射當局”作出更精確界定。

3.2.2 強化

《外空條約》和 《登記公約》確立了空間活動通報和空間物體登記制度，但未對使用核動力源情形作出規定。第62／101號聯大決議 “關于加強國家和國際政府間組織登記空間物體的做法的建議”于2007年通過，以實現空間物體的最完整登記為目標，呼吁更多國家參加 《登記公約》，并向聯合國提供統一、完整的信息。第47／68號聯大決議 “關于在外層空間使用核動力源的原則”于1993年通過，主要針對在外空活動使用核動力源的情況作出具體規定，其中包括發射前對使用核動力源作出安全評價，并通知聯合國秘書長。LTS準則A.5在公約和兩個決議基礎上規定 “關于登記實踐的 《登記公約》第4條第2款并考慮到大會第62／101號決議以及大會第47／68號決議的第4.3號原則，各國和國際政府間組織應通過國際公認機制向外空司提供涉及在外層空間使用核動力源的所有空間活動或物體的信息。”準則A.5強化了 《登記公約》以及兩個聯大決議，強調了使用核動力源空間活動或物體的登記問題。

《空間碎片減緩準則》也是聯合國外空委通過的軟法文件，構建了國際空間碎片減緩控制機制。LTS準則D.2規定 “各國和國際政府間組織應在國家和國際層面上采取措施，包括進行國際合作和能力建設，以更好地遵行和平利用外層空間委員會 《空間碎片減緩準則》。”以上內容對《空間碎片減緩準則》進行了強化。

4 執行LTS準則的緊迫性和必要性

4.1 緊迫性

外空活動長期可持續性已逐步成為外空規則制訂領域廣泛接受的國際話語。在和平利用外空領域，美國與英國、加拿大等國簽署的 《阿爾忒彌斯協議》提及應妥善考慮LTS準則，并將可持續太空探索作為開發利用空間資源的目標［10］。非政府組織月球村協會2020年底發起的 “可持續月球活動”專家組將可持續太空探索作為核心理念［11］。在外空安全領域，2020年第75屆聯大根據第一委員會 （負責裁軍與國際安全事務）通過第75／36號決議 “通過負責任行為準則、規則和原則減少外空威脅”提及 “歡迎聯合國外空委通過LTS準則，實施 《準則》可能對國際和平與安全產生積極影響”［12］，將準則執行提升到了可能影響國際和平與安全的高度。

美國等一些國家高度關注執行問題，其影響力和示范效應不容忽視。從談判過程可以看出，美國非常重視已通過準則的執行問題，交流執行經驗也是LTS新工作組的職能之一。英國于2020年1月向聯合國外空委提交 “《外層空間活動長期可持續性準則》的自愿實施和英國建議的報告方法”會議室文件，提出準則實施報告模板［13，14］。今年1月，英國航天局還與聯合國外空司簽署合作協議落實LTS準則［15］。2020年6月，阿聯酋航天局成立空間可持續項目辦公室，推進在外空活動長期可持續性方面的國際合作。

LTS是聯合國外空委科技小組委員會常設議題，且已設立新工作組，聯合國外空委科技小組委員會議題和工作組都是各國交流執行經驗的平臺。在航天實力取得長足發展大背景下，我國對LTS準則的執行情況很可能成為國際關注的重點。綜上所述，積極執行準則并梳理執行經驗對我而言十分緊迫。

4.2 必要性

雖然執行LTS準則有可能增加一定成本，但是，我國航天技術發展比較全面和均衡，掌握執行準則的一定技術能力，執行準則在我國基本具有可行性，同時也十分必要：

第一，外空活動長期可持續性客觀上是各國的共同需求，我國深空探測、空間站建設以及衛星導航等領域重大航天工程全面推進，外空活動長期可持續性對我國開展航天活動具有積極意義。

第二，LTS準則剛剛通過不久，國際實踐有限，我國航天技術比較全面，積極執行LTS準則是我國通過技術實力塑造國際實踐、解釋軟法規則，進而影響規則發展的機遇。

第三，執行LTS準則便于在實踐中檢驗準則，發現準則潛在問題，挖掘可供談判的新議題，為未來在LTS新工作組制訂新準則積累工作基礎，預作談判準備。

第四，外空活動長期可持續性與人類命運共同體理念合作共贏的內涵高度契合，積極執行LTS準則可以塑造主動維護外空活動長期可持續性的良好形象，踐行人類命運共同體理念，拓展國際合作空間。

第五，受LTS準則影響，在產品設計、態勢感知等方面，現有外空技術會產生相應變化，執行LTS準則能夠激發技術創新，可能催生新型技術、促進產業升級，助力我國航天產業長遠發展。

第六，LTS準則經各國頂尖法律、技術、政策專家多年辯論、修改、打磨形成，準則中的實務性信息可以指導國內立法和行業管理，為國內立法和行業管理提供重要的參考。

5 結論及建議

作為近些年聯合國外空委平臺軟法文件的最新成果，LTS準則體現了軟法補充強化現有規則、構成法律發展的基礎、在條約框架外影響國家行為、推動形成習慣國際法的作用。執行LTS準則具有緊迫性和必要性，我國航天實務部門應客觀看待和有效利用LTS準則中的實務性信息，重視LTS準則發展前景，考慮行業管理、行業長遠發展、國際形象等因素，積極推動執行LTS準則。對內，可以為我國推進相關國內立法和開展實踐工作提供借鑒；對外，可體現我在外空領域的行動引領作用，塑造良好國際形象，為我國航天發展創造有利外部環境。具體建議：一是建立LTS準則執行評估體系；二是將LTS準則內容分解成具體量化要素和指標，逐步形成國內執行監管框架。