小衛星星座空間交通管理國際法律機制構建芻議

蔣圣力，王天翼

（華東政法大學，上海200042）

1 引言

為了更加高效地探索外層空間，如何在進一步擴大探索規模的同時節約相應成本成為了世界各主要空間國家共同關注的問題，而小衛星星座建設則正是為了滿足上述需求應運而生的。當前，基于建設成本低、利用效率高等優勢，小衛星星座發展勢頭強勁——僅美國太空探索技術公司 （SpaceX）的 “星鏈”（Starlink）計劃自2019年5月開始實施以來，就已先后發射了15批、共計893顆 “星鏈”通信衛星進入地球軌道［1］，基本具備了小衛星星座的正常運行功能。除此之外，世界各主要空間國家政府和航天企業也都在積極制定和加緊實施各自的小衛星星座發展計劃［2］。

然而，數量如此眾多的小衛星在短時期內蜂擁涌向原本就已相當擁擠的近地軌道空間，勢必將會大大增加空間物體碰撞事故發生的可能性，為空間交通管理帶來一系列難題；同時，囿于小衛星雖數量龐大但體積微小且在軌壽命短暫的特征，其又將對空間環境治理造成嚴峻的挑戰，使針對其的空間交通管理問題變得更加復雜。是故，確有必要根據小衛星星座建設的現狀及其特征，構建起能夠對其進行充分有效的規范和調整的國際空間管理法律機制。

2 小衛星星座空間交通管理的特殊性

2.1 小衛星星座自身的特殊性

小衛星雖數量龐大但體積微小且在軌壽命短暫的特征是導致小衛星星座難于管理的一個重要原因。首先，數量龐大的小衛星給空間物體登記造成了相當的困難，而缺乏有效的登記則又將對空間交通管理產生十分不利的影響［3］——從1975年 《關于登記射入外層空間物體的公約》（簡稱《登記公約》）［4］生效后至今的空間物體登記的實踐情形看，由于世界各國在進行空間物體登記時仍時常出現拖延登記、瑕疵登記等情況，因此，即便是對一項普通空間物體的發射活動進行及時且周全的登記都已經實屬不易，更不消說是對動輒數十顆小衛星同時發射入軌的小衛星星座的登記了。

其次，體積微小 （甚至小于外層空間中部分體積較大的空間碎片）的小衛星給針對其的跟蹤和監測工作造成了一定的障礙，由此增加了其與其他空間物體發生碰撞的風險，并降低了碰撞事故發生后的快速處理反應能力。同時，由于小衛星的在軌壽命往往較為短暫 （通常在2～3年左右的時間），且其在軌壽命到期、喪失功能之后，世界各國基于經濟和技術層面的考量，幾乎均不會對廢棄的小衛星進行回收，因此，大量喪失功能的小衛星便被滯留在近地軌道中，并最終成為形態各異的空間碎片，從而不僅對近地軌道的空間環境造成了破壞，更對相應的空間交通管理造成了十分不利的影響。

2.2 小衛星星座所處軌道的特殊性

基于體積微小、設計在軌壽命短暫、結構相對簡單等特征，小衛星并不具備在高軌道進行運行的能力，因而主要是以地球近地軌道作為其運行空間。而與此同時，由于近地軌道距離地球表面較近，對空間物體發射和維持運行的要求相對較低，因此，目前絕大多數在軌運行的通信、監測、對地觀測衛星和空間站等空間物體也都普遍是在近地軌道內運行。

然而，隨著航天科技的進步和人類對外層空間的探索和利用的不斷深入，近地軌道內不僅存在著數以千百計的正常運行的空間物體，還更有難以計數的大量的空間碎片滯留其中，使得整個軌道空間已然擁擠不堪且存在著嚴重的安全隱患［5］。在此情況下，以密集陣列運行的小衛星星座的大量涌入無疑會進一步加劇近地軌道空間的負擔和加大相應的空間交通管理的壓力，使近地軌道內空間物體碰撞事故發生的可能性大大增加［6］。同時，近地軌道空間所面臨的上述困境甚至還可能進而加劇全球地緣政治的緊張局勢［7］。

2.3 小衛星星座發射主體的特殊性

小衛星星座所具備的用途廣泛、建設成本低廉、技術門檻較低、發展前景廣闊等競爭優勢，使其成為了諸多外空活動主體的重點發展項目，既包括世界各主要空間國家政府，也包括諸如SpaceX公司等資金技術雄厚的私人實體和其他私營航天企業。

誠然，多元化主體參與小衛星星座建設對于國際航天市場、尤其是商業航天市場的發展而言確實能夠起到較為積極的促進作用，但這同時也會給針對小衛星星座的空間交通管理增加一定的困難：一方面，小衛星的發射、運行主體和登記主體之間關系復雜交錯，難以確定實際的管理主體并對管理工作進行有效的分工、協調；另一方面，由于尚未確立明確的技術準入標準，因此，不同主體發射和運行的小衛星的技術水平和產品質量難免存在著較大差異，而其中并不具備充分的資金和技術實力的私營航天企業發射、運行的小衛星存在的高故障率等問題顯然將增加相應的空間交通管理的難度［8］。

3 現行國際空間交通管理制度的不足

作為在外層空間國際法律體系中具有 “憲章”地位的國際法律文件，1967年 《關于各國探索和利用包括月球和其它天體在內外層空間活動的原則條約》（以下簡稱 《外空條約》）［9］為外空活動的開展確立了包括 “全人類利益”原則、“為和平目的”原則、“不得據為己有”原則、國際合作原則等在內的多項基本原則，并明確了世界各國對本國外空活動所負有的監管義務、對本國空間物體造成的損害所負有的法律責任，以及對本國空間物體和宇航員享有的管轄權和控制權。不過，《外空條約》中的相關規定終究過于原則抽象，并無法為國際空間交通管理提供直接的法律依據，也無法適應當前小衛星星座建設的特殊情形。從整體上看，現行國際空間交通管理制度存在的不足主要表現為缺乏專門性國際條約和相關國際文件提供明確的法律規范，缺乏有效的核查和協調措施，以及缺乏公正合理的法律爭端解決措施。

3.1 缺乏專門性國際條約和相關國際文件

作為外層空間國際法律體系的核心，聯合國框架下的五大外層空間國際條約均制定于上世紀六七十年代；而自1979年 《指導各國在月球和其他天體上活動的協定》（簡稱 《月球協定》）［10］通過之后，國際社會便再未能夠就規范和調整外空活動達成任何一項新的國際條約。這就使得當前并未有專門性國際條約能夠為國際空間交通管理，尤其是小衛星星座空間交通管理提供明確的法律規范。

而除了國際條約之外，諸多雖不具有強制性的法律拘束力的國際文件基于作為國際軟法的功能和作用，也確實為世界各國開展外空活動提供了重要的指引，例如，聯合國及其和平利用外層空間委員會框架下的 《外層空間活動中的透明度和建立信任措施》文件、《外空活動長期可持續性準則》文件，以及機構間空間碎片協調委員會（Inter-Agency Space Debris Coordination Committee，IADC）框架下的 《空間碎片減緩指南》文件等，就如何減緩和清除空間碎片確立了較為明確的行為準則，并具體涉及了國際空間交通管理的基本原則和方針［11］。不過，小衛星星座建設作為一項極具特殊性的新興外空活動實踐，僅僅依靠對空間碎片問題和國際空間交通管理有所涉及的國際文件是難以就其空間交通管理問題進行充分有效的應對的；而是至少應當制定一份專門為國際空間交通管理進行指引的國際文件，并將小衛星星座空間交通管理單獨作為其中一項具體情形進行專門規定［12］。

3.2 缺乏有效的核查和協調措施

有效的核查和協調措施應是一項周全完備且能夠在實踐中切實發揮功能和作用的國際空間交通管理機制不可或缺的重要組成部分［13］。這是因為：在缺乏專門性國際條約或相關國際文件做出統一的規范或指引的情況下，不僅世界各主要空間國家針對空間交通管理的國內立法在立法旨意和具體規則設計上各不相同，各國實際發射的包括小衛星星座在內的空間物體的技術水平也因為缺乏統一的國際技術準入標準而參差不齊，從而使得國際社會在立法上和實踐中都無從對空間交通管理問題做出充分有效的應對。由此，倘若能夠確立一整套有效的核查和協調措施，一方面對世界各國相關國內立法是否符合促進空間交通有序開展的價值取向，以及相關技術準入標準是否符合確保空間物體不致對空間交通造成不當妨害的最低限度要求進行核查，另一方面則為協調世界各國的國內立法和技術準入標準提供可能的途徑，從而更有利于推動一項國際空間交通管理機制的形成［14］。

然而，截至目前，針對國際空間交通管理的核查和協調措施并未能夠在國際社會中被確立下來，并且，由于諸如上述的措施的確立將直接牽涉到世界各主要空間國家之于外空活動的切身利益，因此必然將會面臨源于國家間利益斗爭的諸多困難和波折。

3.3 缺乏公平合理的法律爭端解決措施

雖然1972年 《空間物體所造成損害之國際責任公約》（簡稱 《責任公約》）［15］針對由空間物體造成損害后果所引發的法律責任的責任歸屬、歸責原則和擔責方式等做出了較為詳細的規定，但卻并未能夠明確倘若因法律責任問題引發國際爭端后的具體解決措施，使得相關爭端的解決往往是依爭端當事方自由行事，無需受到任何明確的規范或約束。實踐中，因空間物體碰撞或喪失功能等原因造成損害后果并進而引發有關法律責任問題的國際爭端的情形時有發生，不過，諸如此類往往發生在國家之間的國際爭端通常都是經由政治外交手段予以解決，而鮮有采取法律的爭端解決措施。例如，于1978年1月24日因失控而墜毀的前蘇聯 “宇宙954號” （COSMOS-954）核動力衛星雖然對加拿大造成了波及甚廣的核污染等極其嚴重的損害后果，但兩國最終仍是通過政治外交手段對相應的法律責任爭端予以了解決［16］。

而今，隨著國際商業航天市場的蓬勃發展，在包括小衛星星座建設等諸多外空活動的開展過程中，除了國家政府之外，更有越來越多的私營航天企業等私人實體直接參與其中。這就使得倘若國家與私人實體之間因空間物體造成損害后果而產生了有關法律責任問題的爭端，那么采取政治外交的爭端解決措施必然將使私營實體處于十分不利的地位，明顯不利于對私人實體合法權益的保障；并且，倘若私人實體之間因空間物體造成損害后果而產生了有關法律責任問題的爭端，那么政治外交的爭端解決措施更是無從適用。由此，確實應當確立一項公平合理的法律爭端解決措施，以適應外空活動多元化主體的發展需要。

4 國際社會對小衛星星座空間交通管理問題的應對

鑒于小衛星星座建設良好的上升勢頭和廣闊的發展前景，國際社會確有必要致力于為其構建起完備的空間交通管理法律機制，以保障其能夠平穩有序地進行并產生應有的經濟效益，不致因制度的缺失受到限制和妨礙。目前，個別發達空間國家例如美國已開始著手準備為小衛星星座的空間交通管理制定國內立法，而聯合國等政府間與非政府間國際組織也正在加緊構建相關制度框架。上述實踐應當可以為小衛星星座空間交通管理國際法律機制的構建提供有益借鑒。

4.1 美國國內法律實踐的應對

美國作為當前全球開展小衛星星座建設最為活躍的空間國家，其有關小衛星星座空間交通管理的國內法律政策制定同樣處于世界領先地位［17］。

2018年6月11日，美國眾議院科學委員會主席馬爾·史密斯在世界安全基金會 （Secure World Foundation，SWF）主持的一場小組討論會上表示，基于白宮已經對本國有關空間交通管理問題的航天政策進行了最新修改，眾議院正在考慮就該議題進行立法，以解決在軌空間物體監視和向有碰撞風險的人造衛星運營商進行預警等空間交通管理問題［18］。

同時，美國前副總統邁克·彭斯在2018年4月16日于科羅拉多州舉行的第34屆太空研討會（Space Symposium）上宣布了美國空間交通管理政策草案。該政策草案要求美國商務部根據國防部編制的 “空間物體目錄” （Catalogue of Space Objects），向公共部門和私人實體提供基本的太空態勢感知技術服務和信息，以保障相關外空活動的順利開展和空間物體的安全［19］。該政策草案還鼓勵私營航天企業與政府合作，就空間交通管理開發數據共享系統、制定技術指南和安全標準，以促進減緩空間碎片的產生、降低空間物體發生碰撞的可能性［20］。并且，上述數據共享系統、技術指南和安全標準在應用于國內的同時，還將向國際社會進行推廣。美國商務部長隨后在4月17日同一系列會議上發表演講時也表示，美國商務部將隨時準備與其他政府部門和私人實體合作，共同制定空間交通管理戰略，并為國際社會制定標準。由此可見，美國不僅注重本國相關國內立法的制定，同時也相當有意在小衛星星座空間交通管理國際規則的制定中提升影響力和話語權［21］。

此外，值得關注的是，SpaceX公司在此前試驗小衛星星座發射的過程中，已經多次與歐洲航天局進行數據交換合作［22］，以評估存在發生碰撞事故的風險，并嘗試在小衛星星座運行過程中形成合作監管、處置爭端的機制［23］。

4.2 國際組織規則制度的應對

目前，國際組織有關國際空間交通管理的政策制度構建主要是以空間碎片治理、即空間碎片減緩和清除為基礎進行展開的。例如，前文所述的聯合國及其和平利用外層空間委員會框架下的《外層空間活動中的透明度和建立信任措施》文件和 《外空活動長期可持續性準則》文件等即是以聯合國大會決議的形式，旨在提升外空活動透明度，加強國家間的數據交換和風險信息交流，從而降低空間物體碰撞等空間交通事故發生的風險。該類政策制度已基本取得了中、美、俄等世界主要空間國家的支持，有望成為構建小衛星星座空間交通管理法律機制所依托的框架［24］。

此外，IADC圍繞小衛星星座空間交通管理問題開展的各項工作同樣值得關注［25］。IADC曾于2015年和2017年先后發布了有關小衛星星座空間交通管理的專門性文件，旨在就如何降低空間物體和空間環境所面臨的風險為小衛星星座運營商提供參考。IADC文件涵蓋了小衛星星座的設計制造、環境建模和在軌運行等多個方面，并提出采取雙軌辦法以解決相關的空間交通管理問題［26］。根據IADC文件的要求，針對小衛星星座的空間交通管理應確保遵循 《空間碎片減緩指南》，并在IADC的指導下就小衛星星座的設計、制造、運行等各個環節制定技術標準，以初步實現制度化的空間交通管理。

除了政府間國際組織之外，部分非政府間國際組織也在積極通過組織制定法律適用手冊等形式參與小衛星星座空間交通管理；并且，由于國際空間交通管理問題較之外層空間軍事化問題，并不涉及世界各國的國家安全等根本利益，也不致引發國家間的尖銳矛盾，因此，相關法律適用手冊的談判和制定過程往往更加順利，并確實取得了一定的成果。例如，SWF發起制定了 《空間新行為體手冊》（Handbook for New Actors in Space）［27］，旨在向世界各國政府、人造衛星運營商、初創航天企業、大學／科研機構等各類外空活動主體提供為開展和平、安全和負責任的外空活動而應予遵循的基本原則和行為準則［28］。該手冊是SWF與國家政府、實務界和學術界共同合作取得的成果，其第一版已于2017年2月正式出版，并計劃在之后數年間進行實時更新。

諸如SWF手冊這樣的非政府間國際組織文件雖然僅是民間性的，但對于促成標準化的行業規范和開展信息、數據共享國際合作仍然具有十分重要的意義；至少在小衛星星座空間交通管理等新興領域，能夠為各類參與主體提供一份可供參考執行的依據，而不致陷入完全 “無法可依”的困境。

5 構建小衛星星座空間交通管理國際法律機制的具體建議

針對小衛星星座建設這一具有光明發展前景的新興航天業態，中國同樣應當積極參與其新一輪空間交通管理國際法律機制的構建并在其中發揮空間大國應有的作用，從而在保障本國空間利益的同時，也為國際外空活動的順利開展提供有力支持。為此，根據前文提出的現行國際空間交通管理制度存在的三個方面的主要不足，并結合前述國際社會已有的應對實踐，筆者建議應當從國際法律規則的制定和實施 （執行）兩個層面，共同就小衛星星座空間交通管理國際法律機制進行構建。

5.1 國際法律規則制定層面

就小衛星星座空間交通管理國際法律機制的構建而言，應當將制定有關小衛星星座空間交通管理的專門性國際條約放在首位。雖然制定新的外層空間國際條約確實困難重重，但國際條約基于其強制性的法律拘束力，無疑是據以進行小衛星星座空間交通管理的最為理想的法律手段。目前，鑒于小衛星星座建設一方面具有較為突出的發展優勢，而另一方面相應的國際空間交通管理問題又較為嚴峻，世界各主要空間國家對于為小衛星星座空間交通管理制定一項統一的國際規則大都是抱以較為開放的態度［29］。由此，倘若能夠準確地就小衛星星座空間交通管理問題在世界各國之間確定適當的利益平衡點，并在此基礎上進行相關國際規則的談判和制定，那么必然將能夠為相應的國際法律機制的構建提供最根本且最有力的保障。

同時，對于政府間與非政府間國際組織為制定有關小衛星星座空間交通管理的政策制度所做的各項工作也應當予以充分重視并提供支持。由于國際條約的制定終究不可能是一蹴而就的，在短時期內仍將面臨著較大的困難和阻力，從而并無法及時地就目前已經開展得如火如荼的小衛星星座建設所引發的空間交通管理問題做出應對，因此，國際組織制定的政策制度和具體文件雖不具備法律拘束力，但作為匯聚了國家政府和實務界、學術界權威專家的共同智慧的指導性意見，對于如何應對小衛星星座空間交通管理問題仍然具有十分重要的參考和借鑒作用；并且，相關政策和具體文件經過一定時期的實踐檢驗還極有可能成為據以制定具有法律拘束力的國際規則的基礎。

5.2 國際法律規則實施 （執行）層面

其一，應當采取漸進方式逐步建立起針對小衛星星座空間交通管理的核查和協調措施［30］。由于目前國際社會尚未確立有關小衛星星座空間交通管理的專門性國際條約，使得徑行建立國家政府間的相關核查和協調機制必然將面臨極大的困難和阻力，因此，可以考慮首先在非政府間的層面建立相應機制，而后再向政府間的層面逐步發展。實踐中，為了順利度過行業發展初期的瓶頸階段，眾多小衛星星座運營商早已開始進行信息和數據共享，并通過建立行業組織從而對部分行業規范和標準進行統一［31］；同時，諸如前述世界安全基金會發起制定的法律適用手冊等由非政府間國際組織制定的政策制度和具體文件，也就空間交通管理問題為小衛星星座建設的多元化主體提供了十分有益的指引［32］。由此可見，非政府主體在有關小衛星星座空間交通管理的工作中已經取得了一定成效，而這也使首先在非政府層面建立起針對小衛星星座空間交通管理的核查和協調措施成為可能。并且，經過一定時期的實踐檢驗之后，倘若相關機制的運轉確有成效并能夠得到包括國家政府在內的小衛星星座建設的多元化主體的普遍認可和接受，那么便可以在此基礎上尋求進一步在政府間層面建立相應機制，從而或與彼時新制定的相關國際條約相配套，或作為據以制定相關國際條約的實踐依據。

其二，應當同樣采取漸進方式，首先從非政府層面確立法律爭端解決措施［33］。由于在開展小衛星星座建設過程中因空間物體碰撞等原因造成損害后果的情形時有發生，因此，倘若對由此產生的法律責任爭端一概采取政治外交手段予以解決，那么無疑將對國家 （政治）資源造成極大的浪費；并且，如前所述，在越來越多的私營航天企業等私人實體直接參與小衛星星座建設的現實情況下，政治外交手段并不利于或從根本上無法適用于解決私人實體作為爭端當事方的法律責任爭端。是故，由非政府間國際組織確立非政府層面的法律爭端解決措施是確有必要且現實可行的。具體而言，可以由非政府間國際組織召集實務界和學術界的權威專家成立事故調查和爭端解決專家組，就如何解決爭端出具意見報告，或者通過采取成立仲裁庭的方式，以仲裁裁決作為爭端解決的結果。此外，當前越來越多的國際律師事務所和法律服務機構開始著力培養精通外層空間國際法律體系的專業法律人才，這也將為包括小衛星星座建設在內的各類外空活動爭端的法律解決提供重要力量［34］。

6 結語

小衛星星座建設基于其所具有的顯著的競爭優勢，必將在未來的國際航天市場中形成更加豐富的實踐，并將由此對相應的國際空間交通管理造成更加嚴峻的沖擊和挑戰。當前，針對小衛星星座空間交通管理問題，國際社會尚未能夠確立專門性國際條約或建立起政府間層面的國際法律機制對其進行充分有效的應對。不過，部分發達空間國家制定的國內立法以及國際組織制定的政策制度和具體文件則為相關國際法律機制的構建提供了有益的參考和借鑒，并奠定了一定的實踐基礎。小衛星星座空間交通管理國際法律機制的構建將是一個漫長而復雜的過程，需要國際社會凝聚共識、形成合力、共同實現；而在這之中，基于作為 “負責任大國”的國際義務，以及由航天大國向航天強國轉型升級的國家利益的需要，中國理應為促成構建相關國際法律機制采取更加積極的行動。

應當認識到，較之世界其他發達空間國家，中國在包括小衛星星座空間交通管理國際法律機制構建在內的新興外空活動的國際法律規則的制定中是處于相對 “沉默”的狀態。如前所述，美國一方面在發展本國多元化主體的小衛星星座建設，另一方面也在積極通過制定和推廣本國相關國內立法等方式，以提升在小衛星星座空間交通管理國際法律機制構建中的影響力和話語權［35］。對此，在認識到小衛星星座建設對于本國 （商業）航天產業的深入發展所具有的重要意義的基礎上，中國應當一方面加快本國相關國內立法的制定，另一方面更加積極主動地參與相關國際法律機制的構建；同時，還應當充分利用本國實務界和學術界的民間力量，在前述諸多非政府層面政策制度的建立中發揮更加重要的作用，從而從全局上變被動為主動，通過在整個國際法律機制構建中的積極作為維護本國在小衛星星座建設領域的國家利益。