把制度建設擺在突出位置：國家治理效能提升的關鍵*

秦 國 民 曹 燦

黨的十九屆五中全會將“國家治理效能得到新提升”作為“十四五”時期經濟社會發展的重要目標之一。當前和今后一個時期，我國發展仍處于戰略機遇期，但也面臨著新的挑戰，特別是發展不平衡、不充分的矛盾和治理結構性、體制性矛盾形成疊加，增加了國家治理效能提升的壓力和難度。在此背景下，推動國家治理效能得到新提升，需要把握制度建設與國家治理的互動原則，將制度建設擺在突出位置，發揮其在國家治理效能提升中的功能和優勢。

一、把制度建設擺在突出位置，以制度優勢證明道路選擇的正確性

“經國序民，正其制度。”制度是立國之本。習近平總書記指出：“制度優勢是一個國家的最大優勢，制度競爭是國家間最根本的競爭。”①新中國成立以來，中國共產黨團結帶領中國人民堅持和完善中國特色社會主義制度，堅定不移地走中國特色社會主義道路，中華民族實現了從站起來、富起來到強起來的歷史飛躍。我國經濟發展迅速，用幾十年的時間走完了一些發達國家需要走幾百年的工業化進程，成為世界第二大經濟體，人民群眾的獲得感、幸福感進一步增強。在經濟快速發展的同時，我國社會保持長期穩定，廣大人民群眾安居樂業，“中國之治”得到世界公認。實踐證明，中國特色社會主義制度體系是一個具有巨大優越性和旺盛生命力的制度體系。黨的十九屆四中全會從制度體系的本質屬性、價值立場和目標追求等方面總結和概括了中國特色社會主義制度具有13個方面的顯著優勢，這13個顯著優勢具有密切的聯系，不可分割，共同體現出了中國特色社會主義制度的整體優勢。

在國家經濟、政治和文化的關系結構中，把制度建設擺在突出位置，以制度績效確保經濟社會的全面發展。目前我國已進入全面建設社會主義現代化國家的重要時期，制度建設的任務更加艱巨、更加復雜。把制度建設擺在突出位置，有利于在全面深化改革中堅持根本制度、基本制度和重要制度的有機銜接，進一步做好和統籌制度頂層設計和分層對接，統籌制度改革創新和制度運行，著力固根基、揚優勢、補短板、強弱項，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，把制度優勢轉化為國家治理效能，以制度績效確保經濟社會的全面發展。把制度建設擺在突出位置，可以更好地在全面深化改革中推進中國特色社會主義制度更加成熟定型。中國特色社會主義制度體系生長在中國的社會土壤之中，具有歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎，是歷史發展、漸進改進和內生性演化的結果。由此可見，把制度建設擺在突出位置能夠使我們看到中國特色社會主義制度能夠做什么、已經做了什么和為什么能夠做的問題，深化對中國特色社會主義的道路自信，準確把握中國特色社會主義道路的內在規律性，處理好制度建設與國家治理過程中的解放思想與實事求是、整體推進與重點突破、頂層設計與摸著石頭過河等方面的關系，確保全面建設社會主義現代化國家的有序推進。當前和今后一段時期，我們要高度重視制度改革和制度創新中的系統性、整體性、協同性，通過制度建設凝聚治理共識，形成治理合力，堅決破除一切妨礙國家有效治理的思想觀念和體制機制弊端，突破舊的觀念、體制和利益格局的束縛，構建系統完備、科學規范、運行有效的中國特色社會主義制度體系。

二、把制度建設擺在突出位置，以制度理性彌補人性以及人的能力的局限與不足

人性是我們在日常社會生活中普遍思考的問題之一。在學界，專家學者對人性存在著性善論與性惡論兩種觀點。無論是性善論還是性惡論，都說明人性存在著差異性的局限與不足。從人類制定制度的初衷來看，正是認識到人性中不能自我克服的局限和不足，人類才創造制度來反制自身的行為并充分調動人的主動性和積極性，從而實現人與社會的全面、協調、可持續發展。

在制度和人的關系結構中，把制度建設擺在突出位置，厲行法治而摒棄人治，目的在于以制度理性彌補人性的局限和不足。制度理性強調的是理性原則，是一種能夠實現社會共同利益的制度選擇。國家通過制度理性進行的制度設計與安排，能夠對制度非理性的一些行為進行糾偏，從而使不同的經濟社會主體在制度的框架內尋得相對的均衡性，實現自身利益的最大化。

作為國家治理結構與保障基礎的制度，承擔著整合治理資源的重任，是科學發展的保障，其本身是否具有良善性，直接影響到國家治理的方向、水平與能力。以制度理性來彌補人性和人的能力的局限與不足，就必然要求制度本身具有良善性。制度的良善性是制度內在的理念、精神與價值，構成了制度得以產生、形成、執行、遵守與監督的合理依據，是制度具有合法性、普遍性、規范性、權威性的理性基礎，是制度治理的精神支撐。不具有良善性的制度缺乏成為制度的資格條件，稱不上是真正的制度。從應然與實然的角度來看，制度的良善性可以分為制度的形式良善性與制度的實質良善性。形式良善性要求制度必須是正當的、合法的、普遍的、公開的、一致的、明確的、穩定的以及可行的，要體現出程序正當性；實質良善性表現為制度的實質正義性，是人文性、價值性和目的性的統一。形式良善性與實質良善性都是制度不可或缺的。如果形式良善性缺失，則會導致制度內在機制的缺乏和失靈，從而最終導致制度目標無法實現，制度效能無法有效發揮；如果實質良善性缺失，制度就會失去社會成員的信仰，社會就會處于一種無序狀態，從而威脅國家的穩定，不利于國家與社會的發展。因此，如果一項制度本身不具備良善性，那么它就不是好的制度，在制度治理中就會充斥著不公平與非正義，甚至還會產生一些影響社會穩定與發展的暴力事件。換句話說，如果制度本身是良善的，體現著公平與正義，那么社會公眾就會從心底里接受并認可該制度并形成制度信仰，服從和參與該制度的治理過程。

三、把制度建設擺在突出位置，以制度力量為科學發展提供堅強保障

進入新世紀，以胡錦濤為代表的中國共產黨人提出了科學發展觀。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央進一步提出了新發展理念。黨的十九大報告指出：“發展是解決我國一切問題的基礎和關鍵，發展必須是科學發展，必須堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。”②發展是硬道理，堅持科學發展則是發展的實質要求。以人為本的科學發展是全面的、多元的、可協調的發展，也是有規律的、依據事實的、為實現公平正義的發展，更是接受制度約束的發展。在制度與發展的關系結構中，將制度建設擺在突出位置是實現科學發展的關鍵環節。

其一，科學發展需要制度提供的良好社會秩序作為支撐。制度具有規則約束的功能，能夠為社會主體的活動提供規則體系，約束社會主體的活動，從而形成良好的社會活動秩序。制度作為規制社會公眾行為的規范，能夠為人與社會的發展提供確定性的框架基礎，可以有效抑制社會公眾的隨意性行為和機會主義行為，使社會公眾的行為具有一定的預見性，增進人與人之間、人與社會之間的信任與合作，從而為社會秩序的形成和維系提供保障。德國學者柯武鋼等人曾指出：“信任以一種秩序為基礎。而要維護這些秩序，就要依靠各種禁止不可預見行為和機會主義行為的規則。我們稱這些規則為‘制度’。”③人類制定制度的目的之一就是為了能夠使其自身的行為能夠處于制度軌道之上，從而使行為者能夠依據制度所確定的價值來進行行為的選擇，最終形成穩定的社會秩序。

當前，隨著改革的深入推進，各種利益結構正在不斷調整，利益主體和利益訴求呈現出多元化與復雜化的趨勢，人與人之間的交往愈發密切。由于利益差異化的存在，人與人之間的沖突不斷。而要化解這些矛盾沖突，使不同的利益訴求者達成共識，為科學發展形成合力，就應該加強制度建設，利用制度的規則約束功能來緩解矛盾沖突。“正因為生活中的個體行為動機不可能完全是利他型的，個體之間又存在著相互依賴和公共利益的渴望，所以才需要各種不同的制度來約束或懲罰可能行惡以致破壞相互依賴關系的純粹利己型行為者。”④在完善的制度體系內，不同的利益訴求者或利益集團能夠利用該制度體系所提供的制度化路徑與渠道，通過平等的對話與協商，形成利益共識，從而緩解矛盾沖突，為科學發展與人的全面發展提供相對穩定的良好的社會秩序，為科學發展提供堅強的保障。

其二，社會主義市場經濟的發展也需要制度作為保障。改革開放以來，我國逐步確立了社會主義市場經濟體制。隨著經濟體制改革的不斷深入，各種社會問題也逐漸暴露出來，如環境污染嚴重，市場秩序混亂，貪污腐敗現象屢禁不止，等等。這些問題的出現，在一定程度上都是制度建設滯后造成的。要順利地發展社會主義市場經濟，實現科學發展，建立健全一整套制度是前提條件。

在社會主義市場經濟發展過程中，加強制度建設首先能夠降低合作成本。根據經濟學的假設，人是追求利潤最大化的理性經濟人。在制度化的市場經濟中，理性的經濟人能夠根據制度規則來簡化自身的交易行為，從而降低合作成本與交易費用，提升經濟效率，促進經濟的發展。其次，加強制度建設能夠激發社會主體活力，減少市場負外部性，并約束市場經濟主體的行為，促進主體間的合作，提升經濟效率，為經濟社會的持續發展提供根本制度保障。制度具有激勵約束的功能價值，加強制度建設能夠有效促進經濟的增長，實現科學、健康、全面協調的發展。“通過政府的制度建設可以給予正外部性行為提供者以獎勵，而對產生負外部性的行為主體給予必要的懲戒從而實現外部性的內部化，使得社會的成本與收益和私人成本與收益之間的差距縮小，進而提高資源配置效率推動經濟增長。”⑤最后，制度能夠穩定經濟主體的未來預期，避免機會主義行為的發生。在社會分工日益復雜化的情況下，交易主體之間要形成有效的合作與交易，依賴于交易主體之間的合作化交易機制。在市場交易中，加強制度建設，能夠引入政府這一具有強制性的、權威性的第三方，形成合作化交易機制，保證交易的公正無偏，提升資源的配置率與利用率，從而推動經濟的增長。加強制度建設，促使制度體系更加成熟與定型，能夠增加市場經濟主體的未來預期，激發市場經濟主體的積極性與主動性，從而實現推動經濟增長和科學發展的目標。

四、把制度優化擺在突出位置，以制度文明為良法善治提供前提基礎

國家治理現代化與科學發展目標的實現離不開法治，而且是良法善治。良法善治既是合規范性、合正義性與合目的性的統一，又是合法性、民主性與科學性的統一。良法善治的實現需要制度文明為其提供前提基礎。首先，制度文明能夠塑造良善法治的對象。良善的制度或者是具有較高文明的制度有助于培育具有高尚道德與超強智力的社會成員，能夠為良法善治培養出富有德性的、開明的和有智慧的人民，以此來確保良善法治的順利實施。其次，制度文明能夠為良善法治提供穩定的基本架構，確保其穩定性和連續性。制度文明程度的高低直接影響著制度效能的發揮。良善法治只有依賴于制度文明，其在架構上才能得到根本的保障，才能夠使其不隨著時間、空間、人物以及事件的變化而發生變異或者中斷。最后，制度文明還能夠有效化解危機。當良善法治遭遇到危機時，制度文明所具有的超前、堅定和柔韌的基本特性將會釋放出較強的抗壓與受挫能力，從而幫助其走出危機，促進社會的發展。

制度的創設難能可貴，制度的優化任重道遠。一方面，為了充分發揮社會主義制度的優越性，就應該始終堅持制度優化。恩格斯曾經說過：“所謂‘社會主義社會’不是一種一成不變的東西，而應當和任何其他社會制度一樣，把它看成是經常變化和改革的社會。”⑥這里的“變”是有前提的，那就是要堅持社會主義基本制度和基本原則不變，從而不失時機地革除那些影響社會主義優越性發揮的體制機制性障礙，不斷優化和完善社會主義制度。因此，制度優化的實質就是要堅持社會主義制度的“變”與“不變”的辯證統一，在全面深化改革的進程中不斷優化制度，發揮社會主義制度的優越性，為取得中國特色社會主義事業新的偉大勝利提供堅實的保障。另一方面，堅持制度優化是制度自信的基礎。制度自信來源于人民，之所以能夠堅持制度自信，是因為中國特色社會主義制度是中國人民在歷史上的選擇，其價值取向是以人民為主體地位的，并在此過程中始終堅持以人民利益為價值追求的共產黨的領導核心地位。但是，堅持制度自信必須拒絕盲目自傲，需要我們充分認識目前我國制度自我完善的空間，深刻認識制度自我完善的規律，積極探索制度自我完善的機制。

五、把制度建設擺在突出位置，以制度執行力兌現神圣和莊嚴的執政承諾

制度建設除了制度供給外，還包括其他重要環節，如制度的宣傳、執行、檢查、評估、改進等，其中，制度的執行是最為關鍵的環節。制度的生命力在于執行。如果得不到徹底有效的執行，再好的制度也不能充分有效地發揮功能。因此，在推進國家治理現代化進程中，不僅需要加大良制的供給，更需要貫徹落實現有制度，從而使其能夠在現實生活發揮其應有的功能。

貫徹落實各項制度首先需要增強制度意識。一方面，要增強制度執行意識。如果制度執行主體具有強烈的制度意識，制度執行力就強；反之，制度執行力就弱，制度效用就無法有效發揮。如果制度執行主體缺乏必要的制度意識，再好的制度也是形同虛設。另一方面，要增強制度維護意識。社會公眾特別是廣大黨員要增強自身維護制度的意識，堅決同一切違反和破壞制度的行為做斗爭，自覺維護制度的權威。

貫徹落實各項制度也需要充分發揮廣大黨員的模范帶頭作用，尤其是黨員領導干部這一“關鍵少數”的作用。各級領導干部要切實強化制度意識，帶頭維護制度權威，做制度執行的表率，為普通群眾樹立榜樣。

注釋

①習近平：《堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化》，《求是》2020年第1期。②習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2017年，第49、21頁。③[德]柯武鋼、史漫飛：《制度經濟學：社會秩序與公共政策》，韓朝華譯，商務印書館，2000年，第3頁。④潘偉杰：《制度、制度變遷與政府規制研究》，上海三聯書店，2006年，第20頁。⑤沈伯平、沈衛平：《制度建設：中國經濟增長的新源泉》，《江蘇社會科學》2014年第6期。⑥《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社，2012年，第601頁。