農業面源污染防治法律制度設計模式的反思與重構*

鄧 小 云

農業面源污染是環境保護短板之短板、污染防治攻堅戰之攻堅戰，已成為實施鄉村振興戰略乃至實現人們對美好生活向往的瓶頸性制約因素。在我國，農業面源污染問題在很長時間內未受到學界關注。近十幾年來，隨著工業點源污染和城鎮污染治理取得顯著成效，尤其是食品安全問題受到廣泛關注，農業面源污染的法治調控才成為研究熱點。目前，我國關于農業面源污染防治的法律制度還不夠成熟，突出表現是制度設計理念及相應的制度設計模式不夠合理，而學界對此缺乏關注，相關研究亟待深化。鑒于此，本文梳理既有制度和研究狀況，進而提出以總行為控制理論重構農業面源污染防治法律制度的構想，希望對農業生態環境保護理論研究的深化及實踐發展有所助益。

一、現行農業面源污染防治法律制度設計模式及相關研究狀況考察

農業面源污染是水污染的重要來源，因此，我國關于農業面源污染防治的制度主要規定在《水污染防治法》中。此外，作為環境保護領域基本法的《環境保護法》，以及一些涉農法律(主要是《農業法》《土壤污染防治法》《農產品質量安全法》《鄉村振興促進法》)和其他一些法律(主要是《清潔生產促進法》《循環經濟促進法》)中，也有關于農業環境保護以及農業面源污染防治的條文。從制度設計模式的視角，可將現有法律體系中的農業面源污染防治制度①歸納為兩類。

1.兩種制度設計模式

我國環境法的基本立法模式是設定行為規范、規定對違法者的處罰，其直接規制目標是自然人、法人等主體的行為；除此之外，在眾多單行立法的環境法律制度體系中，還存在總行為控制立法模式，其以不同主體的總行為和由總行為造成的總影響為直接規制目標。②農業面源污染防治法律制度在很大程度上也凸顯這種立法模式，典型體現是在制度設計上遵循以下兩種思路。

(1)對個體行為進行規制的制度設計思路。現行環境法體系中關于農業面源污染防治的絕大部分制度，是對農業生產經營者提出行為規范要求，同時對政府及其有關部門提出指導、支持農業生產經營者規范行為的要求。③在這種法律制度中，就農業生產經營者的行為標準而言，出現較多的用語是“科學”“合理”。以“科學”“合理”作為行為的尺度，在實踐中并不易精確把握，因此，相應的法律責任往往缺失④。在這種制度設計模式下，法律直接針對個體行為設定規則⑤，政府部門執行法律在很大程度上起到傳導法律威懾力的作用，執法的積極性、主動性和實際效能缺乏評價依據。《鄉村振興促進法》在這方面有所改進，該法第35條第1項規定“國家鼓勵和支持”農業生產者實施保護農業生態環境的行為，第2項規定“各級人民政府應當采取措施加強農業面源污染防治”。不過，作為促進型立法，該法并未明確這些規定所指向行為的法律責任。

(2)對潛在污染物進行規制的制度設計思路。現行環境法律體系中還有一些農業面源污染防治制度，其所針對的是可能產生污染的物質——農業投入品或者農田灌溉用水，而不是具體的行為。從制度發揮作用的邏輯來看，這種法律制度通過國家制定和完善農業投入品標準，使農產品生產經營者、農業投入品經銷商依據相關標準使用、銷售農業投入品，最終目的是控制農業投入品的使用總量和安全性。⑥對于農業投入品標準的制定，各專門環境保護法規定其應當適應具體環境保護的要求。⑦對于農田灌溉用水，《水污染防治法》第58條規定其“應當符合相應的水質標準”。可以看出，這種法律制度不直接追求個體行為的規范性，而是注重農業投入品質量和使用總量的合標準性。

2.現行制度設計模式難以有效防控農業面源污染

我國農業面源污染問題久治不決，與現行制度設計模式不夠合理有一定關系。表面上看，農業行為是造成農業面源污染的直接原因，農業面源污染問題是典型的“違法成本低”的問題，但從實質上、根源上看，農業行為是在各種制度的約束、引導、激勵下作出的，農業面源污染防治成效不彰是典型的“制度不完善”的問題。現行環境法律體系中直接對農業個體行為提出污染防治要求的制度設計模式難以設定具體的行為規則和罰則，即使設定了相應的規則和罰則，對在不確定時間內由不特定多數的農業個體行為造成的農業面源污染，執法者也會陷入難以實施規則和罰則的困境。這是相關法律中對農業個體行為的污染防治責任缺失的原因之一。缺乏對多個排污行為聚合后的總行為的污染溢出效應的防控制度，是目前農業面源污染防治成效不彰的一個制度癥結。對農業個體行為提出要求的污染防治制度設計思路受制于不法行為懲罰主義法律制度設計理論，這種理論從根本上就不符合農業面源污染防治的現實要求。

現行法律體系中針對農業投入品進行控制的制度設計模式，對于農業面源污染能夠發揮較大的制約作用，但僅靠現有的制度，尚不能實現全面、充分地防治農業面源污染的目標。這種制度的數量還非常少，主要存在于《農產品質量安全法》《土壤污染防治法》《鄉村振興促進法》中，適用范圍有限。這些法律設定總行為控制制度主要是為了保護農產品質量、農地質量乃至鄉村生態環境，對防治農業面源污染而言，至多能在污染致害鏈條中的一個環節——農業生產環節間接地發揮一定的作用。作為直接規制農業面源污染的重要法律——《水污染防治法》，其中雖有重點水污染物排放總量控制制度，但該制度通過排污許可制度發揮作用，而排污許可制度對面源污染防治難以奏效。排污許可制度主要針對固定污染源的超標排放，其按日計罰等規則凸顯規制個體行為的特性，“如果某一區域的污染源極多，則即使采取最嚴格的污染物排放標準也難以實現環境質量標準的目標要求”⑧。

3.我國農業面源污染防治法律制度模式的設計亟待理論創新

在我國，真正意義上的農業面源污染防治研究始于20世紀80年代中期“七五”計劃國家科技攻關課題組開展的“全國湖泊、水庫富營養化調查和河流水質規劃研究”，該研究主要從技術層面對農業面源污染進行了定量分析和應對方法探討。隨著全面依法治國成為治理國家的基本方略，農業面源污染防治逐漸進入法學研究視野。目前，國內關于農業面源污染的法律制度應對的著述，較之關于工業點源污染防治的研究成果，數量還非常少。在為數不多的成果中，主要聚焦于比較法分析及從微觀層面探討具體制度刻畫。比如，有學者集中考察美國、日本等國家和歐盟地區的農業面源污染防治立法⑨，也有學者專注于分析我國農業生產行為的具體制度規制，提出實施農業生產正外部性投入激勵與負外部性投入責罰制度⑩。現有研究普遍缺乏從宏觀層面系統審視我國農業面源污染防治制度設計理念和理論的思考。值得注意的是，也有學者提出了較具前瞻性的水污染防治思路，如設置制衡機制以實現流域水質目標提升及平衡污染各方的利益，以流域水污染防治整體觀實現流域整體的水質目標和功能。這些觀點展現了富有前瞻性的制度設計理念，其如何細化于農業面源防治領域，尚需進一步思考。

二、總行為控制：一種更契合農業面源污染特性的規制理論與思路

農業面源污染防治既是法律設計問題，又是價值選擇問題。運用總行為控制理論，將一定空間單元(如流域或一定區域)內難有定數的眾多污染行為作為一個總行為進行防控，這種思路契合農業面源污染的發生機理和本質特性，并且能夠增強環境執法部門的內在動力，提升執法效能，是一種更加精準、科學的農業面源污染防治思路。

1.農業面源污染的特性

農業面源由眾多分散、具體的小污染源構成，這些小污染源分布在一個相對成型的面(流域或有較明確的地理邊界的區域)上，單個小污染源所排放的污染物是微量的，但較大范圍內的諸多小污染源在各種因素的作用下聚合成一個面源，其污染物排放量和污染程度就足以引起重視。以流域面源污染為例，流域干流、支流覆蓋范圍內的農田徑流、溝渠、河網交叉互聯，它們都有可能為整個流域的面源污染后果“作出貢獻”；每片農田的污染量、污染程度可能是微小的，但數以百計、千計、萬計的小片農田的污染物匯入流域支流、干流，所造成的污染問題就非常嚴重。農業面源污染的可怕之處，就在于其眾多分散、微量的污染排放源在多種因素的作用下會形成一個“面”，產生單個污染“點”力不能及的污染溢出效應。農業面源污染的污染能力不取決于單個污染點，而在于由點到面后的污染疊加效應。污染物構成及污染強度來源于不確定的“面”，是農業面源污染的基本特征。

2.農業面源污染防治面臨的特殊困難

相對于工業點源污染，農業面源污染防治面臨三重困難。一是監測之難。農業面源污染源的高度分散性，污染發生位置的極不確定性，污染排放的隨機性、不穩定性，造成了污染排放監測困難。近些年來，自然科學領域在研究運用遙感技術和地理信息系統對農業面源污染進行模型化描述和模擬方面取得了一定進展，但所得數據的準確性高度依賴建模的科學性，而農業面源污染發生及影響范圍的時空不確定性，使得此種模型模擬會隨時失靈，進而導致所得信息虛假或在一定程度上失真。二是責任追究之難。由于種種原因，現實中農業生產過于強調資本種田，只要購買化肥、農藥的支出小于甚至略大于其所能帶來的作物增產的收益，農民就會不斷施用化肥、農藥。近年來，一些地方出現了土地入股、土地托管等規模化農業生產經營，但以戶為單位耕作仍是主要的農業生產方式，這種土地利用狀況在加劇農業面源污染的同時嚴重制約農業面源污染的治理。流域內成千上萬的農戶都有可能成為農業面源污染行為人，確定污染責任主體及其責任分擔是非常困難的事情。另外，農民在整體上是一個弱勢群體，按“污染者付費”原則追究其責任面臨社會公平、農業產業競爭力方面的諸多疑問。三是治理手段選擇之難。長期以來，我國環境監測在農村地區存在漏洞，幾乎沒有系統的統計資料，農業面源污染問題難以得到準確反映。如何及時獲取全面、準確的基礎信息，成為確定農業面源污染治理手段的難點和重點。目前的工業點源污染治理制度，其運行前提是污染源和污染主體非常明確，而農業面源污染的發生源、污染責任主體難以確定，無法適用此類制度工具。此外，農業面源污染排放受氣候等自然因素影響，若簡單將主要考慮人的因素的工業點源污染防治手段直接搬用于農業面源污染防治，顯然缺乏可操作性。農業面源污染是一種新的污染形式，其防治須另辟新路。

3.總行為控制的法理邏輯

就環境污染治理而言，總行為是指對環境損害構成總原因力的行為，包括眾多具體排污行為，在行為方式上相當于刑法上的多人非合謀性地實施犯罪。“所謂總行為控制，就是把排放污染物的總行為控制在總可接受量的范圍內，使排放污染物質的總行為(我們可以稱之為總許可行為)小于或等于總可接受量。”這里有三個變量，即總可接受量、總許可行為、總行為控制，分別表征自然層面、社會層面、制度層面的約束力量。大致可以這樣認為：總可接受量是自變量，依據自然生態條件而定；總許可行為是因變量，依據總可接受量而定；相對于前兩者同屬于污染排放領域內部，總行為控制是外生變量，以制度性的外力協調前兩者的關系。作出這樣認識的理論基礎至少有三方面：一是環境承載力理論。環境對進入其中的一定數量和質量的污染物具有自我凈化的能力，此即環境的承載力。基于此，可以設定環境對污染物的總可接受量。二是環境風險閾值理論。環境對外來污染物的容納能力不是無限的，具體的環境有具體的風險閾值，它要求人的環境行為適宜于環境承載力。這個限度決定了某一環境區域中人們的總許可排污行為，即允許實施的排污行為總量。三是“調整論”。這里的“調整論”特指2003年蔡守秋教授提出的關于環境法調整對象的創新觀點。該觀點認為，自從人類社會出現以來，客觀上存在三種關系，即人與人的關系、物與物的關系、人與物的關系，傳統法學主要調整前兩種關系，環境資源法學則調整此三種關系，甚至主要調整人與自然的關系。該觀點給予自然一種不能被輕視或忽略的法律待遇，從而有利于將不理想的、不好的人與自然關系調整為理想的、好的人與自然關系。基于此三種理論，可以簡單概括上述三個變量之間的關系：環境的納污能力有一定限度，人的環境行為要適應這個限度，環境法可以供給協調這兩方面關系的制度——總行為控制制度。

總行為控制制度可以控制不同行為產生的總影響，但該制度的目標若不科學(受到經濟指標等人為因素干擾)，則總行為控制邊界不必然符合環境保護的實際需要。只有將環境質量目標作為總行為控制邊界，才能有效保護環境。在環境質量目標主義視域下，采用總行為控制理論的立法思路可以這樣描述：通過立法規定“環境質量目標”，允許執法者在該目標許可的范圍內選擇“總控制指標”并為實現該控制指標而設定行動方案，這個總控制指標針對污染物排放總量這一“總結果”，這一總結果指向實踐中難有定數的眾多排放者的“總行為”。這樣，立法只將環境質量目標作為直接規制目標，而不針對某一行為；總行為控制指標只針對相關排污行為的總體，而不針對具體的排污個人。由于總控制指標是執法者按照環境質量目標設定的，故執法者便是實現總控制指標的責任人，其便會嚴格、有效、積極執法。

4.以總行為控制制度應對農業面源污染的現實可行性

按照總行為控制思路，可以提供精準、高效、有力的農業面源污染防治法律制度方案。第一，在總行為控制法律制度下，立法并不針對個體行為設定規則，而是通過環境質量目標、總行為控制指標、執行控制任務而最終約束個體行為。這種約束結果直接產生于執法，于是立法巧妙地繞過了農業面源污染行為高度分散、難以設定具體行為規則的藩籬。農業面源污染防治既需要強大的政府，又需要負責任的政府。總行為控制制度不僅“放權”，由政府確定總量控制指標，而且“管權”，通過環境質量目標的設定保證執法不偏離正確的方向。第二，總行為控制制度要求存在一個相對獨立的空間單元或環境單位，以確定總行為控制的邊界。農業面源污染最直觀的危害是對河流、湖泊造成污染，而每一條河流、每一個湖泊都有自然地理上的獨立單元特征(即流域)，故可以適用總行為控制制度。第三，現行環境保護法中以總量控制為典型的總行為控制制度雖然不夠健全、有力，但可在一定程度上為以總行為控制思路治理農業面源污染提供制度基礎。近年來我國生態文明體制改革穩步推進，也為設定以總行為控制制度為內核的農業面源污染防治法律制度體系帶來諸多有利條件。

三、農業面源污染防治的總行為控制法律制度設計模式構建

一種制度設計模式的轉變，既需要制度內容上的自我革新，又需要制度運行上與外部環境包括經濟、社會、文化環境相適應，還需要與上位法不抵觸、與其他制度相銜接。基于這樣的考量，農業面源污染防治的總行為控制法律制度設計模式(為行文方便，以下稱新模式)構建可從以下三個層面展開。

1.新模式的構建原則

在法的實質價值的意義上，法律制度設計具有共同遵循的原則。同時，不同制度設計模式的原理不同，所采用的構建原則也有差異。環境法不同于民事、刑事法律，“它既要規范一般社會成員的環境行為，又要對國家的立法活動、政府行為提出要求”，因此，環境法的基本原則應能反映環境法自身的特點。我國2014年修訂的《環境保護法》規定的5項基本原則具有普遍指導意義，覆蓋各專門環境法，貫穿各專門環境法律制度構建的過程，作為環境法組成部分的農業面源污染防治法律制度的構建自應遵循這些原則。同時，結合農業面源污染的特性，其防治法律制度設計模式的構建中至少還應遵循以下三項原則。

(1)全過程控制原則。如前所述，農業面源污染物的來源涉及關于農業投入品的一二三產業，因此，農業面源污染并非單純的內源性污染。一方面，就高污染高殘留農藥、農膜等農業投入品而言，表面上看污染物是在農業生產經營過程中產生的，實際上，農業生產經營只是污染物的“輸出”渠道，這種“輸出”是上游產業“輸入”潛在污染物后不得已的選擇。另一方面，農業面源污染的形成和發揮作用按照從“地”到“水”、從地表到空中和地下的順序，單純治理其中任一環節都不夠徹底、充分。從農業面源污染的發生機理出發，新模式的構建中應貫穿全過程控制原則。遵循這一原則的農業面源污染防治總行為控制法律制度，將覆蓋農業投入品的產供銷行為及其使用行為，動用發改、工信、生態環境、農業農村、水利、自然資源、林業和草原、市場監督管理等部門協同發力，共同防治農業面源污染。

(2)科學性與現實性相結合原則。環境法律制度旨在協調人與自然的關系，應當尊重和順從自然規律。農業生產經營受氣候條件、地理條件等因素影響，因此，涉農環境法律制度設計尤其要考慮自然環境的風險閾值，而不能出于主觀臆斷。在這個意義上，新模式下的總行為控制法律制度需有較充分的科學依據。現實性是指，一項制度被設計和建立之后，應當具有可執行性。現行法律體系中對農業生產經營者應科學、合理地使用農業投入品的規定，因用語模糊而實操性不足，從側面反映了涉農環境保護法律制度設計面臨對現實把握不準不清的困境。鑒于此，新模式構建必須建立在充分的實地調研的基礎上，并且體現一定的前瞻性，面向鄉村振興的愿景等未來理想狀態進行制度設計。面向未來并不意味著拋棄現實，反而是對可預見的現實需求的呼應，更加彰顯審慎性和穩定性。比如，我國《農村土地承包法》第1條規定，“保持農村土地承包關系穩定并長久不變”。農業面源污染防治不可避免要涉及農村土地的規范化使用，相關法律制度設計對此要有適當的體現。

(3)農業生產經營主體參與原則。“居民存在環境認知的‘兩體分離’現象，即在宏觀層面關注環境問題，卻在日常生活中忽視環境保護，傾向于將環境保護責任歸咎于政府和企業，自我避責傾向嚴重。”農業生產經營者中也存在這種現象，這可能與該群體在整體上環境參與能力較弱、參與渠道較少有關。為避免這種現象，應從制度層面為農業生產經營主體參與環境保護提供保障。另外，在現行體制下，鄉村實行自治，農村土地產權一般屬于農民集體，關于農村環境治理的制度設計及其實施須置于“三治”融合的視域下，不僅反映知識界文化(法學理論)，還更多地反映鄉村內部職業文化(農業生產經營者的訴求)。這些都要求新模式凸顯與鄉村文化環境和體制框架的相倚性，使制度設計者和制度實施者、制度適用者都能在制度構建中進行充分的協商、溝通和交流。

2.新模式的基本架構

與針對個體行為設定規則及罰則的傳統法律制度設計模式不同，新模式的框架結構有三個突出特點：一是，將總行為控制制度作為農業面源污染防治法律制度的內核。由有決定權的機關或法律執行機關確定或依法確定向一定區域的農業環境單位或環境空間排放農業面源污染物的總量即控制總量，要求或依法強制所有向有關環境單位或環境空間排放農業面源污染物者只能在其確定或依法確定的控制總量內排放。這實際上類似于有學者提出的環境濃度費“泡泡制度”：設計一種基于某種污染物濃度的收費制度，對超過環境濃度的地區予以懲罰，對環境濃度下降的地區予以獎勵，這樣就創立了一個地域污染物濃度的“泡泡”，“泡泡”覆蓋范圍內的每個人在排放污染物時都必須考慮地域污染物濃度。二是，將農業生態環境質量目標作為總行為控制制度的唯一目標。在新模式下，立法許可政府確定農業面源污染總量控制指標，政府的治污行動方案便成為積極的執政計劃。如此，未來幾年的重要問題便是大范圍執行深入的農業面源污染防治計劃。三是，以建設更強大的環境責任型政府為核心。新模式下存在“農業生態環境質量目標→農業面源污染物控制總量→農業面源污染物排放總量”的遞進式制約關系，與此對應的主體間關系是“立法→政府→行為人”。由此，法律不直接對個人如何行為進行強制，而由政府采取措施調控個人的環境行為，政府因此承擔相應的環境責任。較之立法直接對個人行為制定規則和罰則的制度設計模式，新模式下政府由更多承擔監管等第二位的環境責任變為直接承擔第一位的環境責任。因此，必須建設更能嚴格承擔環境責任的政府機關。在現行環境法律框架下，雖有多部法律規定地方各級政府對本行政區域內環境質量負責，但就農業面源污染防治而言，還需進一步明確政府承擔具體環境責任包括農業面源污染防治責任的內容、方式、追責程序等。

3.新模式的法制化路徑

在我國現行法律體系中，有近20部法律中有直接涉及農業面源污染防治的條文，治理領域覆蓋山、水、林、田、湖、草、沙。從山水林田湖草沙是生命共同體的理念出發，有必要改變這種“頭疼醫頭，腳疼醫腳”式的分散性立法模式，將相關條文整合進一部統一的“農業面源污染防治法”。作此整合后，可以形成制度合力，強化農業面源污染防治的綜合性、系統性、有效性。同時，有利于消除制度重復、疊加的現象，使制度目標更加集中、制度理路更加清晰。環境法的發展與經濟社會發展內在相關，農業面源污染已成為經濟社會高質量發展中必須通過體系性的法律制度予以解決的一個基本問題，應對這一問題的法律規范有必要形成一部專門的法律。

將來的“農業面源污染防治法”中以總行為控制制度為內核的制度體系構建，可以采取兩條路徑。一是既有制度的強化或改造。現行涉及農業環境保護的法律中有一些制度體現了總行為控制思路，如基本環境能力保持制度、環保規劃制度、總量控制制度、排污權交易制度、環境基準制度等。這類制度有的缺乏可操作的規程，有的未作為普遍采用的制度。可基于農業面源污染的特性及其防治需求，對此類制度進行相應的強化與改造。比如，細化、強化環保規劃制度，其中明確農業面源污染防治規劃制定權，包括確定農業面源污染防治目標的權力、確定農業面源污染排放總量的權力以及該規劃的編制權等。再如，以流域為尺度設定水質標準，將農業面源污染納入重點水污染物排放總量控制計劃，地方政府通過執行農業環境稅收、補貼等制度完成該計劃。二是新制度的創設。在“農業面源污染防治法”中，按照總行為控制思路，基于許可排放總量、實際排放總量、具體行為分得排放行為量之間的作用機制，借鑒美國相關立法經驗，對種植業面源污染防治、林草業面源污染防治、海岸帶面源污染防治分別規定細化的、可操作的制度；借鑒歐盟相關立法經驗，對地下水受到農業面源污染損害的風險進行制度應對；借鑒西班牙相關立法經驗，對干旱地區的農業面源污染防治作出制度安排。

注釋

①這里需要說明兩點：一是，除了法律，一些法規、規章、規范性文件中也有涉及農業面源污染防治的規定，考慮到這些規定屬于相關法律規定的細化、具體化，故在此略去對這些規定的考察并不影響所得結論的可靠性。二是，《固體廢物污染環境防治法》以及農業農村部發布的《畜禽養殖污染防治管理辦法》，其中有規制畜禽養殖場、畜禽規模養殖的內容，從學理上講，規模化集中養殖屬于點源污染防治的范疇，故相關內容在此也不予考察。②參見徐祥民：《論我國環境法中的總行為控制制度》，《法學》2015年第12期。③這方面的法條很多，如《環境保護法》第49條“各級人民政府及其農業等有關部門和機構應當指導農業生產經營者科學種植和養殖，科學合理施用農藥、化肥等農業投入品，科學處置農用薄膜、農作物秸稈等農業廢棄物，防止農業面源污染”，《水污染防治法》第55條“縣級以上地方人民政府農業主管部門和其他有關部門，應當采取措施，指導農業生產者科學、合理地施用化肥和農藥，推廣測土配方施肥技術和高效低毒低殘留農藥，控制化肥和農藥的過量使用，防止造成水污染”。④比如，《環境保護法》第6章“法律責任”中對農業生產經營者的違法行為僅規定了一種情形，即第63條“生產、使用國家明令禁止生產、使用的農藥，被責令改正，拒不改正的”。《水污染防治法》第7章“法律責任”共31條，其中并無直接針對農業生產經營的責任。⑤嚴格來講，現行法律體系中關于農業生產經營行為應“科學”“合理”的要求，很難稱得上具體的規則，但在制度設計模式上仍體現出行為—規則式思路。⑥一些法律中有相關條文，如《鄉村振興促進法》第39條：“國家對農業投入品實行嚴格管理，對劇毒、高毒、高殘留的農藥、獸藥采取禁用限用措施。農產品生產經營者不得使用國家禁用的農藥、獸藥或者其他有毒有害物質，不得違反農產品質量安全標準和國家有關規定超劑量、超范圍使用農藥、獸藥、肥料、飼料添加劑等農業投入品。”《農產品質量安全法》第33條“有下列情形之一的農產品，不得銷售：(一)含有國家禁止使用的農藥、獸藥或者其他化學物質的；(二)農藥、獸藥等化學物質殘留或者含有的重金屬等有毒有害物質不符合農產品質量安全標準的”。《土壤污染防治法》第26條“國務院農業農村、林業草原主管部門應當制定規劃，完善相關標準和措施，加強農用地農藥、化肥使用指導和使用總量控制，加強農用薄膜使用控制”。⑦比如，《土壤污染防治法》第26條規定“制定農藥、獸藥、肥料、飼料、農用薄膜等農業投入品及其包裝物標準和農田灌溉用水水質標準，應當適應土壤污染防治的要求”，《水污染防治法》第53條規定“制定化肥、農藥等產品的質量標準和使用標準，應當適應水環境保護要求”。⑧劉衛先：《科學與民主在環境標準制定中的功能定位》，《中州學刊》2019年第1期。⑨參見張國磊、張新文、馬麗：《農村環境治理的策略變遷：從政府動員到政社互動》，《農村經濟》2017年第8期；李裕元等：《我國農村水體面源污染問題解析與綜合防控技術及實施路徑》，《農業現代化研究》2021年第2期。⑩參見翟紫劍等：《農業面源污染的危害與治理》，《生態經濟》2021年第6期；李巧莉：《農業面源污染防治的優化策略》，《新農業》2021年第11期；王瑩、辛旭東：《農業面源污染防治的法律思考》，《北方經貿》2011年第5期。參見徐祥民：《環境質量目標主義：關于環境法直接規制目標的思考》，《中國法學》2015年第6期；徐祥民、劉旭：《從海洋整體性出發優化海洋管理》，《中國行政管理》2016年第6期。參見呂忠梅、王丹、邱秋等：《農村面源污染控制的體制機制創新研究——對四湖流域的法社會學調查報告》，《中國政法大學學報》2011年第5期；呂忠梅：《農村環境綜合整治的環境法思考》，《中國社會科學報》2016年1月20日。徐祥民、姜淵：《對修改〈大氣污染防治法〉著力點的思考》，《中國人口·資源與環境》2017年第9期。參見蔡守秋：《調整論——對主流法理學的反思與補充》，高等教育出版社，2003年，前言。比如，2015年中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》第18條規定：“主要運用價格和稅收手段，逐步建立農業灌溉用水量控制和定額管理、高耗水工業企業計劃用水和定額管理制度。”該方案第37條規定：“采取政府購買服務等多種扶持措施，培育發展各種形式的農業面源污染治理、農村污水垃圾處理市場主體。強化縣鄉兩級政府的環境保護職責，加強環境監管能力建設。”總行為控制制度的設計理念與這些規定中的總量控制、計劃定額管理、行政手段與市場手段相結合、強化基層政府環境保護職責與能力等要求，在價值導向上是一致的。徐祥民、孟慶壘等：《國際環境法基本原則研究》，中國環境科學出版社，2008年，第3頁。這5項基本原則是：經濟社會發展與環境保護相協調原則，保護優先、預防為主、防治結合、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則，污染者治理、開發者保護原則，政府對環境質量負責原則，環境保護是公民的義務原則。謝秋山、彭遠春：《政府、企業和公民：中國環境治理的責任困境》，《天府新論》2013年第5期。參見徐祥民：《論我國環境法中的總行為控制制度》，《法學》2015年第12期。參見張宏艷：《發達國家應對農業面源污染的經濟管理措施》，《世界農業》2006年第5期。《水污染防治法》第6條規定：“國家實行水環境保護目標責任制和考核評價制度，將水環境保護目標完成情況作為對地方人民政府及其負責人考核評價的內容。”《土壤污染防治法》第5條第2款也有類似的規定。這些規定在明確政府環境責任方面有明顯進步，但仍有進一步細化、完善的空間。經過大致梳理就可以發現，《農村土地承包法》《土壤污染防治法》《水法》《水土保持法》《水污染防治法》《草原法》《漁業法》《防沙治沙法》《農業法》《鄉村振興促進法》《大氣污染防治法》《海洋環境保護法》《中醫藥法》《農產品質量安全法》《循環經濟促進法》《清潔生產促進法》《固體廢物污染環境防治法》等17部法律中都有直接涉及農業面源污染防治的條文。比如，《農產品質量安全法》第19條規定農產品生產者應當合理使用化肥、農藥、農膜等化工產品，《土壤污染防治法》第29條規定國家鼓勵和支持農業生產者使用符合標準的肥料和安全、環保的農藥、農膜，《循環經濟促進法》第24條規定縣級以上政府及其有關部門鼓勵和支持農業生產者節水、節肥、節藥，《清潔生產促進法》第22條規定農業生產者應當科學地使用化肥、農藥、農膜和飼料添加劑。這些法律規范的內容，《鄉村振興促進法》第5章“生態保護”中的類似規定基本上予以涵蓋。比如，《農村土地承包法》第42條規定，受讓方給土地造成嚴重損害或者嚴重破壞土地生態環境的，承包方可以單方解除土地經營權流轉合同；第64條規定，土地經營權人對土地和土地生態環境造成的損害應當予以賠償。但是，該法并未明確何謂嚴重破壞土地生態環境、如何賠償相應的損害，這與該法主要規范農村土地承包關系的定位有關。在將來的“農業面源污染防治法”中，這些內容籠統但頗有價值的規定，都可予以進一步厘清、明確、可操作化。比如，《防沙治沙法》第18條、《草原法》第33條關于“以產草量確定載畜量”“草畜平衡”的制度。比如，《防沙治沙法》第19條關于流域和區域水資源開發利用規劃必須考慮生態保護需求的規定，《草原法》第20條對有關規劃相協調的規定。比如，《土壤污染防治法》第16條、17條規定了農業投入品使用總量(安全量)控制制度。比如，《大氣污染防治法》第21條規定，“國家逐步推行重點大氣污染物排污權交易”。比如，《土壤污染防治法》第12條規定，“國家支持對土壤環境背景值和環境基準的研究”。比如，排污權交易制度基本上還處于宣示階段。將來，可以結合《農產品質量安全法》第24條規定的農產品生產記錄制度，在農業點源污染排放者與農業面源污染排放者之間、農業面源污染排放者之間開展排污權交易。比如，《水污染防治法》第20條規定的重點水污染物排放總量控制制度，其調整范圍不包括農業面源污染排放。