新基建條件下國土空間規劃系統建設存在的問題與對策

李 鋒

（長沙城市發展集團有限公司，湖南 長沙 410000）

國土空間規劃分區是國土空間規劃的重要依據，也是國土空間規劃優化的核心內容。其能夠在經濟社會發展以及自然條件基礎上對區域國土資源進行統籌開發利用，實現社會活動、經濟活動與生態環境治理的協調發展，其具有較強的引導性、戰略性和約束性。

1 國土空間規劃意義與發展概述

我國的國土空間規劃有一個較長的發展過程，在總體發展中有三段進程和三種實施方式：第一段進程是工業化初期，城市規劃實施“一規統攬”方式；第二段進程是工業化中期，針對土地利用進行規劃，執行“雙規協同”方式；第三段是新時期，細化了國土空間規劃，遵循國民經濟和社會發展總體方向，在主體功能區規劃的基礎上，采用多規共管方式，合理進行國土規劃、土地利用規劃以及城鄉和環境規劃等各項規劃工作，并構建相應的國土空間規劃體制。

2 國土空間規劃系統建設存在問題

2.1 治理體系

國土空間規劃與國家或地區政治、行政體制聯系緊密，包括空間發展、空間布局兩層內容，具備綱領性和法定性的特征。現有的各類各級法律法規、部門規章、技術規范等與建設“五級三類四體系”的國土空間規劃體系相矛盾，同時缺少統領國土空間規劃的主干法律、存在現有法律法規的要素不全、可操作性差等現象。

2.2 “短期發展”與“長期規劃”的錯位銜接

《若干意見》及相關配套文件要求，涉及空間利用的各類規劃的規劃期限統一至2035年，新時期國土空間規劃目標年為2035年，近期目標為2025年，遠景可展望至2050年，屬于長期性空間規劃，這就造成了兩者編制期限的錯位銜接問題。一方面，短期性的經濟與社會發展要求無法提供長遠性的國土空間開發保護指導；另一方面，在本輪國土空間規劃編制期限內需要經過至少三個國民經濟與社會發展規劃的更替，容易造成發展意圖變化與空間管控是否調整的矛盾，從而導致“一張藍圖干到底”的動態變化［1］。

2.3 技術應用

新型基礎設施建設的發展為國土空間規劃的編制和實施帶來新的契機，國土空間規劃體系建設無疑將成為智慧城市建設的基礎性智慧項目，是一個全局性的自組織與他組織共存的巨型系統工程和改革工作過程，需要成熟、規范的技術支撐。數字孿生體、數據中臺等架構和技術尚處于技術成熟度曲線的過高期望的峰值（PeakofInflatedExpectations），還需不斷沉淀和積累；5G通信的應用正處于推廣階段，二、三線城市的建設還需一定的時間；國土空間時空大數據平臺的主要支撐軟件GIS系統，國外軟件占據了較大市場份額。當前，國產替代化的需求對系統和平臺建設需要的計算、存儲、數據庫、中間件技術和設備提出更為迫切的要求。

2.4 數據共享與數據安全

新時期基于數據驅動的國土空間規劃的編制和實施依賴于地理信息、測繪、規劃、交通、社會經濟等相關領域的數據，數據的集成和共享也是智慧城市建設的關鍵基礎。從統計來看，國土空間規劃項目是智慧城市建設的一個智慧項目，但從政府開放數據統計來看，有11個省或自治區、3個直轄市建立了自己的省級行政大數據平臺，共有65個市建立了自己的市級行政大數據平臺，這種現狀與國家要求建立“多規合一”的規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系（見《意見》）還有較大的差距。由于國土資源數據大多屬于保密數據，在系統數據共享的同時，還要充分加強數據安全、隱私保護、數據主權、數據倫理等方面的研究和建設［2］。

3 對策與思考

3.1 健全與完善國土空間規劃法律體系、法制能力

1）立法本質上，以提高現代化治理能力為目標，推動國土空間規劃高質量發展運用法律法規去完善國土空間規劃管理和治理能力，是國土空間規劃立法的根本出發點，相關的法律法規制度是國家法治體系現代化建設不可或缺的一環，是國土空間規劃高質量發展、治理能力全面提高、多部門參與、充分發揮國土空間治理效益的有力保障。因此，制定橫向全面兼顧，縱向上下銜接的《國土空間規劃法》是健全國土空間規劃法律體系的首要任務［3］。

2）法律關系上，強調《國土空間規劃法》與配套法律的無縫對接從規劃管理體系的頂層設計來看，合理劃分層級進行規劃管控是落實法律保障的重要手段。將許可事項和土地處置權力過于集中的下放給地方，容易使城市發展邊界無序擴張、國有土地資源浪費、環境治理效果不佳、農田總量難以保證等問題。而將規劃的權力統一收至中央，又會造成審批程序繁雜，辦事效率低下、管理手段單一等問題。

3.2 強化頂層設計，理清各類規劃定位與分工

一方面，需要進一步明確國家發展規劃、國土空間規劃、專項規劃等規劃的編制內容與深度要求，劃定清楚各類規劃的任務分工邊界，如國家發展規劃中對空間布局的深度要求，如何與國土空間規劃的空間布局要求相銜接，要預留規劃接口。另一方面，部門間仍存在職能分工的交叉現象，需要高位統籌，如當前生態環境部門推進的“三線一單”工作與自然資源部門推進的生態保護紅線劃定工作，兩項工作均從各自技術角度對自然資源進行評估，在一定程度上存在重復工作。再者，是城市設計的歸屬問題，鑒于城市設計特殊的空間屬性，自然資源部門從空間管控角度可以納入國土空間規劃體系，而住房和城鄉建設部門亦可以從開發建設、城市更新角度納入其部門職能管理范疇，這一問題需要從國家層面提出解決方案，減少部門間矛盾。僅從技術角度而言，針對城市立體空間建設管控，建議由住房和城鄉建設部門會同自然資源部門共同負責建設方案審批工作，一旦審批通過，由住房和城鄉建設部門負責實施管理［5］。

4 結語

在當今新基建條件下，國家宏觀政策和技術發展為國土空間規劃系統建設帶來了新機遇，而國土空間規劃系統建設對于規劃的編制、實施和監督起著舉足輕重的作用。通過分析建設國土空間規劃系統過程中存在的問題，提出在完善治理法律法規體系的基礎上，制定出各部門統一的建設管理標準，運用人工智能、數字孿生、云計算等新技術手段，借助大數據分析和地理信息系統的海量數據支撐，實現多規合一，用一張藍圖管理國土空間規劃，以期實現規劃的最大效益。