試論高校內部控制建設的難點及對策

廣西醫科大學

引言

《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《內控規范》）的頒布為高校內控建設指明了方向，其實施也取得了一定的成效，不僅有效規范了單位經濟活動，且在一定程度上提升了高校預防規避風險的能力。但是內部控制建設是一項需長期堅持且不斷優化的工作，至今仍有許多高校在內部控制建設上存在不足，且近年來由于許多高校內部控制制度設計不完善，使得業務流程方面存在較多漏洞，以至于部分主體在利益驅動下利用制度漏洞發生挪用公款等犯罪行為，導致高校屢屢出現經濟案件，這勢必會對高校的穩定可持續發展造成不利影響。因此，當前高校有必要建立完善的內部控制機制，并加強內部控制管理，提升管理成效，同時也要強化廉政風險防控，從而避免各種舞弊和腐敗行為的發生。

一、高校內部控制建設的目的及意義

（一）目的

《內控規范》是在《會計法》和《預算法》的基礎上，根據企業基本規范制定而成，對各單位內控建設及管理有著重要的指導作用。對于高校而言，則是為高校建設和完善內部控制體系指明了方向。隨著全面依法治國基本方針的實施，黨和中央對于行政權力制約監督的重視程度也越來越高，而內部控制則是制約和監督行政權力的重要手段。通過內部控制建設，能夠有效提升行政管理水平，同時也能夠推進各行政事業單位積極履行自身的職責，并將權利關在籠子里，從而避免腐敗問題的出現。而高校屬于行政事業單位的范疇，也因此對高校內部控制建設提出了更高的要求：一方面是因為高校經費來源不斷增加，使得內部控制在規范經濟業務活動、提升效率及保障學校管理等方面的作用愈發突出；另一方面是因為當前部分高校在內部控制制度設計上并不完善，甚至有的高校缺乏內部控制建設的積極性和緊迫性，從而導致許多內部管理問題的出現。針對這些情況，教育部下發了《關于做好〈行政事業單位內部控制規范（試行）〉實施工作的通知》，要求各行政教育單位應根據《內控規范》全面認真貫徹落實。具體而言，高校應以實現制度規范管理、行動流程充分體現制度化、各流程信息化為內部控制體系建設的中長目標，并不斷完善和優化內控體系，從而提升內部管理效率和廉政建設水平，進而有效規避各種腐敗行為。

（二）意義

高校內部控制建設的實踐意義主要體現在三個方面：一是對高校開展各項經濟業務活動具有保障作用。各高校加強內部控制建設，并不斷完善內控體系，可通過有效的內控手段對業務活動各個環節進行管控，及時發現并處理管理工作中存在的風險隱患，這樣便可以有效保障高校各項經濟業務活動的合法合規性。二是有利于保證資產安全及提升使用效率。各高校不斷加強和完善內部控制體系建設，通過有效的監管措施，可避免高校出現公款私用、資產占用等問題。減少經濟損失，不僅能夠保障資產的完整性和安全性，而且能夠提升資產的使用效率。三是對高校的健康長遠發展有促進作用。隨著經濟的快速發展，高校獲取經濟收入的來源也不斷擴大，但也一定程度上增加了高校收支管理的難度，這期間時有發生財務信息虛報、資金浪費等問題。而通過建設有效的內部控制機制，能對高校資金分配和使用進行有效的監管，確保資金有效利用，同時還能夠確保財務信息的真實性和完整性，可為高校財務決策與管理提供可靠的依據，進而促進高校健康長遠的發展。

二、高校內部控制建設中面臨的困難

縱使《內控規范》的實施很大程度上促進了高校內部控制的建設與發展，但從實際情況來看，也面臨著許多困難。目前高校內控建設中面臨的問題，主要體現在以下幾個方面：

（一）內部控制建設流于形式

當前許多高校的內部控制建設更多是為了應付上級檢查而進行，使得內部控制建設流于形式。而出現這樣的問題，一方面是因為高校管理者對內部控制了解不夠深入，認為內部控制的實施是給自己套上了枷鎖，不利于工作效率的提升，因此不重視內部控制建設；另一方面是因為缺乏有效的監督管理機制，以及高校內部控制建設配套的績效考核及獎懲機制不完善，因此高校管理者缺乏對內部控制建設及實施的動力。

（二）缺少具體實施的方法

當前許多高校內部控制制度中存在許多漏洞，實際上這與高校找不到建設內部控制的實施路徑有關系，一方面體現在高校對于《內控規范》的了解還不夠深入，且不能結合自身實際情況建立有效的內部控制制度，缺乏明確的建設目標，以至于實施過程中存在盲目性；另一方面體現在部分高校只是將內部控制當作財務、審計、紀檢部門或少數人的事，缺乏全員參與的意識，加之未形成積極向上的校風，制度建設水平不高，忽略了內部控制環境的建設，從而導致內部控制建設目標難以實現[1]。

（三）內部控制執行效果堪憂

為了應付上級主管部門的監督檢查，許多高校在短時間內建立起了一套看似完善且“高大上”的內部控制制度，但是實際執行的效果不盡如人意。首先，許多高校并未建立起完善的評價指標體系，因此難以準確評估內部控制的有效性，也無法針對評價結果進行合理的調整，進而導致內部控制體系建設與發展受到阻礙；其次，當前正處于高校治理體系大變革階段，但從內部情況來看，存在多個崗位職能交叉和重疊的情況，以至于部門及人員權責不清，且在制度建設方面更多是原則性的規定，缺乏程序性指導，也未能與業務流程緊密銜接，導致內控制度“兩張皮”現象，即內控制度規定與實際執行不一致的情況，從而影響了治理的效果；最后，高校未在校園內進行《內控規范》的有效宣傳，廣大師生及員工在內部控制建設方面的積極性不高，主要因為內部信息公開程度較低，存在信息不對稱的問題，加之廣大師生及員工對于內控建設的熟悉程度不高，以至于高校內部控制建設存在許多不完善的地方，進而影響了內部控制執行的效果。

（四）內控人才缺乏

內控人才缺乏也是高校內部控制建設中面臨的難題之一。人才是高校內部控制建設的重要構成要素，但目前高校內控人才儲備明顯不足。從內部控制的特點來看，其屬于一項系統性、綜合性和復雜性較強的工作，且涉及的工作內容較多，需要具備懂得預算管理、收支管理、采購管理等多個專業的復合型人才，然而從高校現有的人員結構來看，對內部控制了解的人員并不多。而高校財務部門或學校辦公室作為內部控制建設牽頭和實施的重要部門，部門人員很多并沒有接受專門的培訓，難以有效勝任內部控制的工作[2]。

三、高校加強和完善內部控制建設的途徑

（一）加強外部控制環境建設與優化

結合當前高校內部控制建設的情況來看，高校普遍在控制環境建設方面存在許多不足。環境是高校加強內部控制建設的重要基礎，為了進一步完善高校內部控制體系建設，應從思想上認識到內控建設的重要性和緊迫性，然后從外部環境建設方面開始著手，為完善高校內部控制體系奠定良好的基礎。為此，具體可從以下幾個方面著手：

第一，強化審計監督。通過有效的審計手段，可準確評估出高校內部控制體系建設的有效性，并在此基礎上明確高校內部控制建設中存在的不足，分析其成因，從而提出針對性的改進建議。這就需要審計機關（構）重視內部控制評價指標體系的建立，通過建立科學合理的評價指標體系，有效進行高校內部控制建設情況的評價，并根據評價結果實施相應的獎懲措施，完善績效管理，充分發揮出審計的監督作用，從而推進高校內部控制的建設與發展。

第二，完善內控配套機制。依據《內控規范》要求，高校應結合審計結果建立內控問責機制，并全面落實，明確各個部門及人員的權責，同時對于內控建設不力的高校領導進行問責，與其政績掛鉤。另外，應積極建立與高校實際情況相符的財政獎懲機制，實現對高校內部控制建設的有效監督，并通過強有力的監督方式，結合自我評價和審計結果對高校內部控制建設情況實施相應的獎懲措施，從根本上解決高校內部控制建設流于形式的問題。

第三，制定與高校特點相適應的內部控制指導文件。不同類型的單位在業務上也存在著較大的差別，所以有必要制定出不同行業的內部控制指引文件。除了依據《內控規范》以外，教育部門也應根據高校特點，加快制定相適應的內控指引文件，為高校進行內部控制建設指明方向的同時，推動高校內部控制建設的進程。可在內部控制建設試點的基礎上，制定出與高校特點相適應的內控手冊，然后將內部關注的關鍵環節或關鍵點，包括風險防范及控制、內部控制評價及審計等工作流程，進行梳理總結，以此為高校內部控制規范建設與實施提供可操作的范本[3]。

（二）加強內部控制環境建設與優化

為進一步加快高校治理體系改革，提升高校內部管理水平，高校還需要加強內部控制環境的建設與優化。具體需要從以下幾個方面著手：

第一，增強內控意識。高校管理層應增強自身的內控意識，充分認識到內部控制建設的重要性和必要性，并著眼于推進治理結構改革，建立起權責分明、有效監管、集體領導、民主決策的權利運行機制，因此提升內部權利執行制約及監督管理水平。另外，積極創新大學文化建設，充分發揮文化的引領作用，并將制度文化建設作為內部控制建設的重點進行，先對現行的制度進行梳理總結，結合內部控制目標進行調整，依據辦學效率提高的原則進行取舍，然后需要增設內控制度中完善的程序性調控，有意識地發揮帶頭人的示范和表率作用，促使全校師生積極參與其中，形成全員內控、積極向上的文化氛圍。

第二，結合引進來和內部培養，加強內控人才隊伍建設。人才是內部控制實施的關鍵，各高校可結合引進來和內部培養的方式，借助校企合作平臺，積極引進企業中優秀的管理人才。同時應加強現有管理人才的培養，通過多種培訓教育方式，不斷提升他們的專業技術能力，組建優秀的內部控制隊伍，或者可以利用人力資源的優勢，邀請高校相關專業的教授、學者等組成本單位的內控專家咨詢委員會，以此為內部控制建設與執行奠定厚實的人才基礎。

結語

綜上，當前許多高校已經初步建立了內部控制機制，并取得了一定成效。但外部復雜的形勢給高校帶來許多不確定的因素，從而影響高校的建設與發展。因此當前高校還需要從內外部環境優化方面著手，建立起完善、動態化的內部控制機制，從而保證高校健康穩定可持續發展。