外匯管理改革助力貿易強國建設

文/張玉青 編輯/吳夢晗

貨物貿易是一國對外交往的重要組成部分。建國初期，國家對外貿和外匯實行統一經營。1978年，我國開啟了改革開放的進程，目前貨物貿易在全球占比超過10%，穩居世界第一大貿易國；同時，貨物貿易收支在我國國際收支中占比達到三分之二。貨物貿易外匯管理改革圍繞黨中央、國務院的戰略部署，按照使市場在資源配置中起決定性作用的要求，沿著社會主義市場經濟體制的方向持續推進，逐步建立起了適應中國特色社會主義市場經濟要求的外匯管理體制，在促進貿易便利化、抵御跨境資本流動沖擊和穩定宏觀經濟等方面發揮了積極作用。

改革開放初期至20世紀90年代初：計劃分配與市場調劑并存的貿易外匯留成制度

改革開放后，中國經濟發展進入轉型時期，國家經濟建設需要大量外匯，我國逐步在外匯分配領域引入市場機制，實行計劃分配與市場調劑并存的雙軌制。

實行貿易外匯留成制度

為克服長期存在的外匯短缺問題，國家在進出口方面實行“獎出限入”政策，制定一系列獎勵出口的政策，對出口實行外匯留成和退稅政策等；對進口用匯優先確保外匯用于國家重點扶持的行業和項目。這一時期，貿易外匯留成制度極大地調動了企業出口創匯的積極性，國家現匯結存大幅增加。

建立外匯留成制度。1979年，為配合外貿體制改革和鼓勵企業出口創匯，國務院發布《關于大力發展對外貿易 增加外匯收入若干問題的規定》，在國家集中管理、統一國內平衡的基礎上，允許各地方、部門和各企業留成一定比例的外匯額度。留成外匯主要用于引進新技術和關鍵設備，有計劃地扶持中小企業技術改造、設備更新。留成以外的外匯全部上繳國家，國家將集中的外匯資金通過中央下撥方式，將專項用途外匯額度撥至地方，支持地方建設。

調整外匯留成比例。1985年3月，國務院批復《出口商品外匯留成辦法》，對出口商品外匯留成做出明確規范，不同出口行業、不同地區采取不同留成比例。1991年后，國家統一各地、各類產品的外匯留成比例，企業留成額度增加，用匯自主權進一步擴大。1988年，在以往留成外匯額度的基礎上，在海南省開展現匯留成試點，簡化企業用匯手續。1992年試點擴大到全國11個地區。

設立外匯調劑市場

這一時期，國家允許持有外匯留成額度的企業通過外匯調劑市場轉讓多余的外匯額度，由此逐步形成官方匯率和外匯調劑市場匯率并存的雙重匯率制度。1980年，中國銀行在北京、上海等地開辦外匯調劑業務，允許企業通過銀行按照國家定價有償轉讓外匯留成額度。1985年，全國首個外匯調劑中心在深圳設立。同年11月，各地先后設立了外匯調劑中心，外匯調劑市場匯率隨市場供求狀況浮動，但調劑價格基本上是一地一價。

20世紀90年代初至2011年：經常項目可兌換的進出口核銷制度

到了20世紀90年代初，我國進入經濟體制改革的關鍵時期，市場化改革加快推進。1993年年底，《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確“改革外匯管理體制，建立匯率并軌，實行以市場供求為基礎的、單一的、有管理的浮動匯率制度和統一規范的外匯市場”。此后，外匯管理實施一系列改革，取消了外匯上繳和留成，實行銀行結售匯制度。1996年12月，我國接受《國際貨幣基金組織協定》第八條款，宣布實現人民幣經常項目可兌換，對經常項目國際收支和轉移不予限制。

進出口核銷制度的建立和完善（1991—2004年）

上世紀90年代初期，為適應我國外貿發展，1991年外匯局初步建立了出口收匯核銷制度，1994年又建立了進口付匯核銷制度。進出口核銷制度實行企業貨物進出口與外匯收支逐筆對應、現場核銷的管理模式，滿足了當時促進經濟發展和防范金融風險的需要。

一是建立出口收匯核銷制度。1991年，以《出口收匯核銷管理辦法》正式發布為標志，外匯局建立了出口收匯核銷制度，實施以出口貨物價值為標準，核對是否有相應的外匯收回境內的管理辦法。這一制度的建立對監測企業出口后及時足額收匯，維護國際收支平衡發揮了積極作用。同時，出口收匯核銷數據也為稅務等其他國家管理部門的政策實施提供了支持，如實現出口收匯核銷與出口退稅協同管理。

二是建立進口付匯核銷制度。1994年年初，我國外匯管理體制實行重大改革，取消了外匯收支的指令性計劃，經常項目項下正常對外支付不再實行計劃審批制度。在此形勢下，外匯局出臺了《進口付匯核銷管理暫行辦法》，以進口付匯金額為標準，核對是否有相應價值的貨物運回境內；進口付匯核銷手續由外匯指定銀行具體辦理，外匯局事后監督檢查。1997年，為進一步加強監管效果，外匯局發布了新的《貿易進口付匯核銷監管暫行辦法》，由外匯局直接辦理進口付匯核銷業務，銀行負責進口付匯的柜面監督，理順了監管與經營之間的關系。

三是實現電子口岸聯網核查。1998年東南亞金融危機爆發后，少數不法企業利用虛假報關單騙取外匯并轉移至境外。在此形勢下，外匯局與海關總署聯合推出了“進口報關單聯網核查系統”，實現了報關單信息在外匯局、銀行、企業間的聯網共享，使真實性審核手段得到進一步完善。2001年，外匯局與海關總署共同開發了“出口收匯系統”子系統，建立了出口收匯核銷單電子底賬，使海關和稅務部門能夠在出口報關和出口退稅環節，實現對出口核銷單的聯網數據核查。同時，系統還實現了網上發單、電子交單等功能，使出口報關、收匯核銷及退稅業務更加方便快捷。2003年，進口報關單聯網核查系統也遷移至電子口岸，進一步提高企業辦理進出口收付匯核銷的便利程度。

進出口核銷制度的調整（2005—2011年）

2005年7月，為完善人民幣匯率形成機制，我國建立了以市場供求為基礎、參考一籃子貨幣進行調節、有管理的浮動匯率制度。人民幣匯率形成機制改革后，人民幣持續升值，國際收支呈現大額順差。在此背景下，貨物貿易外匯管理逐漸向“均衡管理，統籌兼顧”管理方式轉變，堅持有效監管與便利化相結合的原則，重點改進和完善貿易外匯資金流入和結匯管理，同時研究和調整了進出口收付匯核銷制度。

一是改進貿易收結匯管理。2005年，外匯局實行待結匯賬戶管理，加強對經常項目下外匯資金流入的真實性審核，規范出口預收貨款和轉口貿易收匯行為。2006年，外匯局將貿易收匯與外貿出口明顯不符的企業列為“關注企業”并加強其結匯管理。另一方面，外匯局也為出口企業辦理收匯和聯網核查業務提供便利：其一，不斷深化出口收匯網上核銷，至2007年年底，網上辦理的核銷業務占比達60%以上，網上辦理出口收匯核銷業務的出口企業占全國出口企業的80%左右；其二，推進出口退稅無紙化，減少企業成本，2007年出口收匯核銷退稅數據傳輸系統在全國11個省（市）推廣使用。

二是實施出口收結匯聯網核查。2008年國際金融危機后，外匯局、商務部和海關總署聯合推出出口收結匯聯網核查制度，加強對企業貿易項下收匯真實性、合法性的審核。根據該制度規定，出口企業的收匯需先進入待核查賬戶，由銀行通過出口收結匯聯網核查系統核查真實性。

三是允許出口收入存放境外。為提高境內企業資金使用效率，支持企業“走出去”，進一步促進貿易便利化，2011年，在前期試點的基礎上，外匯局在全國推廣出口收入存放境外政策，對境內企業出口收入存放境外實行開戶登記制度和規模管理，允許企業將真實、合法交易背景下的出口收入留存境外。

四是逐步改革進出口核銷制度。隨著我國市場環境的變化、法律體系的調整，核銷制度所依存的宏觀環境和體制基礎已經發生較大改變。“逐筆核銷、事前備案、現場核查、行為監管”的管理方式已不能完全適應對外貿易的迅猛增長，以行政手段為主的直接管理模式亟待調整。2006年，外匯局明確了貿易外匯管理將從事前逐筆向事后總量、從直接向間接、由行為向主體轉變，并著手相關法規和系統建設。2010年，確定了“先進口、后出口”的改革路線圖和“穩妥安排、循序漸進”的原則；同年年底，進行了進口核銷改革；2011年，將核銷改革的范圍從進口擴展到出口，形成了貨物貿易外匯管理制度的整體改革方案，并分步驟推進實施。

2012年至今：總量核查、動態監測、分類管理的貨物貿易外匯管理制度

隨著我國經濟的持續快速發展和進出口貿易規模的大幅增長，2012年8月，在前期試點成功的基礎上，外匯局實施貨物貿易外匯管理改革，取消進出口核銷制度，建立現行貨物貿易外匯管理框架，貨物貿易外匯管理進入“總量核查、動態監測、分類管理”的新階段。

確立貨物貿易外匯管理新體系

貨物貿易外匯管理改革取消逐筆核銷，取消絕大部分收/付匯事前審批，減少對微觀經濟活動的干預，建立了全新的事中、事后總量核查監管體系。現行貨物貿易外匯管理以企業為基礎，全面采集企業進/出口與收/付匯的信息；依托監測系統進行非現場總量核查，篩選異常主體；通過識別異常行為，鎖定排查范圍，開展現場核查，核實可疑情況；同時對企業實施分類監管。新監管體系找到了貿易便利化與風險監管的平衡點，不僅使市場主體真正受惠得益，支持了外貿持續增長，也促進了貿易外匯收支均衡管理。

一是企業主體分類管理。外匯局對開展貨物貿易外匯收支的企業實行“貿易外匯收支企業名錄”登記管理（以下簡稱“名錄登記”）。名錄登記可通過現場或網上辦理。外匯局根據非現場、現場核查結果，結合企業遵守外匯管理規定等情況，將企業分成A、B、C三類：A類企業適用便利化的管理措施，B類企業貿易外匯收支由銀行實施電子數據核查，C類企業貿易外匯收支須經外匯局逐筆登記后辦理。截至目前，全國貨物貿易名錄登記企業超過100萬家。

二是貨物貿易收支辦理。改革后，除極少數登記業務外，貨物貿易外匯收支業務均可在銀行直接辦理，大幅降低了企業的財務和用工成本，營造了寬松的市場環境。首先是市場主體成本下降。就企業而言，取消逐筆核銷、簡化出口退稅憑證、減少行政許可項目等便利化措施，使得企業往返外匯局和銀行之間的“腳底成本”大幅下降，投入貿易外匯收支業務的人力成本減少了三分之一；就銀行而言，柜臺人員及單證留存成本每年也減少約50%，銀行財物和人力成本顯著降低。其次是資金使用效率提高。改革后單筆收、付匯業務辦理時間分別節省70%和85%，出口退稅周期相對縮短，資金周轉速度明顯加快。

三是事中、事后監測核查。外匯管理部門通過非現場監測和現場核查，對企業貨物貿易進行總量核查和動態管理，根據企業遵守外匯管理的情況實施分類管理，并將違規線索移交檢查部門。一方面，通過對主體的持續監測，對企業一定期限內的進出口和貨物貿易收支進行對比，以監測企業貨物貿易外匯收支的真實性；另一方面，通過對涉外收支的分析監測和形勢研判，密切跟蹤國內外經濟貿易形勢，升級完善貨物貿易外匯監測系統，推進貨物貿易監測分析向專業化、精細化方向發展。

貨物貿易外匯管理改革向縱深推進

近年來，國際貿易形勢日趨復雜多變。在全球產業分工深化、貿易利益不平衡加劇的背景下，貨物貿易出現許多新業態、新模式。黨的十九大報告明確提出，要推動形成全面開放新格局，實行高水平的貿易和投資自由化便利化政策。面臨新形勢、新問題，貨物貿易外匯管理在堅持經常項目可兌換的基礎上，創新管理理念，轉變管理方式，破解對外貿易發展中遇到的政策性障礙，切實保障市場主體的匯兌權益，為我國經濟發展和金融風險防范貢獻力量。

一是優化外匯業務服務。外匯局適應環境變化，持續深化外匯管理改革，提升跨境貿易便利化水平，促進外貿提質增效。具體包括：簡化外匯業務辦理流程，取消報關單收付匯證明聯，放寬經常項目業務審核簽注手續和出口收入待核查賬戶開立；提高企業資金使用效率，放寬具有出口背景的國內外匯貸款的購匯償還；提升貿易外匯業務電子化程度，鼓勵銀行通過審核電子單證為企業辦理貿易外匯收支，實現貿易外匯業務報告網上辦理。此外，面對新冠肺炎疫情的沖擊，外匯局還開辟了外匯政策“綠色通道”，對防疫物資的進出口收付匯業務，按照“特事特辦”原則，免于辦理名錄登記手續，支持“網上辦、預約辦、郵寄辦”等“非接觸”方式辦理外匯業務。

二是支持貿易創新發展。為適應貿易新業態交易電子化、貿易個體化、支出多元化、分工專業化以及高頻線上交易模式等特征，外匯局遵循“鼓勵創新、包容審慎”的原則，積極支持貿易新業態發展，激發市場活力和創造力。一方面，拓寬貿易新業態結算渠道。支持符合條件的支付機構和銀行憑交易電子信息辦理貿易新業態外匯結算，允許個人通過外匯賬戶辦理跨境電商和市場采購貿易項下外匯結算，允許外貿綜合服務企業代辦出口收匯。另一方面，便利貿易新業態業務的資金結算。允許跨境電商企業將境外倉儲、物流、稅收等費用與出口貨款軋差結算，允許境內物流企業、跨境電商平臺企業等為客戶代墊境外倉儲、物流、稅費等，制定期貨市場實物交割外匯管理操作指引，銀行可憑市場采購聯網平臺的信息為委托第三方報關出口并已備案的市場采購商戶，在線辦理收/結匯業務。

三是防范跨境金融風險。外匯局密切跟蹤外部環境的演變，加強跨境資本流動雙向監測和風險評估，提升貿易外匯收支真實性審核能力，防范跨境資金異常流動風險；同時，豐富銀行真實性審核手段，通過“信用中國”“單一窗口”和外匯局應用服務平臺等多渠道與銀行共享信息，向銀行開放進口報關電子信息等。此外，不斷加強跨部門監管合作。2016年以來，外匯局相繼與海關總署、稅務總局簽署聯合監管合作備忘錄，推進部門間信息互換、監管互認和執法互助，聯合打擊違法、違規行為。

四是深化外匯管理改革。外匯局積極服務國家發展戰略和更高水平對外開放，研究構建以風險評估為導向的分類管理信用體系，進一步提升銀行自主權與真實性審核能力，助力涉外經濟高質量發展。2019年，外匯局在粵港澳大灣區、上海等地開展貿易外匯收支便利化試點，支持審慎合規的銀行為信用優良的企業辦理貿易外匯收支業務時，實施更加便利的措施，引導銀行從內控建設、客戶盡調等方面優化操作，推動銀行由表面單證審核向以客戶盡職審核為基礎、以合理性評估為重點的審核方式轉變。截至2021年5月底，試點范圍已擴大至全國22個地區。

貨物貿易外匯管理的改革方向

近年來，國際貿易發展呈現出貿易方式多樣化、參與主體多元化和交易模式復雜化等新特點。面對國內外經濟金融環境的新形勢、新挑戰，貨物貿易外匯管理將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以服務實體經濟和防范金融風險為出發點和落腳點，完善“宏觀審慎，微觀合規”兩位一體的工作機制，逐步構建全面立體的規范發展體系，為我國經濟良性有序發展貢獻力量。

第一，推進“放管服”改革。堅持與時俱進，立足新發展階段，貫徹新發展理念，適應新發展格局，推動高質量發展。貨物貿易外匯管理將進一步簡政放權，優化營商環境，提升貿易外匯業務的便利化水平，培育和激發貿易主體活力；同時，以擴大貿易外匯收支便利化試點為契機，實施“交易越合規、匯兌越便利”的信用約束和分類管理，更好地服務實體經濟發展。

第二，創新貿易管理方式。積極順應時代發展方向，按照“鼓勵創新、包容審慎”的原則，推動制度、管理和服務創新。貨物貿易外匯管理將密切跟蹤貿易新業態新模式的創新發展，主動回應市場訴求，滿足新形勢下貿易發展需求；同時，創新交易真實性審核方式，推進銀行審核方式從對單證的形式審核向實質合規審核轉型，積極探索構建新型經常項目跨境結算的政策環境。

第三，提升監測分析能力。全球經濟金融一體化不斷提升，金融交易跨區域、跨市場、跨機構、跨幣種特征愈發明顯。貨物貿易外匯管理將緊跟經濟金融市場的趨勢變化，分析研判貿易收支形勢，提高監測核查精準度，提升部門間共治共享的監管合力，防范跨境資本異常流動和內外風險聯動，維護國家的經濟金融安全。