探索資本項目開放的中國方案

文/王蕾 編輯/章蔓菁

改革開放以來，在黨中央、國務院的正確領導下，外匯局在守住不發生風險底線的同時，不斷深化資本項目外匯管理改革，人民幣資本項目可兌換取得了顯著成績。站在新的歷史起點，展望未來的改革發展，外匯管理部門將立足新階段，貫徹新理念，積極服務新格局，繼續推進高水平開放，促進經濟高質量發展。

資本項目外匯管理改革取得顯著成效

經過多年持續深入的改革實踐，我國資本項目開放程度大幅提升，人民幣資本項目可兌換取得顯著成效。對照經濟合作與發展組織（OECD）《資本流動自由化通則》（下稱《通則》）91項負面清單標準，目前我國已有86個子項實現了不同程度的開放；而按照國際貨幣基金組織（IMF）7大類40項跨境資本交易分類，則有37項實現了不同程度的開放。

直接投資項下已實現較高水平開放和基本可兌換。2015年，外匯局取消外商直接投資匯兌限制。2020年1月1日起，《外商投資法》正式實施，明確對外商來華直接投資實行準入前國民待遇加負面清單管理。截至2020年年末，我國吸引的外商直接投資存量達到3.2萬億美元，排全球第五位。

跨境證券投資渠道不斷拓展，多渠道、多層次的開放格局基本形成。陸續實施了合格機構投資者（QFII/RQFII、QDII/RQDII）制度，開放境外投資者直接投資銀行間債券市場（CIBM）以及原油、鐵礦石等大宗商品期貨市場，開通了滬（深）港通、債券通、滬倫通等，基本形成涵蓋股市、債市、衍生品及外匯市場的多渠道、多層次的開放格局。

跨境融資限制顯著放寬，初步建立起跨境融資宏觀審慎管理框架。2015年以來，國家發展改革委將企業中長期外債管理由審批制改為備案登記制；人民銀行、外匯局建立健全全口徑跨境融資宏觀審慎管理框架，取消境內主體（房地產企業和地方政府融資平臺除外）借用外債的事前審批；外匯局改進跨國公司跨境資金集中運營管理，持續便利境內機構跨境融資。截至2020年年末，我國外債規模約為2.4萬億美元，外債規模有序增長、結構不斷優化，各項指標處于安全線內。

資本項目外匯管理改革的經驗

一部涉外經濟交流史，也是一部不斷擴大資本項目開放的歷史。在資本項目開放進程中，我國資本項目外匯管理在黨的領導下，牢牢把握改革的正確方向，始終堅持改革精神，不斷疏通流出入渠道，不斷簡化管理、完善制度設計，取得了豐富的改革經驗。

一是堅持改革的方向。全面推進資本項目可兌換是全面深化改革的有機組成部分。正如習近平總書記在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上指出的，“現在的問題不是要不要對外開放，而是如何提高對外開放的質量和發展的內外聯動性”。堅持穩步推進資本項目可兌換這一方向，有利于市場主體在全球更加自由地擺布資產負債，提高全球競爭力。

二是注重改革的時機。改革的時機主要是要抓緊改革窗口期，逆周期動態調整改革重點。資本項目改革要抓住改革窗口期，統籌國際收支形勢和國內宏觀經濟形勢，審時度勢推動各項改革工作。一旦改革的“窗口期”出現，要抓緊出臺改革政策，避免延誤改革良機。當下，資本項目可兌換已經進入了深水區，處于攻堅階段。剩下的大都是具有一定風險、改革難度較大的項目。在這種情況下，我們既要保持改革的定力，也要注重改革的時機。對已開放的資本交易，保證改革不走回頭路；對暫未開放或開放程度較低的資本交易，加強開放力度。

三是把握改革的平衡。推動資本項目可兌換，要進行均衡、全面、雙向分析。從均衡的角度看，資本項目外匯管理改革的步伐始終要與國際收支均衡管理和貨幣政策相配合，不能一味追求資金的單向大規模流動。要避免跨境資金短期內大規模集中或過度流動影響宏觀經濟的穩定性，保證跨境資金流動風險的基本可控和適度隔離。從全面的角度看，如果推動開放一項資本項目子項目可能造成大的資金流出（入），則設計推動另一流入（出）方向的子項開放，通過兩個子項的跨境資金錯位流動，產生綜合平衡效應，實現跨境資金均衡流動管理。從雙向的角度看，如果推動開放一項資本項目子項目，前期的資金流出（入）應能對應后期的資金流入（出），這樣從較長時間看，該項目的跨境資金流動總體會趨于平衡。

四是推進改革的共識。資本項目開放是一項系統工程，需要凝聚各方共識，形成改革合力。要加快推進支持實體經濟的項目，增強資本項目開放的獲得感，進而取得社會的共識。此外，在風險可控前提下，優先探索研究開放關注度高的資本項目交易。

五是增強改革的協調。在推進資本項目可兌換時，要堅持開放的基本原則，增強開放的系統性。結合當前各項改革進程，應堅持以下幾項原則：其一，堅持準入前國民待遇和負面清單原則在資本項目開放的子項中的貫徹落實。其二，堅持匯率形成機制改革和資本項目可兌換相互配合、共同推進，盡可能避免單兵突進的情況。其三，堅持金融業開放和防范金融風險并重，金融業開放程度和金融監管能力相匹配。著力推進監管隊伍建設，提高資本項目管理從業者的能力和素質，適應在事中事后的常態化管理下進行管理和風險防范。其四，促進本幣和外幣開放的協調性。

六是保持改革的可控。資本項目開放進程要堅持與風險防控能力建設和監管水平穩步提高協同發展，及時更新管理理念和方式，健全宏觀審慎調控手段，探索適當的法律域外適用，建立完整高效的跨境資本流動監測和預警體系，完善風險預警指標體系和應急響應機制，嚴控監管套利，防范風險傳染。在對潛在風險實時有效掌控的前提下，對資本項目開放中可能出現的跨境資金流動極端情況，要在情景分析、壓力測試的基礎上做好應對預案，同時強化以登記為核心的資本項目交易信息的采集、統計和分析，在外匯收支形勢穩定時，側重于履行統計職能，提高數據的準確性、時效性和可用性。

對資本項目開放未來的思考

我國改革開放四十余年的實踐充分證明，改革開放是我國發展不斷取得新成就的重要法寶。當前，我國經濟社會發展進入新階段，面臨新環境。在新的歷史起點上，繼續穩步推進資本項目開放具有深遠意義。

進一步推進資本項目開放的政策意義

進一步推進資本項目開放，是加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的迫切要求。當前和今后一個時期，我國發展仍處于重要的戰略機遇期。推進資本項目開放，是應對新機遇、新挑戰的重要戰略選擇。在當前我國疫情防控和經濟恢復都走在世界前列的背景下，如果能夠抓住當前有利時機，加快推進資本項目開放，將有助于穩定產業鏈供應鏈，增強國內國際經濟聯動效應，為加快形成新發展格局提供強大動力。

進一步推進資本項目開放，是深化供給側結構性改革、加快構建高水平社會主義市場經濟體制的客觀要求。當前，我國正處于經濟結構轉型的關鍵時期，必須完善要素市場化配置，提高全要素生產率，提升經濟發展的質量和效益。推進資本項目開放，有助于推動規則與國際標準接軌，繼續吸引高質量外資，服務于我國產業結構調整的需要；有助于促進金融開放與經濟發展水平相匹配，推動國內金融機構深化改革，更好地服務實體經濟；有助于更好地統籌構建新發展格局與國家區域協調發展戰略、自由貿易區建設等，打造對外開放新高地。

進一步推進資本項目開放，是穩慎推進人民幣國際化、提升人民幣國際地位的必然要求。近年來，人民幣作為國際支付、計價、交易、儲備貨幣的地位不斷提升。2020年年末，人民幣在全球外匯儲備的占比為2.1%；2021年5月，人民幣占全球國際支付份額為1.9%，位居全球第五。盡管如此，人民幣國際地位與美元、歐元等國際貨幣相比仍有較大差距。推進資本項目開放，有助于進一步降低國際投資者持有和交易人民幣的成本，提升人民幣國際使用的便利性，提高人民幣的可接受程度，進一步推動人民幣的國際化。

繼續穩步推進資本項目開放的總體目標

近中期，在“十四五”時期實現資本項目較高水平開放，探索一條具有中國特色的資本項目開放道路，提供一套循序漸進的資本項目開放的中國方案，積極參與國際經貿規則制定與國際金融治理體系建設。除對個別風險較大的跨境資本交易（如復雜的金融衍生品）予以一定限制外，對大部分項目，特別是與實體經濟密切相關的直接投資、跨境融資領域，僅保留真實性合規性管理要求。屆時，在直接投資領域，外商來華直接投資全面實現準入前國民待遇加負面清單管理；優化境外直接投資管理，支持符合“一帶一路”倡議、國際產能合作、高新技術和先進制造業等領域的對外投資。在跨境融資領域，完善本外幣跨境債權債務宏觀審慎和微觀審慎管理，進一步提高便利化水平；同時有效防范系統性風險。在證券投融資領域，提升證券發行市場的開放度，推動證券交易市場開放規則與國際基本接軌、手續簡單便利；同時對復雜的金融衍生工具等高風險跨境交易繼續保持謹慎。

長遠期，實現資本項目高水平開放。全面實施負面清單管理，在符合“反洗錢、反恐怖融資、反逃稅”的前提下，除少數涉及國家安全及高風險領域的交易外，盡量減少對機構跨境資本交易的限制，實現跨境資本雙向流動基本自由；同時，建立健全個人跨境資本交易管理制度，滿足個人對外投資和用匯的合理需求。