加密貨幣國際監管的經驗與啟示

文/國家外匯管理局管理檢查司課題組 編輯/章蔓菁

隨著信息技術不斷進步，加密貨幣不斷拓寬應用領域,呈現從私人加密貨幣向法定加密貨幣拓展的趨勢。目前，主要經濟體都在積極構建對加密貨幣的監管框架。本文通過系統梳理主要經濟體對加密貨幣的監管實踐，研究探討對我國加密貨幣監管的借鑒與啟示。

美國

美國是全球加密貨幣行業發展最快，市場最活躍的國家之一。美國聯邦政府及各州對加密貨幣監管態度存在差異，相關監管機構繁多，管轄范圍不一，總體從嚴監管。

美國聯邦及各州的監管情況

美國國會要求對數字資產進行分業監管。2020年美國國會通過《美國加密貨幣法案》。根據該法案，數字資產分為加密商品、加密證券和加密貨幣三種，負責相關監管的機構為美國商品期貨交易委員會（CFTC）、證券交易委員會（SEC）和美國財政部的金融犯罪執法局（FINCEN）。比特幣在此法案中被認為是加密商品，穩定幣（如USDT、DCEP、USDC等）被認為是加密貨幣。所有安置在區塊鏈、分布式賬本上的債務、股權、相關衍生金融工具則被視為加密證券。

從各州看，紐約州成立了研究加密貨幣、其他形式數字貨幣和區塊鏈技術的工作組，以了解加密貨幣及其底層區塊鏈技術。該工作組由技術專家、消費者、機構和個人投資者、企業和學術界代表組成。2021年5月3日，美國紐約州參議院提交提案，旨在禁止加密貨幣挖礦中心運營，以保護生態環境。懷俄明州通過立法法案，把加密資產分為三類：數字消費資產、數字證券以及虛擬貨幣。任何屬于這三類的數字資產都將被定義為個人無形財產，享有與法定貨幣同等地位。此外，德克薩斯州、內布拉斯加州均已通過相關立法，明確加密貨幣的法律地位。

美國主要監管機構的做法

美聯儲（Fed）就《賬戶準入指南》征求公眾意見，以協助其更好地進行監管評估。《賬戶準入指南》正式發布之前，不會對加密賬戶申請做出明確政策答復。但美聯儲積極與他國央行和美國相關監管機構開展合作，以在制定央行數字貨幣的國際標準方面發揮重要作用。

聯邦存款保險公司（FDIC）于2021年5月20日發布意見征求稿，就涉及存款保險機構當前和潛在數字資產使用案例征求意見，以便適當調整其監督和審查框架。FDIC承認銀行正在實施和創新多樣化應用，包括將數字資產用于結算和支付系統、充當數字資產托管人、執行節點操作以及持有數字資產發行人的貨幣存款等行為。

美國貨幣監理署（OCC）在新任領導人管理下將收緊監管，并尋求強化多方合作。不同于美聯儲和聯邦存款保險公司在發布數字資產法規和指導意見方面采取的相對謹慎的態度，美國貨幣監理署在過去的一年中通過發布各種針對數字資產的解釋性信函和非傳統銀行特許證的方式，推動了數字資產的發展。

美國金融犯罪執法局（FINCEN）將加密貨幣視為貨幣，認為加密貨幣應該受銀行保密法下的匯款規則約束。加密貨幣行業相關主體需要向政府報告登記注冊信息、客戶信息及可疑的金融活動。在美國開展合規幣幣交易，首先要注冊FINCEN旗下的MSB牌照。根據MSB規則，任何從事資金轉移的個人或企業都可以定義為“貨幣傳播者”，需要接受FINCEN的監管。

美國證券交易委員會（SEC）主張將加密貨幣視為證券，要求符合證券定義的數字資產交易平臺必須向SEC提交注冊交易所申請，對可能違反證券法的加密貨幣公司，要求其披露ICO銷售及預售結構。

美國商品期貨交易委員會（CFTC）對加密貨幣行業持樂觀甚至鼓勵態度，主張應對加密貨幣和區塊鏈發展保持技術中立，以不傷害、不阻礙創新為首要原則，還為推出加密貨幣衍生品的公司發布相關指導意見。

英國

英國尚無系統的有關加密貨幣監管的法律法規，而是根據加密貨幣實際用途分類，要求相關行為符合金融領域的法規要求，并將其約束在稅務及反洗錢監管框架中，金融行為監管局（FCA）是加密貨幣的主要監管部門。

一是監管機構集中，以金融行為監管局為主要監管者。不同于美國分散多頭監管模式，英國加密貨幣監管以金融行為監管局（FCA）為主。FCA旨在保護并促進英國金融體系發展，同時維護消費者利益。具體職責包括：負責對加密資產相關機構與活動的準入與許可，制定相關行業標準，明確加密資產監管范圍，實施準入管理和反洗錢監管等。英國財政部、英國央行、稅務與海關總署等部門在各自領域內協同監管。

二是支持科技金融，以遏制非法活動、防范風險為監管原則。英國加密貨幣資產特別工作組2018年10月發布調查報告，指出加密資產相關技術可能在金融服務和其他領域帶來重大利益，并會得到英國金融部門的支持。同時，金融部門必須維護消費者利益與市場秩序，防止將加密資產用于非法活動，防范可能影響金融穩定的風險。2019年7月，FCA發布《加密資產監管最終指南》，進一步將加密資產進行分類，確定納入監管和不受監管的加密資產及其交易行為的注冊授權范圍，并要求在2021年1月10日前，所有英國境內的加密資產相關企業、交易所及從業人員等，必須在FCA完成注冊，否則將被停止交易。2019年11月，英國司法工作組發布《關于加密資產和智能合約的法律聲明》，將加密資產確認為財產，確認了其資產屬性而非貨幣屬性。2020年1月，FCA頒發第一份加密貨幣公司付款機構許可證，允許其在歐洲經濟區提供付款服務。這表明，英國加密資產行業日趨成熟。同年12月，FCA發布《禁止向零售客戶出售引用加密資產的投資產品》，禁止加密資產相關衍生產品的交易。

三是實施分類監管，以加密貨幣用途劃分監管邊界。FCA將加密資產劃分為交換代幣、實用代幣、安全代幣、電子貨幣代幣。其中交換代幣與實用代幣為不受監管的代幣，因市場波動大、缺乏透明度等問題，目前沒有納入加密資產監管框架，但在交換、轉移與應用過程中仍需符合反洗錢等監管要求。具有特定投資功能的代幣，如安全代幣與電子貨幣代幣，是FCA加密資產監管的重點，需在《金融服務和市場法》（FSMA）、《金融工具市場指令Ⅱ》（MIFID Ⅱ）、《被監管行為法令》和《電子貨幣法規》（EMR）等監管及反洗錢相關要求框架內運行。對于穩定幣或初始代幣（ICO）是否在監管范圍內，則需要逐案評估。

四是多部門聯合監管，以反洗錢與征稅管理完善監管框架。盡管英國已經脫歐，但仍在歐盟第五反洗錢指令（5AMLD）框架內。FCA負責履行反洗錢義務，其加密資產反洗錢制度涵蓋加密資產全部業務活動，包括法定貨幣到加密貨幣的交換、加密貨幣間的交換、托管錢包提供商的行為、首次代幣發行、首次交易發行、加密貨幣ATM機的使用等。同時，英國2017年《洗錢、恐怖主義融資和資金轉移（付款人信息）條例》要求運營加密貨幣的企業對所有客戶進行盡職調查，核實用戶姓名、官方文件中的身份等相關信息。虛擬資產服務提供商還必須保留收款方詳細記錄，并對重要人物加強盡職調查。此外，根據FCA《加密資產企業的年度金融犯罪報告》的要求，企業或個人從事加密資產業務須每年向金融犯罪委員會提交年度金融犯罪報告，內容包括報告期內因金融犯罪被拒絕或退出的客戶關系數量、收到法院調查命令的數量、收到新限制令的數量、員工在金融犯罪調查崗位上的工作時間比例等。

五是行業聯防聯控，以探索國際合作推進全球監管。英國銀行家協會、英國保險業者協會等多個行業協會組成的委員會共同創立聯合反洗錢指導小組，專門就加密貨幣交易所和保管人增加業務指引。同時，FCA表示，會繼續致力于加強與全球其他監管機構的密切合作，推動對加密資產的協同監管，以避免在不同司法管轄區域間形成監管套利，并努力通過全球金融創新網絡、國際證券委員會組織、歐洲委員會和歐洲監管部門等進行雙邊和多邊合作，鼓勵各國監管部門以一致方式處理加密資產，形成全球監管合力。

日本

日本通過立法，承認加密貨幣的合法地位，并指定日本金融廳負責日常監管。

完善相關法律法規，明確市場準入條件

2017年，日本國會通過《資金結算法》，承認加密貨幣的合法地位，將加密貨幣定義為以電子方式記錄、用電子信息處理系統轉移的、可以作為對價，從不特定人處購入或賣出的非貨幣性質的財產性價值，并明確加密貨幣不是“貨幣”，僅是作為一種支付結算手段。《資金結算法》還規定，所有開展加密貨幣交易服務的主體，要統一向日本金融廳申請注冊登記。加密貨幣交易業務包括加密貨幣的交換、買賣、居間、代理以及經營活動附帶的管理行為等。

2019年5月，日本眾議院對《金融工具及交易所法案》進行修訂，明確將加密貨幣納入法案監管范疇，增加了對價格操縱、散布不實消息和加密貨幣領域違法行為等的禁止性條款。

日本《支付服務法》規定，在日本提供加密貨幣兌換服務的任何個人或實體必須經金融廳許可，申請人必須是日本株式會社，或在其他司法管轄區持有《支付服務法》所授予的執照或已注冊的外國公司，且在日本有注冊的分支機構和常駐代表。

此外，對于初始幣（ICO）的發行，日本金融廳主要依據《證券交易法》《金融商品交易法》《資金結算法》等法規進行監管。例如，加密貨幣在交易所上線時，交易所應將發行方的相關信息提供給用戶，并開展安全問題審查。根據行業自律規則，初始幣發行應滿足相關門檻要求，履行審查義務和信息披露義務。

加強日常監管，做好行業自律管理

在日常監管方面，《資金結算法》規定，日本金融廳負責對申請經營加密貨幣的主體進行真實性審核，主要審核要求包括：申請經營主體的注冊資本必須達到實繳數額，且凈資產為正值，并提供營業地址、高管身份信息以及經營種類、運營管理計劃等詳細信息，以防欺詐行為。同時，根據《犯罪收益轉移防止法》修正案的要求，涉及加密貨幣持續性和反復性的交易，交易機構要明確客戶身份信息，結合交易實際情況，審核相關交易是否涉及欺詐、洗錢和恐怖融資等違法活動，發現可疑情況要及時向監管部門申報。

在行業自律管理機制方面，2018年3月，日本金融廳批準已注冊的16家虛擬貨幣交易商成立“日本虛擬貨幣交易所協會”（即行業自律機構），監管國內交易所，制定自律規則及對成員進行調查和處罰。日本金融廳允許其為國內交易所制定包括嚴格限制內幕交易和洗錢措施在內的指導方針，履行保護客戶資產的安全標準等職能。

運用金融科技手段，開展監測分析

其一，公鏈區塊數據同步。監測加密貨幣對應的公鏈節點，同步完整的區塊數據，分析相關數據的賬戶列表和交易歷史信息。其二，節點IP地址定位。模擬節點的發現過程，定位每個節點的物理地址。其三，賬戶畫像。追蹤用戶來源和去向，找到與賬戶發生關聯的所有交易，綜合分析對應所屬用戶。其四，特定地址交易監測。訪問區塊鏈瀏覽器，觀察資金流向，直接調用客戶端提供的接口。其五，附言內容提取。利用工具軟件，提取和識別加密貨幣轉賬交易中的交易附言信息。

做好金融消費者權益保護，禁止不公平交易

其一，加強客戶財產保護。加密貨幣交易所要對冷錢包（即離線錢包）和熱錢包（即通過聯網存儲的錢包）進行隔離，防止客戶信息泄露。交易所要采取信托方式保護財產，用易辨別的方式管理自身和受托方財產。其二，交易所要保證加密貨幣交易透明化，禁止投放虛假廣告，禁止對相關知識和經驗不足的用戶進行投資勸誘。其三，禁止不公平交易。《金融商品交易法》規定，嚴禁作弊行為（通過不正當手段、計劃或技巧，提供虛假信息，利用虛假行情進行交易等）、散布謠言、欺騙性計劃及暴力脅迫、操縱幣價、內幕交易等。

韓國

近年來，韓國境內加密貨幣交易所數量和市場交易規模急劇增加，韓國政府有針對性地采取聯合集中整治行動，以強化交易管理，保護投資人利益。

主要監管部門和監管措施。由韓國國會政務委員會牽頭，金融委員會、科技信息部、司法部門組成監管領導小組，協調推進各部門的工作；領導小組下設財政部、金融委員會、科技信息部、國會政務委員會參加的“工作組”。采取的監管措施包括：一是針對加密貨幣投機過熱現象，限制金融公司持有、買入和投資加密貨幣等行為，禁止對ICO和虛擬資產從業人員授信。二是針對加密貨幣需求增加，侵占挪用客戶資產行為增多現象，2021年4月到9月，由司法部門牽頭，針對虛擬資產相關詐騙、違法傳銷、非法集資等行為，開展聯合集中整治行動。

有關立法舉措。2020年3月25日，韓國國會政務委員會法律審查委員會通過《關于特定金融交易信息的報告與利用的法案》（下稱《特別金融法》），明確定義加密貨幣相關概念，規定加密貨幣是具有經濟價值，可以通過電子交易或轉移的電子憑證（包括其一切權利）。明確規定加密貨幣資產申報的相關事項，出臺防范加密貨幣交易中反洗錢風險、侵占挪用風險、黑客攻擊風險的政策，明確了違反加密貨幣資產申報要求的處罰規定。2020年12月，韓國企劃財政部正式發布《稅法修訂案》，規定從2022年開始，對韓國國內居民、非居民以及外國法人的加密貨幣交易所得征稅，并詳細說明該《稅法修訂案》的適用時期。此外，為配合《特別金融法》，正在研究出臺《交易透明化法案》，擬通過引入數字資產業務報告系統，包括客戶身份識別和確立防止洗錢義務兩大主要部分，使加密貨幣交易透明化。

幾點啟示

一是加強上游立法。從各國監管經驗看，立法是對加密貨幣監管的首要關鍵環節。加密貨幣具有數字化特征，不完全適用實物現金流通監管規則，需及時完善相應法律制度體系，在加密貨幣的法律地位、市場準入標準、監管機構及職能、反洗錢和反欺詐等違規行為處罰、金融風險評估和處置、行業自律、金融消費者權益保護等方面，加以詳細規范和界定。

二是豐富日常監管手段。金融監管應牢固樹立功能監管理念，明確穿透式監管起點與終點邊界，涉及加密貨幣跨境持續性和反復性的可疑交易，要履行審慎核查義務，實施穿透式監管，確認客戶身份信息，切實防范欺詐、洗錢和恐怖融資風險。此外，加強金融科技手段對加密貨幣的監管應用，運用人工智能、區塊鏈、云計算、大數據等科技手段，開展監測分析，豐富金融監管手段，防范金融風險，提高監管能力。

三是加強金融消費者權益保護。加強客戶財產的保護和管理，督促加密貨幣發行機構和交易平臺建立完備的內控制度和技術監控手段，不得挪用客戶資金。強化風險預警和信息披露，加密貨幣發行機構和交易平臺要全面向金融消費者披露相關信息，充分提示風險，不得進行虛假宣傳，嚴格禁止不公平交易行為。開展金融知識教育和普及宣傳活動，提高金融消費者的風險責任意識。完善數字貨幣糾紛解決機制，提高投訴處理的質量和效率。