我國制造業紅線合理性研究
——基于安全視角話語模擬

周光偉

（深圳市龍崗區發展和改革局，廣東 深圳518100）

對于我國制造業發展規模問題，有學者提出應該保持制造業適度規模，如劉俏（2020）把我國制造業的GDP 占比維持在至少23%以上。設置某一類的比例指標以保持制造業適度規模，類似于現有全國性公共政策中耕地紅線等問題，屬于全國性公共政策問題。對該問題，研究方法上選擇公共政策領域的話語聯盟框架，模擬安全這一可能的認知框架和價值立場下的觀點，以期對設置我國制造業紅線合理性提供更多的政策參考。

一、公共政策話語分析框架

政策話語研究是20 世紀90 年代之后西方公共政策研究中的新興領域，中國公共政策研究者可以借鑒這一理論資源來促進本土政策研究的發展。參照李亞等（2016）對公共政策話語結構與要素的分析，以德雷澤克所提供的“話語分析要素清單”來分析設置我國制造業紅線。清單內容包括以下要素：一是對政策的基本態度，即該話語在特定政策問題上的立場。二是核心價值，即該話語宣揚的政策方案評判標準。三是被建構的基本實體，即話語中那些重要的事物是如何被描述的。四是被假定的關系，即話語中故事內容遵循的邏輯關系。五是被預設的行動者與動機，即話語中的人或組織是如何被描述的。六是隱喻和其他修辭，即話語運用了哪些修辭上的手法來使自己更有說服力，以及話語所用詞匯里有無明顯的隱喻或象征。七是對應的迷思，即對話語起到重要支撐作用的理論或傳統，具有一定的社會影響力。八是關鍵詞匯，即具有代表性、在同類話語中經常被使用的概念性詞匯。

二、安全視角下的話語聯盟類型模擬

（一）對紅線的態度

對設置我國制造業紅線的立場是支持，認為必須設置我國制造業紅線，并將其作為一個全國性公共政策。

（二）核心價值

安全供給最為重要，應該首先解決“有產品供給”的問題，進而再解決“有較多或比較充足的產品供給”的問題，也就是說主要物質產品應該在國內實現供給，否則將導致經濟不安全和國家不自主。因此要把主要物質產品生產控制在國內作為優先戰略。由于主要物質產品生產要素比較多而且較為分散，需要在統一組織過程中完成生產活動，因此以產出（在統計結果上表現為制造業規模）作為產業政策抓手最為合適，以調動政府和社會掌握的生產要素資源穩定集聚在制造業。

（三）被構建的基本實體

1.制造業規模擴大是主要物質產品供給能力擴張的主要路徑

從制造業地位看，制造業是國家經濟長遠發展的根基，是帶動增長、就業與創新的源泉。西方國家“再工業化”舉措對中國的啟示是，工業（特別是制造業）發展是中國的立國之本。奧巴馬于2009 年12月簽署《美國制造業振興框架報告》，將制造業視為美國經濟的核心。從生產角度看主要物質產品一般就是制造業最終產品，形成過程需要制造業能力支撐。目前，我國已經構建了種類完備且層次多樣的制造業生產體系。此外，制造業規模擴大還帶動文化產品供給。制造業創造的物質財富是人類一切精神財富存在與發展的基礎。服務業制造化是文化產品供給能力提升的關鍵之一。以制造業為主體的工業不僅是國民經濟的“筋骨”，而且是現代服務業尤其是生產性服務業發展的依托。

2.中央政府和地方政府在制度和政策上提供有力保障

我國產業政策持續在引導發揮本土制造業要素稟賦比較優勢。我國制造業主要利用資源稟賦和人口紅利等要素優勢在產品生產的加工、組裝環節形成比較優勢，這主要得益于“出口導向”的對外開放戰略，以及一系列制造業發展政策。目前我國低技術勞動力的工資已經超過周邊發展中國家，存在“擠出風險”，只有通過發揮國內市場龐大的規模效應才能更有效平穩甚至降低本土制造業單位產品成本，形成企業營業收入增加—研發投入增加—營業收入再增加的良性循環，克服單位產品要素成本上升帶來的影響，進而穩定和保持我國制造業要素綜合成本優勢。

3.防范國際環境中國貿易保護主義

新中國成立至改革開放期間國際經貿環境對于我國形成整體封鎖狀態。1979 年中美正式建交后，美國對華封鎖才算打破，而我國憑借獨立自主和艱苦奮斗，逐步實現了打破封鎖并在封鎖中發展。改革開放以來國際經貿環境對于我國形成重點封鎖狀態，盡管整體封鎖狀態不再存在，但先進技術和關鍵裝備依然處于封鎖狀態。顯然，先進技術和關鍵裝備無法從國外直接進口獲得，只能立足國內巨大的制造業規模，帶動先進技術和關鍵裝備國產替代。當前國際環境是逆全球化和中美脫鉤，延續了重點封鎖狀態，經濟學理論上不存在的國際供應鏈風險在現實中正在呈現，無法保障我國制造業可以保持在一定規模。中國和發達國家的制造業由互補關系轉為競爭關系。其中典型表現是美國政府直接行政指揮美國及非美國企業原本市場自由的經營行為，以圖徹底去除中國華為公司核心技術優勢，并且阻止半導體、人工智能等領域我國所需要的先進技術和關鍵裝備進口，以圖扼殺我國5G 等新一代新興技術產業現有規模和未來前景。

4.我國制造業規模存在相對萎縮的未來趨勢

目前我國主要物質產品國內供給程度不足。根據國家統計年鑒，我國居民主要耐用消費品擁有量遠低于歐美發達國家水平，甚至部分低于世界平均水平，而每年巨額的貨物進口量在一定程度上也反映主要物質產品供給對國外的依賴比較大。從我國歷史數據看，制造業規模持續萎縮，先進制造業發展不足，低附加值制造業有所外遷，且受到服務業占比指標產業政策的擠壓。我國制造業增加值占GDP 比重波動下降，從2006 年的32.5%下降至2017 年的29.3%，其中2011—2016 年快速下降3.1個百分點。從國外歷史數據看，制造業規模持續萎縮，1991 年英、德、法、意各國制造業占GDP 比重分別是18.86%、26.59%、17.31%、21.55%，此后一直保持長期下落趨勢，2009 年分別為10.30%、19.51%、10.59%、15.83%。

（四）被假定的關系

1.制造業規模是制造業發展的基礎能力，保障主要物質產品供給必須穩定制造業規模

一是從經濟學原理角度看，市場規模是經濟進步極為重要的條件。制造業規模直接決定了制造業最終產品的種類數量，數量層面的規模是質量變革的基礎。根據斯密- 楊格定理，市場規模擴大促進分工和專業化，引致勞動生產率提高，帶來技術進步和經濟增長，經濟增長進一步擴大市場規模，促進分工深化。而根據熊彼特假說，規模產生效率。

二是從制造業規模與轉型升級的關系看，較大的制造業規模有助于加快轉型升級。我國制造業規模與結構高級度間的協調度水平呈穩定的上升趨勢，我國農村工業和國有工業的發展均受制于市場規模的大小，與農村工業一樣，市場規模對國有工業同樣存在顯著正向影響。按照發達國家梯次輪動發展的歷史經驗，我國僅開始了對發達國家的追趕和工業化的深入推進階段，歐美一些發達國家近年來之所以提出“再工業化”，本身就意味著其工業化的任務還沒有真正完成，顯然我國工業化也沒有真正完成，因此，制造業還需要繼續保持甚至擴大發展規模。實際上，保持工業產值穩定可以實現產業結構轉型，二者并不矛盾，比如20 世紀70 年代日本經歷了明顯的經濟降速換擋，但日本的工業產值卻保持了相對的穩定（70 年代中期至80 年代中期工業占GDP 比重保持在39.5%—41%），70 年代中期至80 年代中期則完成了產業結構的轉型。

三是從產業關聯性角度看，制造業行業帶動作用最大，制造業規模越大，制造業帶動作用越大。制造業是我國國民經濟的基礎和支柱，是其他一切類型行業發展的基本載體和依據，其發展直接影響到各經濟部門的發展，這是目前所形成的普遍共識。丹尼·羅德里克（2016）把制造業稱之為“扶梯行業”，認為以制造業為主體的工業部門是帶動經濟增長和生產率提升的“扶梯”。制造業的影響力系數明顯高于服務業，制造業具有相當的后向關聯效應。反之，中國現階段的“過度去工業化”會對中國經濟增長、生產率提升、現代服務業發展和農業勞動力轉移產生嚴重的消極影響。

四是從科技與產業關系看，制造業規模是科技創新活動的基礎。制造業是技術創新和擴散引致的供給增長的源泉。技術變革與創新所需的科學和技術要素都蘊含在產品制造的過程中，產品制造是研究與開發的主要驅動力，這是一國在下一次技術革命浪潮中取得領先地位的關鍵，不完備的產業體系會削弱國家技術革新能力，使國家錯失通過下一次技術革命浪潮保持經濟繁榮的機會。第二產業也是技術進步較快的行業，從而能有效提高生產效率。保持一定比例的制造業，也有利于全要素生產率的進一步提升。實際上，制造業是研發投入的主要產業，2008—2012 年間我國第二產業的研發投入占總研發投入的比重一直保持在93%左右，大部分OECD國家60%以上研發投入來自于制造業企業，制造業在美國研發投入中也占據主導地位。

五是行業市場規模與在全球各國家或地區內的產業分布正相關。行業市場規模的擴張會帶來布局地經濟規模的增加和布局相關產業的聚集，進而影響其國際價值鏈地位，且該因素會對國際分工定位產生“鎖定”效應，推進該行業的專業化程度，因此，我國穩定制造業規模對提升國際價值鏈地位具有支撐作用。我國制造業在世界經濟網絡和創新網絡中的供給地位和輸出特征更為顯著，穩定我國制造業規模，有助于支撐世界人民主要物質產品供給，是構建人類命運共同體的重要措施。

2.需要更好發揮政府產業政策引導作用

長期穩定國內制造業發展和制造業規模的市場預期，克服我國制造業“低端鎖定”需要發揮產業政策作用。受到國際價值鏈分工中非對稱優勢、合成謬誤和“逐底競爭”的層層影響，我國與歐美日等發達國家在國際價值鏈中地位差距依舊明顯，國際分工地位提升緩慢，尤其是嵌入國際價值鏈后我國制造業被“俘獲”“鎖定”在低附加值環節，人均收入、技術水平提升速度相對緩慢，存在“低端鎖定”的風險，在中、高技術產業表現的格外突出，顯然這一現象的扭轉不能依賴市場自身因素，而是要發揮國家政策作用，構建國家價值鏈，“決勝于國內，決戰于國外”，強調根植國內市場，在國家價值鏈競爭中勝出的企業積累足夠的高級生產要素，進而進入國際價值鏈后與跨國公司和國際買家具有對等的分工地位。此外，彌補高端要素短板的路徑主要是靠規模做大之后的反哺，在規模經濟和集聚經濟中形成正向循環。通過國際經貿活動而獲取高端要素的路徑是走不通的。這是因為發達國家為了控制全球價值鏈，保持對于發展中經濟體的非對稱優勢，不會輕易允許發展中經濟體涉足高附加值環節。

3.穩定國內制造業規模

當前及可預期的未來一段時間國際環境對我國制造業發展形成壓力，穩定國內制造業規模是應對外部壓力的必然選擇。面對我國被重點封鎖狀態的國際環境，必須要在底線思維下做好重點封鎖狀態的國際環境維持較長時間的準備，確保在最壞情況下國內制造業依然一定規模的存在，否則隨時可能發生的“斷供”將使得國內相關公司和產業陷入停擺和歸零狀態。總之，面對發達國家屢屢發起并不斷升級的貿易保護，要及時靈活地轉變生產方式來滿足國內多樣化的需求，使得我國制造業在全球價值鏈中的提升方式實現從專注國際市場轉變為國際國內市場并重。

（五）行動者與動機

中央政府和地方政府保障全國人民和本地居民主要物質產品供給安全發揮了重要作用，為努力確保全國及本地制造業生產要素集和配置，穩定制造業規模及其帶來的居民就業、勞動收入水平，在一定程度上也更加重視非經濟價值。雖然目前地方政府表現出一定的自利性，即追求以經濟增長為核心的政績，進而片面追求相對環境清潔、利潤率更高、城市形態更高端的服務業，但隨著制造業紅線作為產業政策和經濟增長政績導向，地方也一定會以穩定制造業規模為自利目標，同時更大精力做好環境保護等配套服務。

企業和個人也是自利的，其行為動機是確保自身的經濟行為有利可圖。當穩定制造業規模明確了一個長期穩定的制造業市場預期時，企業就會穩定在制造業投資，同時個人就會穩定在制造業就業，進而與產業政策協同發力，共同形成國內制造業的實質且巨大的市場力量。

（六）隱喻和其他修辭

在民族心理上，保持制造業規模來源于歷史責任感。全國人民主要物質產品實現國內供給，才能支撐長治久安的獨立自主發展權。建成工業化國家、制造強國被認為是徹底擺脫落后就要被挨打這一屈辱歷史命運的根本路徑。根據國際產業轉移中的普雷維什“中心—外圍”理論，第三世界國家等“外圍國家”處于依附的、被剝削的地位，擺脫“外圍”地位的惟一手段和根本出路是工業化，工業化也是“外圍”國家經濟發展的引擎。同時，在行業發展規律上，保持制造業規模具有理論可能性。根據赤松要的雁型模式理論，次發達國家某一行業的生產一般要經歷三個階段——進口階段、進口替代國內生產階段和出口階段，而目前我國制造業僅僅處于進口替代國內生產階段，國內制造業規模還應該穩定增長。

（七）對應的迷思

在經濟理論上，主要依據是凱恩斯主義的經濟干預理論。英國“世界工廠”地位的喪失，美國“世界霸主”地位的確立，尤其是日本“經濟大國”地位的取得，證實政府的有效干預和推動成為“世界制造中心”的重要因素之一。正是由于發達國家自由競爭狀態下過度“去工業化”，近年來才實施“再工業化”政策，政策核心是重新重視制造業的發展，包括加大對制造業的投入、對制造業實行各種優惠政策、促進制造業出口等。在經濟治理上，主要依據是計劃萬能和市場失靈思維，計劃萬能思維推導出產業政策有助于制造業規模保持穩定，市場失靈思維下企業投資和個人選擇不會大規模支持利潤更低的制造業，進而無法保證多種多樣的主要物質產品供給安全。

（八）關鍵詞

主要是安全、保障、封鎖三個關鍵詞。其中，安全是核心價值追求，保障是追求安全的具體政策手段，封鎖則是必須要采用保障這一手段實現安全價值的外部環境狀態，也就是說在被重點封鎖狀態下穩定制造業規模是實現國內主要物質產品供給的必然路徑選擇。

逐個參照和分析“話語分析要素清單”八個要素，保持我國制造業規模具有較強的必要性和充分性，因此，亟需把保持我國制造業規模作為一項全國性公共政策，加快設置我國制造業紅線。