高校全面預(yù)算績效管理體系研究

張穎萍，李佳駿

（哈爾濱工業(yè)大學，哈爾濱150001）

一、引言

2018 年9 月1 日黨中央、國務(wù)院提出《全面實施預(yù)算績效管理的意見》，意見指出為深化財稅體制改革、優(yōu)化財政資源配置、提高公共服務(wù)質(zhì)量全面推行預(yù)算績效管理，爭取在3 至5 年建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。2019 年是實施政府會計制度的開局之年，雙基礎(chǔ)、雙分錄、雙報告的制度要求為全面預(yù)算施行奠定了基礎(chǔ)。在2020 年疫情形勢嚴峻的情況下財政部又印發(fā)了《關(guān)于做好2019 年度中央部門項目支出績效評價工作的通知》《關(guān)于做好2020 年重點績效評價工作的通知》等通知，要求在2020 年底基本建成財政資金拓展到全部資金、項目支出覆蓋到基本支出、一年預(yù)算拓展到中長期預(yù)算的全面預(yù)算績效管理制度體系。可見國家、社會對高校資金使用效益的關(guān)注度和重視程度，如何建立多角度、多層次、全方位的全面預(yù)算績效評價體系是當前高校內(nèi)涵式發(fā)展的迫切需要改進的方向。

二、構(gòu)建高校全面預(yù)算績效管理必要性

（一）高校使命的要求

近年來高校發(fā)展理念已經(jīng)由追求高速度、大規(guī)模發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蟾哔|(zhì)量、內(nèi)涵式發(fā)展，建設(shè)“雙一流”高校已經(jīng)成為大部分高校的發(fā)展戰(zhàn)略，高校的使命也從單一的“人才培養(yǎng)”發(fā)展成為“人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務(wù)、文化傳承和創(chuàng)新、國際交流與合作”的多元化發(fā)展。隨著經(jīng)濟體制變革，教育體制也發(fā)生翻天覆地的變化，國家對高等教育的投入側(cè)重也大大提高，在大力培養(yǎng)高精尖人才的基礎(chǔ)上，對高校研究性產(chǎn)出、文化傳承與創(chuàng)新、國際交流等方面投入大量資金，由此高校追求的目標也由單一的教書育人，深入到追求經(jīng)濟效益、社會公共效益、文化效益等目標上來，在高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的道路上不止在拉伸長度更重要的是在拓展寬度，從花錢必問效的角度，高校拓展的使命追求都是國家資金投入的重點方向，必然需要對這些資金進行預(yù)算績效管理。

（二）優(yōu)化資源配置的要求

每個高校發(fā)展的階段不同，合理分配和使用社會資源，精細化、優(yōu)化資源配置和組合可以更好地發(fā)揮國家給予的資金支持、政策傾斜，提高教學、科研、社會服務(wù)上的收入產(chǎn)出比，提高高校辦學質(zhì)量，提高國際核心競爭力，用有限的資源發(fā)揮更大效益，這必然需要全面預(yù)算績效管理，去避免低效無效、閑置沉淀等浪費資金和資源的情況，提升財政資金的使用效益，完善預(yù)算績效管理制度。

（三）深化經(jīng)濟體制改革的要求

我國目前經(jīng)濟發(fā)展正處在從追求高速度發(fā)展模式向內(nèi)涵式發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟體制正處在轉(zhuǎn)換發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變增長動力的攻堅期，高等院校追求“雙一流”建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略需要與國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略相統(tǒng)一，解決財政資金管理中存在的問題，發(fā)揮好財政職能，建立符合當今時代發(fā)展的財政管理制度，迫切需要約束有力、標準科學、規(guī)范透明的全面預(yù)算績效管理制度，以推行全面預(yù)算績效管理為突破口，提高財政資金聚力增效的效果，增強我國政府的公信力和執(zhí)行力。

三、高校全面預(yù)算績效管理體系存在問題

（一）全面預(yù)算績效管理理念欠缺

目前高校全面預(yù)算績效管理理念尚未牢固樹立，絕大部分高校的預(yù)算績效管理還停留在重視支出輕視效益、重視投入輕視管理的發(fā)展階段，主要有以下表現(xiàn)：一是認為預(yù)算申報管理都是計財處的工作，與其他部門無關(guān)，沒有合理規(guī)劃項目效益目標，沒有對全面預(yù)算績效管理有深入的理解和認識。二是各預(yù)算申請部門沒有中長期預(yù)算績效目標，認為預(yù)算申報就是盡可能多的爭取財政資金，倉促準備申報沒有合理的實際調(diào)研論證，預(yù)算編制缺乏充分的合理性和科學性，預(yù)算下達后按照既定時間節(jié)點去完成，忽視預(yù)算在執(zhí)行過程中的管控和約束，短視情況頻發(fā)，極大地降低預(yù)算資金的使用效益。

（二）全面預(yù)算績效管理機制不健全

絕大部分高校目前沒有健全全面預(yù)算績效管理機制，預(yù)算管理仍停留在一年期預(yù)算編制階段，沒有施行全部資金中長期預(yù)算績效管理，只關(guān)注預(yù)算支出執(zhí)行率，沒有全面的考核財政資金使用效益，還停留在收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會計階段。主要體現(xiàn)在以下方面：一是沒有建立專門的預(yù)算績效管理機構(gòu)，配置專業(yè)專職的預(yù)算績效管理人員，缺乏高效統(tǒng)一的領(lǐng)導。二是缺乏預(yù)算績效監(jiān)管制度，沒有有效的管控預(yù)算執(zhí)行，監(jiān)控不到位，沒有有效的利用、分析預(yù)算績效評價結(jié)果。三是預(yù)算編制與高校中長期規(guī)劃脫節(jié)，沒有采用零基預(yù)算管理方法，仍然是按照“基數(shù)+增量”的老辦法編制收支預(yù)算，申報數(shù)據(jù)與實際需求差異很大。四是預(yù)算績效評價指標的財務(wù)指標和非財務(wù)指標沒有相互結(jié)合，定性數(shù)據(jù)衡量不科學，定性指標過多，預(yù)算績效評價未從事前、事中、事后全過程的角度管控。

（三）績效評價結(jié)果缺少再應(yīng)用

高校預(yù)算績效評價以結(jié)果導向性為出發(fā)點，要求其評價結(jié)果可以反饋再應(yīng)用到下一年度預(yù)算績效管理工作，目前大部分高校已經(jīng)建立預(yù)算績效評價結(jié)果考核機制，但很多高校沒有對其相關(guān)部門和相關(guān)責任人進行獎懲，主要表現(xiàn)在一方面未對相關(guān)負責人問責和對其績效掛鉤處理，另一方面預(yù)算評價結(jié)果與下一年度預(yù)算安排關(guān)系不緊密，項目資金使用效益與項目申請無直接關(guān)聯(lián)，預(yù)算管理與評價結(jié)果契合度不高，預(yù)算評價結(jié)果對預(yù)算激勵約束力不強。

（四）全面預(yù)算管理信息系統(tǒng)有待完善

隨著高等教育事業(yè)迅猛發(fā)展，高校資金體量大增，資金來源渠道日益多元化，收支的不確定性因素日益增多，對高校收支預(yù)算的編制帶來不小沖擊。有些高校目前并未采用預(yù)算編制軟件，內(nèi)部數(shù)據(jù)不能實現(xiàn)實時傳輸，適度共享，無法實現(xiàn)提取、整合、編報一體化，然而預(yù)算編制的工作時間緊任務(wù)重，目前高校仍然采用Excel 統(tǒng)一數(shù)據(jù)匯總，用郵件或紙質(zhì)方式層層送達，財務(wù)人員需要投入大量時間和精力加班加點去完成預(yù)算申報工作，傳統(tǒng)模式編制出來的預(yù)算時效性低、準確性也大打折扣，預(yù)算報表編制完成后還會發(fā)生預(yù)算數(shù)據(jù)一改再改的情況，大大影響了預(yù)算編制的質(zhì)量和效率，低質(zhì)低效的預(yù)算編制方法必然會影響高校教育科研事業(yè)的長遠發(fā)展。

四、全面預(yù)算績效管理體系優(yōu)化對策

（一）構(gòu)建獨立全面預(yù)算管理組織機構(gòu)

高校應(yīng)轉(zhuǎn)變舊觀念高度重視全面預(yù)算績效管理的推行，建立校領(lǐng)導、黨委書記參與的全面預(yù)算績效管理委員會，各部門密切配合，全員參與，齊抓共管，加大對全面預(yù)算績效管理的宣傳力度，充分調(diào)動高校各責任主體積極性，明確預(yù)算績效管理的責任主體，從全部環(huán)節(jié)、全部責任主體糾正認識偏差，建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理環(huán)境。具體建議推行：一是單獨成立預(yù)算績效管理組織機構(gòu)，其管理辦公室不能掛靠計財處，全面預(yù)算績效管理是多元的、復雜的管理評價體系，其評價內(nèi)容包含大量的非財務(wù)指標，吸取財務(wù)部門推行內(nèi)部控制建設(shè)的教訓，不能機械地推行全面預(yù)算績效管理。二是與各部門簽訂預(yù)算績效管理責任書，各部門、各項目負責人應(yīng)該是預(yù)算績效管理第一責任人，這些部門主要包括教務(wù)、人事、科研、學工、財務(wù)、學科辦等部門，厘清各部門之間權(quán)責關(guān)系，誰支出誰負責，花錢必問效，把重視績效結(jié)果、重視管理過程落到紙面上，保證預(yù)算績效管理與高校中長期戰(zhàn)略規(guī)劃相一致，從根本觀念上解決預(yù)算績效管理的問題。

（二）結(jié)合BSC/KPI 管理方法健全評價機制

根據(jù)高校五大使命要求，結(jié)合學校個性化特點和發(fā)展階段，通過引用平衡記分卡（BSC）和關(guān)鍵績效指標（KPI），系統(tǒng)整合高校財務(wù)指標和非財務(wù)指標，定性指標和定量指標，經(jīng)濟指標和效益指標，從多層面多角度遴選出具有代表性的KPI 數(shù)值，從無量綱化轉(zhuǎn)化為可統(tǒng)一評價可量化的具體績效指標上，將高校中長期戰(zhàn)略目標，轉(zhuǎn)化為科學化、標準化、精細化條理清晰的評價框架體系。將五大使命具體分解為財務(wù)維度、客戶維度、學習成長維度、內(nèi)部流程維度，然后根據(jù)四個層面遴選關(guān)鍵績效指標，對其賦予權(quán)重，最終形成具有全面性、可行性高度統(tǒng)一績效指標評價體系。

（三）將預(yù)算績效考核和獎懲掛鉤

高校應(yīng)該將預(yù)算績效考核納入高校干部政績考核體系，作為干部選拔任用、考核升遷的重要衡量參考指標，建立考核結(jié)果通報制度，對于取得成效明顯的負責人給予表彰獎勵，項目資金給予傾斜，對于執(zhí)行進度差、評價結(jié)果不佳的相關(guān)負責人給予扣除績效獎勵、追責問責，對其約談限時責令整改，整改不利的將經(jīng)費額度扣減，還應(yīng)該根據(jù)預(yù)算績效評價結(jié)果與下一預(yù)算期間預(yù)算安排相掛鉤，根據(jù)執(zhí)行情況給予政策傾斜，收回低效、無效、沉淀資金，預(yù)算評價結(jié)果與人事任用選拔相掛鉤，將全面預(yù)算績效評價結(jié)果作為預(yù)算分配、部門績效分配的重要參考依據(jù)。確保做到“無效必問責”，保證充分、高效利用財政預(yù)算資金，發(fā)揮其最大效用。

（四）建立規(guī)范化、信息化全面預(yù)算管理平臺

建議采用專門的“大數(shù)據(jù)”信息化預(yù)算管理平臺，從預(yù)算的申報、論證、審核、入庫、執(zhí)行、評價進行全過程管理監(jiān)控，建立中長期的滾動項目預(yù)算數(shù)據(jù)庫，不能再采用傳統(tǒng)的手工Excel 申報流程，從事前上報、事中執(zhí)行、事后反饋全過程對預(yù)算績效鏈條式閉環(huán)管理。信息化預(yù)算管理平臺可以將非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)整合到參考信息中，有利于準確、全面的做出審批決策；在信息化管理平臺中設(shè)定執(zhí)行指標和風險防控指標，一旦發(fā)生問題可以及時做出預(yù)警提示，防范風險發(fā)生；在預(yù)算信息化管理平臺中預(yù)算分析模型、分析維度更加多元化，分析結(jié)果更加準確高效便捷，有利于決策層更加科學、高效的做出戰(zhàn)略決策；對于薄弱的預(yù)算評價環(huán)節(jié)，信息化預(yù)算管理平臺依托“大數(shù)據(jù)”技術(shù)綜合的衡量預(yù)算的編制、執(zhí)行和控制，高效、準確的結(jié)果也能充分調(diào)動各責任主體的主動性、積極性。

全面實施預(yù)算績效管理是黨中央、國務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署，是高校建設(shè)“雙一流”戰(zhàn)略中重要的改革發(fā)展方向，高校應(yīng)該以此為契機，大力推行全面預(yù)算績效管理，牢固樹立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效的理念，合理高效的運用財政資金，發(fā)揮其最大的效益，優(yōu)化高校資源配置效益，規(guī)避高校財務(wù)風險，將財政資金在人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務(wù)上發(fā)揮重要作用，將高校中長期發(fā)展目標與國家發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，完善“雙一流”高校建設(shè)體系。