資源環境審計在推進生態文明建設中的作用及實施路徑

洪宇（青島理工大學琴島學院 山東青島 266100）

近年來，經濟發展的同時生態環境也在不斷惡化，保護生態環境、合理利用資源已經成為我國甚至全世界的難題。資源環境審計作為當代審計領域不可或缺的一部分，是國家治理的重要手段，同時也是合理監督生態文明建設的有力保證。因此，探討資源環境審計在生態文明建設中的作用機制，推動其進一步發展極為重要。

一、文獻綜述

（一）國外文獻綜述

國外學者對環境審計進行了相關的研究。Boivin（1991）認為，環境審計應評價被審計單位遵守相關法律法規的情況，以確定組織的風險。Stanwick（2001）認為，環境審計應引導被審計單位遵守相關法律法規，這與Boivin的觀點不謀而合。Karagiorgos、Drogalasg等（2010）認為，與環境審計相關的審計類型有很多，如合規審計、財務報表審計、績效審計等。Pradip Kumar（2017）認為，環境審計檢查業務活動對環境造成的積極和消極影響，有助于被審計單位評估業績、糾正缺陷、降低健康風險和提高安全性。Wilsn（2019）認為，環境審計已成為被審計單位環境管理活動不可或缺的一部分，環境審計收集的信息可作為區域和國家環境狀況報告和新的國民經濟核算的依據。

（二）國內文獻綜述

近年來，我國學者也加大了對環境審計的研究力度。李兆東（2015）認為，根據環境保護基金的績效，環境審核的主要任務是評估、監督和確認政府對環境責任的執行情況。秦海云（2016）認為，進行資源環境監管，能及時找出環境保護工作的漏洞，有效保障國家資源環境政策的落實，及時找出政策的不足并進行修訂，有效保障資源環境監測的順暢進行。林忠華（2014）主要探討了資源環境審計的主要內容、審計重點以及如何實施。劉明輝和孫冀萍（2016）主要研究了資源環境審計的構成要素，以及各個要素的具體內涵。張燕、盧兆紅、張光明（2017）認為，資源環境審計應擴大審計監督范圍，關注環境管理體制和政策等關鍵問題，通過審計資源開發與環保基金績效、資源與環境管理信息系統等有效履行審計的免疫功能。盛浩（2018）認為，要加大環境審計治理資金投入力度，加強治理工程和項目監管。

從以上文獻可以看出，國內外學者對資源環境審計問題進行了大量研究，豐富、擴大了資源環境審計的研究范圍和方向，為資源環境審計工作的開展提供了參考。

二、我國資源環境審計現狀及存在的問題

（一）我國資源環境審計發展狀況

不同的審計機關對資源環境審計范圍有不同的界定。一般來說，資源環境審計的重點是資源環境資金的籌集和管理，資源環境政策的實施，政府及有關主管部門和企事業單位履行資源管理和環境保護職責、利用環境資源的情況。總體來說，經過多年的發展，我國資源環境審計對推動資源節約和環境保護基本國策的落實發揮了積極作用。

2017年9月出臺的《領導干部自然資源資產離任審計條例（試行）》標志著自然資源資產離任審計逐步走上規范化、制度化、科學化的軌道。2017年12月至2018年3月，審計署組織實施長江經濟帶生態環境保護審計，揭露破壞性建設活動增多、沿江工業園區設置不合理、小水電開發無序、污染治理投資基金績效低下等問題；以專項資金審計為突破口，跟蹤監督中央有關資源環境政策措施的落實效果；以查處重大違紀違法行為為線索，為黨和國家的反腐敗工作服務。

（二）資源環境審計存在的問題

資源環境審計是控制和預防環境污染、保護和改善生態環境的重要管理制度。國外對資源環境問題的認識比較早，相關的審計模式比較系統，建立了完善的審計制度和法律法規，在實踐中取得了很好的效果。例如，荷蘭實施并頒布了相關法律，建立了獨立開展環境審計的審計制度。監察法及其規定由法院正式公布，包括遵法監察、成果監察、政府環境監察和社會團體獨立監察。根據最后的審計結果，提出新的審計發展意見，使環境監察得以順利進行。與國外相比，目前，我國的資源環境審計主要存在以下問題：

1.審計主體：水平較低。眾所周知，資源環境審計專業性強、涉及面廣，需要具有多樣化專業背景的審計人才。然而，從我國實際情況來看，很多審計人員的相關知識儲備并不完善，對資源環境審計只能勉強應對，真正觸及環境績效審計時不能有所作為。

2.審計客體：覆蓋面小。資源環境審計的覆蓋面包括水、土地、礦產等一系列環境問題，只有做到全方位發展，生態文明建設才能更好地實現。有些國家的資源環境審計幾乎涵蓋了社會生活的各個方面，而我國的資源環境審計卻集中在水資源、土地資源和節能減排資源等領域，像海洋、礦產、森林等方面卻很少涉及。

3.審計方法：創新不足。有些國家從很早就致力于資源環境審計的審計方法實踐，不論是從水資源到環境污染審計，還是從資金審計到廢料審計，都有一套完整的體系，并投入了大量財力和物力去貫徹執行相關環境政策和法律。而我國主要采用的是事后監督與防范，事前預防與揭示的審計免疫功能還未能充分發揮作用。

三、資源環境審計在生態文明建設中的作用機制

作為生態文明建設的重要組成部分，資源環境審計可以對自然資源管理和生態環境保護責任的履行情況進行客觀的評價，指出存在的主要問題并界定相關責任。隨著揭示、威懾、預警和抵御的免疫功能機制的建立，能夠提高環境保護工作的效率，從而加快我國的生態文明建設。

（一）揭示機制

資源環境審計的揭示機制致力于監督資金的有效運用，關注資金的分配是否合理，使用是否合法，是否存在資金被挪用、改變用途等重大違法違規行為，從而促進環境專項資金使用效率的提高和分配更規范、更合理，最終使生態文明建設得到更好的落實。同時，資源環境審計可以有效制約被審計單位和參加環保投資項目的相關人員，通過對資金績效、環保投資項目績效等的評價，審查企業是否遵守環境法規，資金使用是否發揮了最優效果，以及生態項目建成后取得的效益如何。

（二）威懾機制

資源環境審計的威懾機制主要是在監督的過程中，發現政府有關部門以及相關企業是否執行國家環境政策以及執行的程度如何，對于違反環保法律規定的可以建議相關部門對審計對象給予行政處罰或者對相關的直接當事人作出處分。在處罰決定做出之后，相關部門和機構也應該將處罰處理的決定和強制執行報告書書面報告給審計機關。懲罰制度的建立可以提高國家審計機關的權威性，有利于資源環境審計工作的順利開展。責任追究制度可以更好地體現審計威懾機制的作用，加強對生態文明環境的保護。

（三）預警機制

資源環境審計的預警機制主要關注經濟發展過程中環境質量績效的完善，對生態文明建設中產生的問題進行警示，全面推進環境治理進程，為下一步提高我國環境治理水平提供方向和動力。資源環境審計的預警機制受審計機關所采用的審計方法的影響，基于審計項目的不同可選擇性使用跟蹤審計、持續審計和專項審計，這是做好資源環境審計工作的重要途徑，審計人員可以針對具體審計中出現的問題提出自己的意見和看法，這有利于生態環境問題的解決，同時也能夠促進生態文明環境制度建設。

（四）抵御機制

資源環境審計的抵御機制是利用相關政策調控手段，防止影響生態文明建設的事件發生，保障經濟社會的高效、持續、快速運轉。即通過預警機制發現影響生態文明建設的相關問題，進而采取一系列手段和政策，抵御來自于內部或外部因素的威脅。這就要求審計人員針對審計過程中出現的問題進行合理的分析并提出相應的政策建議和環境治理的要求，有效減少風險發生的可能性，從而完善環境治理機制的建設，提高國家對環境危害的預防和抵御能力，防止這些問題的再度出現。

四、資源環境審計在推進生態文明建設中的實施路徑

（一）完善與資源環境審計相關的法律法規體系

目前，我國與資源環境審計相關的法律法規體系并不完善，對審計機關和審計人員的責任分工缺乏系統的規定，無法對審計機關評價資源環境審計項目進行支撐。為此，應明確資源環境審計的評價標準，制定資源環境審計準則，不斷完善與資源環境審計相關的法律法規，對資源環境審計工作的內容與責任進行明確，使審計人員有法可依，保證審計機關工作的高效開展，保證審計結果的完整性和權威性，更好地實現資源環境審計的揭示機制。同時創新審計方式，加強對被審計單位的監督，推動資源環境審計工作展開，推動生態文明建設進程。

（二）建立審計結果披露制度與資源共享平臺

為了更好地實現資源環境審計的威懾機制，提高我國資源環境審計工作的質量，使審計程序更加規范、審計結果更加準確，有必要建立審計結果披露制度。就我國目前的情況來看，審計機關出具的審計結論尚未引起所有被審計單位的重視，公眾對資源環境審計的概念相對陌生。為此，政府應該及時引導公眾行為，通過建立信息系統等渠道，使公眾意識到資源環境相關問題的重要程度，提高公眾參與度。對于審計結果表現不合格的被審計單位，應當嚴肅處理，問責責任人的同時審核該部門的下期資源計劃，形成有效的監督與管理。

信息化時代，依托先進的審計技術、數據庫編程、地理信息系統分析和計算機審計軟件等可以為審計工作助力。為此，相關部門可以開發一個專門針對資源環境審計的信息資源共享平臺，所有的審計人員都可以在平臺上共享信息與交流經驗，這將對審計工作產生積極的影響。當然，開發時最好用統一的數據口徑為信息系統服務，從而更好地促進資源環境審計的發展。

（三）開展后續審計，構建資源環境審計大格局

為了更好地實現資源環境審計的預警機制，需要進行后續審計（包括跟蹤審計、持續審計和專項審計），在審計中著重關注環境責任的執行與落實情況以及推進節能減排和低碳經濟情況。在制定重要環境保護政策和政策執行的過程中，也要進行后續審計，確保政策不僅要出臺更要落實。對于環境保護措施中不合理、不恰當的內容進行及時修改和完善。盡量讓資源環境審計關口前移，這樣就可以從源頭上發現問題、改正問題，減少對環境資源的破壞，保護生態環境。可以成立資源環境問責小組，統一評價指標，申訴機制與糾正問責并用，審計監督檢查制度與訴訟制度并用，跟進追蹤違紀人員存在的問題，落實由于不符合要求而強令整改的事務，并追究到后續責任，促進資源環境審計的執行效率和效果。

要想使生態文明建設進程順利進行，僅依靠資源環境審計部門的努力是遠遠不夠的，必須與相關部門進行協調與合作。在執行資源環境審計工作時，與政府有關部門共同商討解決環境問題的方法，建立溝通協調機制，一起保護生態環境，提高資源環境審計的認可度，合理恰當地運用審計結果，提高資源環境審計的質量。

（四）引入多背景人才，強化監督問責制度

現階段，我國從事審計工作的人員大多是財會專業人員，在資源環境審計工作開展過程中，一旦涉及其他專業知識，則顯得非常被動。因此，今后應注重培養跨學科人才，使審計人員在特定領域中也具備專業知識與能力，可以解決審計過程中遇到的專業難題。

資源環境審計抵御機制的實現與否離不開有效的監督問責制度。通常情況下，在審計結束后才會開啟對資源環境的監督與管控工作，然而這樣做存在一定的局限性。未來的審計發展方向應該考慮到審計前、審計過程中與審計后三個方面，在現有的跨區域、跨領域的基礎上形成有效的監督問責制度，統一管理與規劃，協調好部門之間的權責劃分，避免因為責任推諉而導致的工作擱置或效率降低的情況出現。審計人員在審計過程中發現責任人有不作為或者違法違規行為，一經落實就要追究責任人應該承擔的責任，同時還要把責任人沒有履行相關義務的情況寫到績效考核評估中去，將環境保護責任與責任人的自身利益相結合，從而使責任人切實履行環境責任、保護生態環境、合理開發利用環境資源，有效避免為追求經濟利益而不顧生態環境的行為，防止對環境造成不利影響以及過度使用環境資源。

五、結論

當前，我國的資源環境審計方法和形式仍有待完善，因此要結合我國實際情況積極地進行創新，對責任人的履職行為進行有效的監督。完善的資源環境審計法律體系是開展審計工作的重要依據，明確資源環境審計的評價標準，制定資源環境審計準則，有利于強化資源環境審計監督權，推動生態文明的建設進程。資源環境審計問題錯綜復雜，各部門需要相互溝通、相互協商，共同解決問題，這樣不但可以使資源環境審計工作效率大大提高，減少審計工作的局限性和盲目性，而且會使我國經濟和環境協調發展，最終實現可持續發展的目的。