科研事業(yè)單位全面預算管理相關問題淺析

李琪 中國艦船研究設計中心

引言

隨著國民經濟體制的改革，國際經濟形勢的重大變化，面對激烈的市場競爭，科研事業(yè)單位發(fā)展迎來了機遇和挑戰(zhàn)，全面預算管理是科研機構合理配置資源、實現長期優(yōu)質發(fā)展的必由之路。本文從以下五個方面對科研事業(yè)單位全面預算管理進行分析，提出了目前遇到的問題及解決對策。

一、全面預算與全面預算管理的定義

簡單地說，全面預算就是對企業(yè)在一定時期內的經營、財務、管理、投融資等各個環(huán)節(jié)進行全面預算的體系。全面預算管理以企業(yè)的戰(zhàn)略發(fā)展為根本，通過研究采用具有一定方法可以進行社會科學的預測和決策，以貨幣或實物的形態(tài)反映出企業(yè)在未來一定時期內的財務工作成果及生產經營活動情況等的綜合信息管理控制系統(tǒng)。

全面預算管理作為一種現代管理方法，采用全面預算的方式，以管理為重點，對未來的經營活動和相應的財務成果進行全面地預測和規(guī)劃，通過監(jiān)控實施過程，不斷將實際完成情況與預算目標進行對比分析，及時指導經營活動的改進和調整，達到全員、全過程、全方位綜合管理的效果。

著名經濟管理學家戴維·奧利所說過“全面預算進行管理是為數不多的幾個能把企業(yè)的所有關鍵技術問題融合于一個發(fā)展體系建設之中的管理系統(tǒng)控制研究方法之一”，可以看到全面預算績效管理的在企業(yè)文化發(fā)展中的重要影響作用，它是一種綜合性的企業(yè)財務戰(zhàn)略資源管理會計工具，具有計劃、協(xié)調、控制、激勵、評價等多方面作用。

它具有預期性、全過程性、普適性、全方位性、目標性和指向性五大特征。全面預算管理通常是從上一年年底到今年年初開始規(guī)劃，反映預期；全面預算管理是事前規(guī)劃、事中控制、事后評估、事后追溯，反映全過程；企業(yè)各部門、各級職工都參與全面預算管理的過程，企業(yè)、財務、管理、投資、籌資等方面都體現了全方位的特點；根據企業(yè)的發(fā)展，從一開始就設定了明確的目標，并在全年不斷圍繞這些目標開展工作；全面預算通常是由單位的最高管理機構批準的，有些是強制性的，也有些是指導性的。

二、全面預算管理國內外研究情況

預算管理理論的正式形成起源于1922 年麥金內在所著《預算控制》一書，書里對預算管理理論作了詳細的介紹。美國是最早將預算作為一個管理技術手段應用于企業(yè)的國家。20世紀20年代，全面預算管理被美國通用電氣和通用汽車公司采用后，對企業(yè)的成熟和發(fā)展起到了重大的推動作用。全面預算管理作為內部管理控制的主要方法，由于其強大的影響力，迅速發(fā)展成為大型工商企業(yè)的標準操作程序。這個社會時期的預算管理主要是通過產品生產成本和費用控制，屬于早期的成本費用的控制發(fā)展階段，內容包含的不夠全面。隨著社會經濟的發(fā)揮和企業(yè)進行管理技術水平的提升，單純產品生產成本和費用控制系統(tǒng)已經可以滿足不了企業(yè)文化發(fā)展市場需求，結合中國先進的管理工作水平，又產生了新的預算管理研究方法，這種新方法以財務信息資源規(guī)劃與控制為主，不僅包括成本預算且包括影響企業(yè)經營利潤的其他諸多表象因素（現金、存貨、固定資產等各項資金占用的事前規(guī)劃），預算管理人員進入財務計劃階段。

到了20世紀90年代，許多公司開始意識到，固定的年度計劃和預算將使他們無法及時應對外部環(huán)境，強制性命令和命令控制的文化將阻礙他們的發(fā)展。21世紀初，瑞典商業(yè)銀行率先放棄預算制度，采用平衡計分卡等新的管理工具。在過去的10年里，他們已經成長為世界上最具成本效益的銀行之一，投資回報率每年增長近11%，遠高于排名第二的競爭對手。此后，企業(yè)財務預算進行管理工作不再片面追求短期利益，更加注重長期持續(xù)發(fā)展，而且新興的管理研究工具（如信息科學技術通過網絡、平衡計分卡、作業(yè)成本法等）開始運用到預算績效管理中，使全面預算成本管理模式轉變成為以戰(zhàn)略為導向的內部風險控制手段。預算不再是會計人員為核算目的而編制的會計工具，而是確保實現集團戰(zhàn)略目標的組織手段。

預算管理在我國開始于19世紀60年代，隨著我國民族工業(yè)的興起和發(fā)展，受西方企業(yè)管理思想的影響，預算管理開始被采用。新中國成立后，我國實行計劃經濟，此時企業(yè)更加關心的是生產任務的及時完成，國家的盈虧情況，“預算”實質上是全國宏觀調控的工具。改革開放后，一些企業(yè)借鑒西方企業(yè)的做法，建立了以戰(zhàn)略為導向的全面預算管理體系，并逐步實施全面預算管理。山東華樂集團、寶鋼集團等企業(yè)都取得了不錯的成績。在國家經濟政策研究方面，2000 年國家經貿委頒布的《關于國有大中型企業(yè)可以建立一個現代社會企業(yè)發(fā)展制度和加強對于企業(yè)財務管理的規(guī)范意見》就有“推行全面預算績效管理”的內容；2003 年 12 月，財政部出臺了《內部環(huán)境會計信息控制技術規(guī)范—預算（征求意見稿）》，2019年財政部、審計署等五部委聯(lián)合制定下發(fā)《企業(yè)通過內部成本控制系統(tǒng)應用指引第 15 號——全面預算》，指引中說到“全面預算是企業(yè)戰(zhàn)略實施內部控制防范風險具有重要的手段與應對措施，全面預算的本質是企業(yè)組織內部控制的一種有效教學工具，預算管理工作本身不是最終目標，而是為達成企業(yè)經營目標所采取管理與控制的手段，進而有效控制要求企業(yè)市場風險”，以上這些相關政策的相繼頒布都說明全面預算管理是我國企業(yè)文化管理服務模式、制度體系建設的重要部分組成。

三、科研事業(yè)單位進行全面預算管理的重要性

科研機構作為為國家和人民提供科技服務的社會組織，肩負著提高科研水平、應用和推廣科技研發(fā)成果的光榮使命，推動社會科技進步，實現人民對美好生活的向往，幫助實現中華民族的偉大復興。隨著國民經濟體制的改革，國際經濟形勢發(fā)生了重大變化，面對激烈的市場競爭，科研機構的發(fā)展迎來了機遇和挑戰(zhàn)，科研結構已由過去的“純科研型、封閉型”向“科研生產經營型、開放型”轉變。科研事業(yè)單位怎樣合理配置資源，提高企業(yè)經濟社會效益，提升風控能力、促進國家戰(zhàn)略研究目標可以實現、實現高質量發(fā)展來應對瞬息萬變的市場競爭環(huán)境，全面預算績效管理起到了一個重要的作用。

（一）促進產權制度變革，完善內部治理結構

以前，中國的科研機構的經費都是由國家分配的，其目的不是為了盈利，而是為了科研任務是否按時完成，成果是否交給國家。隨著改革的深入，企事業(yè)單位的權責逐步明確，實現了所有權與經營權的分離。科研機構不僅要關注科研任務的完成，如何界定和規(guī)范所有者、經營者和員工之間的責權關系，如何限制和制約經營者的越權行為，如何保證事業(yè)單位長遠規(guī)劃、管理目標和年度計劃的實現，是一個不可回避的問題。利用全面預算進行管理工作這一強有力的內部風險控制企業(yè)管理技術手段，實現了所有者對經營者的有效制約，也實現了經營者對公司生產經營活動、對公司員工的有效計劃、控制和管理。

（二）有助于合理配置資源，實現企業(yè)戰(zhàn)略目標

全面預算管理有助于企業(yè)集中優(yōu)勢資源實現戰(zhàn)略目標。它可以實現對企業(yè)資源的有序規(guī)劃，形成詳細的資源配置方案，進而減少企業(yè)內部資源分布不均的問題，并保證各部門有序高效運行。全面預算進行管理讓公司的戰(zhàn)略發(fā)展目標可以得到細化，也讓公司總目標的實現建立在可行的基礎之上，降低公司的經營環(huán)境風險和財務會計風險，有力的推動中國戰(zhàn)略研究計劃的實施。

（三）促進內部的溝通與協(xié)作，提升各級管理水平

由于全面預算管理的設計要與各部門、各預算指標密切相關，這就要求各主管領導清楚地了解部門全面預算管理的階段和所處的位置和作用，始終保持與其他部門的聯(lián)系，保持良好的溝通，協(xié)調自身發(fā)展與單位整體發(fā)展的關系，使單位內部目標一致、步調一致，即朝著組織的整體長期目標努力。全面預算管理貫穿于企業(yè)經營活動的全過程。在參與的整個過程中，這是一個很好的鍛煉參與者的能力。參與越廣，能力越提高，有效地提高了單位各級管理水平。

（四）有助于業(yè)績評價、激勵員工

預算指標是層層細化的，清晰明確的量化指標也是考核和評價單位、部門和每一個員工工作績效的最佳標準。重視對員工行為的激勵和約束，充分調動員工在單位管理中的積極性、主動性、創(chuàng)造性，是單位長期穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎。通過層層分解預算管理目標，還使單位的每一個部門、每一個員工發(fā)展都有了明確、具體的奮斗目標，從而可以提高工作的主觀能動性，為全面完成一個單位經營活動目標奠定堅實的基礎。

四、科研事業(yè)單位全面預算管理的難點及措施

科研機構綜合預算管理起步較晚，信息量不高，在推進綜合預算管理中，還存在一些人沒有全面的預算觀念或薄弱的概念，綜合預算管理執(zhí)行不到位，監(jiān)督和評估不夠，影響了預算的充分發(fā)揮，不利于科研機構的生存和發(fā)展，參與市場競爭。

（一）全面預算管理意識不強

相比于參與國際市場經濟競爭的企業(yè)，科研教育事業(yè)單位進行全面預算績效管理研究起步較晚，單位中大部分職工認為中國全面預算成本管理是財務會計部門主管的內容，與自己的工作生活聯(lián)系度不高，沒有意識到自己是全面預算信息管理的參與者和編制預算的責任主體，這就導致全員、全過程參與度不高。部分管理部門和員工即使知道自己是預算編制的主題，對預算編制的重視發(fā)展程度也不夠，上報相關數據可以考慮不全，只為完成上級任務，從而產生影響公司預算編制的質量和時效，導致財務預算缺乏嚴肅性。

形成統(tǒng)一的全面提高預算績效管理意識，需要公司內部自上而下加強。首先是管理層給予決策性的重視，其次是中層管理工作人員需要進行部門內宣貫和普及，最后帶動基層職工共同參與，以此為全面預算成本管理服務模式的廣泛研究應用奠定理論基礎。單位需要提高行業(yè)員工對預算管理重要性的認識，樹立正確科學的全面預算管理觀，使每一位員工認識到自己是預算的主體，提高員工積極參與預算管理的意識。

（二）全面預算管理執(zhí)行不夠到位

目前我國科研教育事業(yè)建設單位的預算通常是在以往的數據上稍做修改，沒有進行考慮社會現實生活情況和以后的變化和預測，各部門將大部分時間精力用于怎么把預算湊滿，關注點在預算的調整發(fā)展以及追加，較少注意預算的執(zhí)行是否到位，資金投向是否具有正確，資金投入使用工作效率如何。預算的應有作用減弱，預算執(zhí)行率偏差較大，無法達到提前規(guī)劃、控制事情的目的。最終的結果是，預算編制流于形式，預算對實際行為的控制作用嚴重受損，未能達到預算管理的預期效果。

預算執(zhí)行是全面預算管理中最重要的環(huán)節(jié)。預算沒有執(zhí)行到位，全面預算績效管理問題就是前功盡棄。預算管理在商業(yè)、財務、運營、投資、籌資等環(huán)節(jié)無處不在。它貫穿全年的所有工作，不能單獨存在，因此需要將事前、事中和事后的預算控制結合起來。預算管理要和審批流程相結合，對于一般性、經常性、變化不大的預算項目，可以適當簡化審批流程，但是對于重點預算項目，在審批流程上要把控嚴格，確保預算執(zhí)行不出現偏差。為了時刻監(jiān)控預算執(zhí)行情況，全過程管控可以在信息技術的支撐下，將預算系統(tǒng)和財務系統(tǒng)進行整合，同時將預算執(zhí)行情況及時反饋給各部門。

（三）全面預算管理監(jiān)督考核制度需加強

預算績效考核起到約束和控制的作用，若全面提高預算缺乏必要的過程、缺乏控制技術手段和相應的考核監(jiān)督環(huán)節(jié)，預算成本管理系統(tǒng)就會浮于表面，無法發(fā)展起到過程監(jiān)督和效果分析評價的作用。在實際工作中，科研機構在整體預算管理工作中，對預算執(zhí)行效果的評價缺乏健全的評價機制和具體的評價標準，沒有分解到預算執(zhí)行部門，不與部門和職工的績效掛鉤，使獎懲措施無法落實，從而影響了預算管理的激勵作用。

單位不僅需要制定一套完整的預算考核制度，要按照制度實施，考核全面預算的結果，將預算考核制度付諸實施。在每年年末考核每個相關部門的預算制度執(zhí)行工作情況，并對各部門預算執(zhí)行發(fā)展情況進行科學通報，把預算的執(zhí)行能力情況與部門及員工的獎金掛鉤，督促各部門提高政府預算編制的準確性和執(zhí)行教學效率，發(fā)揮預算成本管理的約束和激勵機制作用，將預算考核落到實處。

結語

面對復雜多變的國際經濟形勢，科研機構的發(fā)展面臨著機遇和挑戰(zhàn)。全面預算管理是科研機構合理配置資源，提高經濟效益，提高風能控制能力，促進戰(zhàn)略目標的實現，實現高質量發(fā)展，以應對不斷變化的市場環(huán)境。科研機構需要從提高全面預算管理意識、加強執(zhí)法力度、強化考核制度實施三個方面積極應對，以充分發(fā)揮全面預算管理在科研機構發(fā)展中的積極作用，確保科研機構的優(yōu)質可持續(xù)發(fā)展。