完善高校財會監督體系的相關思考

薛雨石 北京科技大學

引言

目前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。教育事業作為優先發展的戰略位置，更要以高質量發展為根本要求，深化教育領域綜合改革，著力形成有利于高質量發展的教育體制機制。根據2021年4月教育部發布的“2020年全國教育經費執行情況”，2020年全國教育經費總投入為53014億元，比2019年全國教育經費總投入首次超過的5萬億元，又進一步增長了5.65%。其中，2020年全國高等教育經費總投入為13999億元，比上年增長了3.99%。如何完善高校財會監督體系，推進高校治理體系和治理能力現代化，必將成為當前和今后一個時期的重要課題。

一、高校財會監督的相關概述

財會監督是我國監督體系的重要組成，它與行政監督、審計監督、統計監督等其他監督一起，共同構成了黨和國家的監督體系，構成了一個單位內部的監督體系。財會監督與其他監督各有不同側重，相互不可替代。

（一）會計監督、財務監督的法規依據與區別聯系

1.法律法規依據

我國會計法制體系以《中華人民共和國會計法》（主席令第八十一號，2017年修正）法律為統領，以《事業單位財務規則》（財政部令第68號，2012年）、《高等學校財務制度》（財政部、教育部，2012年）等部門規章為主干。

其中，《會計法》中專門有“會計監督”一章，內容基本圍繞會計核算展開。2012年的《事業單位財務規則》中，首次增設了“財務監督”一章，涵蓋了單位所有財務活動。

2.二者的區別與聯系

根據上述指引可以看出，按照監督對象劃分，會計監督的對象是單位會計核算工作，是對資金靜態的確認計量，側重于對會計信息質量的監督。財務監督的對象涵蓋了單位所有財務活動，包括資金動態活動的全過程。

按照監督實施主體劃分，對全部經濟事項的監督，可以是紀檢、審計、稅務等國家有關部門，也可以是本單位的內部監督、第三方中介機構、社會公眾。

如果將財務監督和會計監督統稱為財會監督，就是專指單位財務部門的自我監督，有別于紀委、巡察、內部審計等監督部門對財會主體和行為的監督。

綜上，筆者認為，財會監督是單位財務部門的自我監督，是對單位資金靜態及動態的總體監督，根據現代治理的需要，應當將資金鏈條拓展到業務領域，實現以內部控制為主線、業財融合模式下的全過程監督。

（二）高校財會監督的定義及開展的必要性

高等學校對財務監督做出文件上的規定，是在2013年1月1日起正式投入實施的《高等學校財務制度》中，明確了高校財務監督的內容和形式，同時也提出了建立健全財務監督制度和依法接受外部監督的要求。從此，高等學校實施財務監督的制度依據更加充分，實施內容更為具體，實施手段也更加明確。

黨的十九大報告明確提出：“建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程”。新時代高等教育工作的新定位，賦予了高校財會監督新內涵，提出了新要求：高校財會監督在貫徹財經法規，保證會計信息質量，促進學校提升內部治理能力，保障教育資源優化配置，提高教育經費使用效益，提高教育改革和發展質量，加強黨風廉政建設等方面，發揮了重要作用。高校建立“橫向到邊、縱向到底、合縱連橫”的財會監督大格局意義重大。

（三）高校財會監督的主要內容

高校財會工作并非簡單的財務收支，而是涉及教育、科研、行政、后勤保障、校辦企業等各個重點領域、關鍵環節，服務對象也涵蓋學生、教職工、離退休等各類人員。在資金來源方面，很多高校具有“雙一流”建設、改善基本辦學條件等專項財政資金，國家審計也更加關注學校對國家重大政策措施的落實情況。

因此，高校財會監督工作應當提高政治站位，立足于堅持社會主義辦學方向、準確把握立德樹人根本任務，著眼于落實黨和國家重大經濟方針政策和決策部署情況中，高風險、關鍵領域、重點環節的監督領域主要包括：

1.預算及績效監督

實現預算和績效管理一體化是提升高校管理治效的內在需要。除了關注傳統意義上的預算編制、批復和調整，是否科學、合理、合規，更要深入貫徹落實《教育部關于全面實施預算績效管理的意見》（教財〔2019〕6號），全面實施預算績效管理，按照“誰支出，誰負責”的原則，開展預算績效日常監控，并定期對績效監控信息進行收集，分析偏離績效目標的原因，并及時采取糾偏措施。

對預算績效的監督，主要包括績效目標完成情況，產出的完成進度、經濟效益、社會效益、生態效益的效果實現、服務對象的滿意度等；預算資金執行情況，預算資金撥付、實際支出情況以及結轉結余；對重點政策和重大項目績效的延伸監控、前期可行性研究和實施計劃調整。此外，要注重對績效監控結果的應用，把績效監控結果作為以后年度預算安排和政策制定的參考。

只有考核了績效的預算管理，才能真正發揮預算在財務管理中的龍頭作用，才能成為優化資源配置、激發內生動力、提高管理效能的重要抓手，確保各項改革任務落到實處，確保每一分錢都用在刀刃上。

2.收入監督

高校的收入主要包括財政撥款收入、學歷教育收入、非學歷教育收入、科研收入、出租出借國有資產收入、經營收入等。

對收入的監督，必須從資金鏈條的源頭入手，每一個業務部門都要落實主體責任，確保收費項目、標準、范圍是否合規，對收款合同履行要進行全過程跟蹤。財務部門主要負責關注收入要全部納入預算，統一核算、統一管理，堅決杜絕自收自支體外循環、私自設立“小金庫”的現象。同時，還要關注涉稅業務開具稅票，履行依法納稅義務；非稅業務開具非稅票據，及時足額上繳國庫或財政專戶，不滯留在往來款項中。

3.支出監督

高校要認真貫徹落實黨中央、國務院關于“過緊日子”要求和中央八項規定精神，在服務保障中集約節約使用資金。在嚴控“三公”經費開支方面，可以大力整合精簡地點相同、對象重疊、內容相近的會議、培訓、調研等公務活動，優先保障重點、剛需、緊急項目支出。中基本支出方面，從精細化管理上下功夫，在保證學校各項事業穩步發展中控制成本。

與收入監督一樣，支出監督同樣要從資金鏈條的源頭入手。隨著我國營改增的全覆蓋和金稅三期的全面上線，虛假票據導致資金被套取或浪費的可能性降低，因此監督重點應前移至業務層面，實現業財融合模式下的財會監督。

4.其他方面監督

除教育教學外，高校其他業務涉及方方面面。高校權力集中、資源富集，具有“小社會、大基層”的特點。其中，合作辦學、獨立學院、研究院、校辦產業、后勤管理、附屬醫院、附屬中小學、基金會捐款、建設項目、資產出租出借、招投標采購管理、招生錄取、職務職稱評聘、科研成果轉化等，都是資金、資產、資源密集的高風險領域，業務內容也各具特色，煩瑣的報銷程序也未見提升監督效果，而將內部控制作為主線，“穿針引線”到各業務領域、各監督點，是提高財會監督質效的有效途徑。通過對主要流程進行再梳理，對潛在的風險內容及等級進行再評估，對風險防控措施進行再完善，從源頭上和過程中提高事前、事中監督。

二、高校財會監督現狀分析

隨著近年來中央對高校的巡視、審計工作不斷深入，高校經費使用情況逐年規范，財務管理水平持續向好，高校反腐持續發力，始終保持高壓態勢，但個別貪腐現象依然時有發生。2020年中紀委曾發表《觀察 破解高校一把手監督難》一文指出，“一把手”腐敗成為當前高校腐敗案件的顯著特征，重要根源在于監督不力。有人形容其中的困境為“上級監督太遠、同級監督太軟、下級監督太難”。只有深刻剖析現有監督體系中的問題，才能為高校筑牢“防腐墻”。

目前高校財會監督存在的主要問題有：

（一）缺乏頂層設計

在學校整體層面普遍缺乏頂層設計，未能將財會監督職能融入本單位內部控制制度中，財會監督與其他監督職責分工也不明確，造成各自為政、重復監督、監督效率低下等問題。缺乏頂層設計導致了未能建立起系統化的長效機制，重監督輕整改，屢審屢犯的現象時有發生。

（二）對財會監督認識不足

認為監督工作只是紀委、巡察、內部審計的責任，財務部門沒有設置專人專崗進行財會監督工作，而是更加注重會計核算工作，往往忽視財會監督職能。

（三）邊界與尺度不好把握

一方面，目前財務部門主要集中在對財務收支合規性的審核上，更加關注報銷材料是否完整，手續是否齊全，而忽視對整個經濟事項和資金鏈條科學性、合理性的把握，監督點掌握不準確。另一方面，由于過于強調會計信息的合規性和財務制度的嚴肅性，造成了一定程度的業財分割，有些業務人員甚至為了滿足財務部門的報銷要求而去編造原始資料，造成一管就緊，一放全松的局面。

（四）個別制度有待補充完善

財會監督工作的質效取決于完整可行的規章制度。然而，很多高校制度存在漏洞，個別制度無具體目標和措施，操作性不強，對全部經濟事項也未進行有效整合，文件之間存在沖突，造成監督盲點、監督效果不佳等現象。

（五）財會監督方法技術落后

各業務部門還未構建統一的信息化平臺，存在信息孤島，原始業務數據還停留在手工階段，未實現信息共享，這些大大影響了財務數據的準確性，加大了監督難度。例如學生退宿未能實現退部分住宿費的及時處理，科研經費到賬未能及時通知相關人員辦理入賬手續等。

（六）監督重事后，輕事前、事中

財會監督相較于內部審計監督，一個很重要的優勢就在于財會監督在支付款項之前，內部審計在支付款項之后。如果未能充分發揮財會監督作用，只是起到了二次復核的作用，就會導致很多事情出現了后果，才去想辦法解決，即使存在違規行為，也不能及時制止。

三、高校完善財務監督體系的機制探究

（一）完善財會監督的頂層設計和長效機制

頂層設計和內部環境的營造是財會監督體系建立健全的先決條件。以內部控制為主線，以風險為導向的財會監督模式，上至學校黨委常委會、校長辦公會，中至學院黨政聯席會、機關單位處務會，下至具體業務層面的控制，將監督點融入預決算、收入支出、資產管理、采購管理、合同管理、工程項目、科研項目等方方面面，實現監督的全過程、全方位、全覆蓋。此外，還需在學校整體層面持之以恒地營造“有權必問效，無效必問責”的監督環境，壓實業務部門的主體責任和績效目標，從根本上保障行穩致遠的長效監督機制。

（二）加強對財會監督的認識

財務部門作為高校全部資金的匯聚地和支付前的最后一道關口，建立內部自我監督，正是開展自身權力控制與制衡的重要舉措。一方面，要在財務部門設置財會監督專人專崗監督其他財會崗位，建立重要崗位權力制衡機制；另一方面，該崗位對人員專業上的要求要高于其他財會崗位，體制機制上也要突出財會監督人員的地位，因此要注重選拔德才兼備的人才上任該崗位工作，使財會監督人員“能監督、可監督、敢監督”，最終實現有效監督。

（三）做好財會服務與監督兩不誤

由于財務工作相對專業，廣大師生和科研人員對于準備多項報銷材料，歷經多道審批環節普遍感到困難。財務部門應當主動應對新形勢，充分利用信息化手段，開發科學、規范、高效的電子化報銷平臺，打造一站式報銷服務，做好政策宣講，在嚴肅財經紀律的同時，落實好關于科技領域“放管服”的要求，能放盡放，減輕報銷人員負擔，提高辦事效率，讓財會監督不錯位、不越位、不缺位。

（四）進一步補充完善制度漏洞

各業務部門應根據自身特點，自下而上對現有制度進行認真梳理，完善過時制度，廢止虛設制度，修訂缺陷制度，填補制度空白，再自上而下從整體層面對各部門制度匯編成網絡，整合相互沖突的條款，理順業務流程，形成分工明確、責任清晰、配合協調的工作機制，讓財會監督有章可循。

（五）利用信息化財會監督手段

建立各業務部門之間的數據接口標準和信息共享機制，打造一個全校大數據平臺，實現教務、科研、財務、人事、資產等職能部門數據的無縫對接、實時溝通和反饋，這樣既能提高辦事效率，又能提高數據在傳遞中的準確性。財會監督可通過大數據自動分析比對，從數據池中選取疑點，再提交人工進行核查，實現監督的常態化和全覆蓋。

（六）財會監督與其他監督形成監督合力

財會監督可利用紀檢巡察、內部審計的工作成果，同時也可成為其他監督的線索。財會監督與其他監督各有不同側重，相互不可替代。財務、紀檢、巡察、內審、法務等部門要定期開展交流、相互聽取意見、問題線索移送。唯有共同防范，方能形成嚴密的風險防護網。

結語

綜上所述，對高校財會監督體系的相關思考主要按照三個方面來論述，先是對定義及開展的必要性進行詳細介紹，再對高校財會監督的主要內容分成四個領域進行分析，進而根據目前工作的開展，了解到缺乏頂層設計、認識不足、邊界與尺度不好把握、個別制度有待補充完善、方法技術落后、監督重事后，輕事前、事中的六方面現狀，針對現狀逐條給出完善建議，形成解決問題的機制探究。