林長制與鄉村振興的邏輯意蘊和銜接路徑研究

陳科屹 何友均* 李秋娟

(1. 中國林業科學研究院林業科技信息研究所，北京 100091；2. 國家林業和草原局經濟發展研究中心，北京 100714)

林長制是基于人與自然和諧共生的理念，由各級黨委政府主要領導擔任林長，負責管轄區域內林草資源保護、管理和開發利用，以實現林草資源的總量增長、質量顯著提升和產業高質量發展，促進經濟社會與生態環境協調發展的一項創新型制度[1?2]。2017年以來，安徽省、江西省在全國率先探索林長制改革，建立起以黨政領導負責制為核心的保護發展森林資源的責任體系。新修訂實施的《中華人民共和國森林法》提出，“地方人民政府可以根據本行政區域森林資源保護發展的需要，建立林長制”。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出推行林長制[3]。2021年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行林長制的意見》，要求確保到2022年6月全面建立林長制[4]。截至2021年1月，全國已有23個省（自治區、直轄市）在全域或者部分市、縣開展了林長制改革試點。

“民族要復興，鄉村必振興”。實施鄉村振興戰略是黨的十九大作出的重大決策部署，是寫入黨章的七大戰略之一。推動鄉村振興，有利于推動農業從增產導向轉為提質導向、進一步豐富和傳承中華優秀傳統文化、增進農民福祉；有利于打造共建、共治、共享的現代社會治理格局，構建人與自然和諧共生的鄉村發展新格局，對于解決新時代我國的社會主要矛盾、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢具有深遠意義。我國已進入到“十四五”的開局之年，鄉村振興與林長制在同一時間節點和歷史發展階段，共同步入新的發展征程，站在新的歷史方位，推動兩者實現有效銜接具有重要的戰略意義和現實意義[5]。

林業草原是陸地生態系統的主體，林草事業的主要工作領域在農村，主要從業人員為農民。綠色是鄉村的底色，良好的生態環境是鄉村的最大優勢和寶貴財富。一方面，鄉村振興戰略所要求的“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”[6]，皆離不開林草行業的全面發展。推動鄉村振興，林草行業不僅不能缺席，而且應該發揮重大作用[7]。另一方面，鄉村振興在加快農業農村現代化步伐的進程中，也將有力地推動林草現代化建設。全面推行林長制是遵循國家發展的需要，通過制度創新保障林草事業發展能夠促進鄉村自然生態系統保護修復、生態環境改善、農民增收致富，實現鄉村生態-經濟-社會高度協調融合。本文圍繞堅持和完善林長制，分析林長制與鄉村振興的邏輯關系和銜接基礎，提出林長制與鄉村振興有效銜接的路徑，為全面推動林長制促進鄉村全面振興提供理論參考。

1 全面推行林長制的時代特征

1.1 黨政領導高位推動生態環境保護工作成為發展趨勢

自黨的十八大以來，黨中央強力推進生態文明建設，將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，并首次將“美麗中國”作為生態文明建設的宏偉目標。黨的十八大審議通過了《中國共產黨章程（修正案）》，將“中國共產黨領導人民建設社會主義生態文明”寫入黨章，將其作為行動綱領，黨政領導干部的生態環境保護責任逐步得以強化。2013年12月，中共中央組織部印發《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》[8]，規定各類考核、考察不能僅僅把地區生產總值以及增長率作為政績評價的主要指標，要求加大資源消耗、環境保護等指標的權重。2015年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》[9]，進一步強化黨政領導干部的生態環境和資源保護職責，強調顯性責任即時懲戒、隱性責任終身追究。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態文明建設目標評價考核辦法》[10]，規定考核實行黨政同責，地方黨委和政府領導成員生態文明建設一崗雙責，督促各級黨政領導將生態環境保護工作擺在更加突出的位置。我國已進入全面建設社會主義現代化國家、向第二個百年奮斗目標進軍的新征程，全面推行林長制，順應生態文明體制改革的潮流，符合中國特色社會主義事業建設的需要。

1.2 優質生態產品供給不足成為社會主要矛盾的重要方面

經過七十余年的不懈奮斗，尤其是改革開放后的快速發展，我國社會生產力水平得到了大幅地提升，社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發展之間的矛盾，優質生態產品成為人民美好生活的重要內容，人民群眾對優質生態產品的旺盛需求與實際供給能力不足的矛盾愈發突出。與此同時，環境污染嚴重、生態系統退化、資源約束趨緊的形勢依然嚴峻。全面推動綠色低碳循環發展，助推中國經濟發展方式由高速增長向高質量發展轉變，實現經濟社會發展和生態環境保護協調統一、人與自然和諧共生是全社會已經達成的共識，這促使各行各業將更多的人力、財力、物力投入到轉變發展方式、優化經濟結構、改善生態環境等方面，推動實現有質量、有效益、可持續的發展。當前，我國生態文明建設已進入提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期，有條件、有能力解決生態環境突出問題的窗口期[11]。森林、草原、濕地、荒漠以及各類自然保護地，是提供和生產優質生態產品的重要生態空間和基本載體，全面推行林長制，確保重要生態空間和基本載體安全、穩定、高效，持續提升優質生態產品供給能力，符合人民群眾所想、所盼、所急。

1.3 林草事業發展步入新階段新格局

目前，我國自然生態系統惡化的趨勢雖然已初步得到遏制[12]，但生態欠賬依然很大，缺林少綠、草原退化、生態脆弱等問題依然突出[13]；保護與發展之間的矛盾依然尖銳，違法侵占林地草地、破壞森林草原資源的現象時有發生，生態空間遭受嚴重擠壓[14]；解決自然生態系統各要素之間割裂保護、單向修復等問題依然缺乏有效手段，生態保護修復的整體性、系統性和協同性不強[15]；森林草原資源保護與地方政府行政領導職責約束不強，行政執法與監督管理過程不暢。

而新發展理念是發展的指揮棒，黨的十九屆五中全會公報一再強調“新發展理念”，彰顯了其重要性[16]，也為林草發展指明了方向。這迫切需要林草行業堅定生態文明建設的戰略定力，守住自然生態安全邊界，堅持走生態優先、綠色發展的高質量發展新路子，認真踐行綠水青山就是金山銀山理念；切實轉變發展方式，實施山水林田湖草沙系統治理，推動實現由單一要素、分頭治理向多要素集成、綜合治理轉變；推動體制機制創新，全面提升林草治理體系和治理能力現代化水平，推動實現質量變革、效率變革、動力變革，全面提高保護發展效率。

此外，林草行業在推動綠色產業發展、應對全球氣候變化[17?18]等方面，具有生態、資源、物種、產品等諸多優勢，對于助力構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，以及推動如期實現到2030年中國森林蓄積量將比2005年增加60億立方米、2030年前二氧化碳排放達到峰值、2060年前實現碳中和[19]的新承諾目標具有重要的支撐作用。在此背景下，全面推行林長制，構建最嚴格的森林草原資源保護發展制度體系，符合新時期打造現代林草行業的需要。

2 林長制與鄉村振興的邏輯關系

2.1 林長制是鄉村振興向縱深發展的重要支撐

“三農”問題與林草事業有著天然的聯系，尤其是在山區地區，我國山區面積占國土面積的69%，擁有全國近56%的人口和90%的林地資源[20]。林長制的本質屬于一種制度安排，強化了森林草原資源的保護責任和管理強度[21]，在生態保護和環境改善的基礎上，依托森林草原資源發展生態產業，帶動農牧民就業增收，實現鄉村生態-經濟-社會的可持續發展，從而實現將鄉村的生態優勢轉化為鄉村的發展優勢。通過全面推行林長制，在責任方面，有助于壓實各級林長在森林草原資源保護方面的責任，尤其加強基層組織對林草資源的保護發展，從根本上解決鄉村林草資源保護發展責任模糊、力度不夠、措施不實等問題，促使鄉村人居環境的改善、資源利用水平和致富增收能力的提升；在意識方面，有助于充分調動廣大干部群眾在育林護林方面的積極性，營造社會各界積極參與鄉村生態環境保護治理的濃厚氛圍；在職能方面，有助于形成上下聯動、協同配合、齊抓共管的工作運行機制；在措施方面，有助于緊扣鄉村發展過程中面臨的突出問題，進而實施更加精準的林草資源保護發展管理舉措；在功能方面，有助于夯實農業生產建設的基礎、鞏固鄉村發展的綠色本底、拓展公眾參與渠道、盤活鄉村林草資源，提升林草產業綜合效益，助力實現農業興、農村穩、農民富。

2.2 鄉村振興是促進林長制推深做實的重要因素

新時期建設的鄉村振興涵蓋經濟、政治、文化、社會、生態等各個方面，是包括產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興等在內的全方位的振興。通過全面推行林長制，助力鄉村實現全面振興，依靠鄉村全面振興推動林長制工作扎實開展，實現對鄉村自然資源和生態環境的更好保護與更優利用。依托鄉村產業振興，有助于撬動更多資金、帶動更多現代技術投入到鄉村建設，加快鄉村生態保護修復步伐、提高生態保護修復質量效益，夯實林長制建設成果。依托鄉村人才振興，讓更多理念新、業務強、干勁足的人才融入基層林長制組織體系，為林長制的長足發展提供源源不斷的人才保障。依托鄉村文化振興，弘揚生態文明，摒棄遺風陋俗，構建人與自然和諧共生的新格局，為林長制工作的開展營造良好的文化氛圍。依托鄉村生態振興，為林長制發展選樹先行典型提供更多的備選示范樣板。依托鄉村組織振興，鞏固提升鄉村基層組織的凝聚力和執行力，為層層壓實各級林長生態保護修復責任筑牢組織根基（圖1）。

圖1 林長制與鄉村振興邏輯關聯圖Fig. 1 Logdiagram of forest chief system and rural revitalization

3 推動林長制與鄉村振興銜接的基礎

3.1 驅動機制具有同源性

要實施鄉村振興戰略，黨的核心領導作用是關鍵，中國特色社會主義制度是保障。通過中央統籌、省負總責、市縣鄉抓落實的農村工作領導體制，強化五級書記抓鄉村振興的工作機制，有利于推動和引導資金支持、人才配備、公共服務、要素配置等發展要素向鄉村流動和匯聚，有效助力鄉村振興戰略的實施。與此同時，林長制是具有中國特色的“行政發包制”“行政包干制”與森林資源保護管理相結合的產物[22]。《關于全面推行林長制的意見》明確要求，加強黨委領導，建立健全以黨政領導負責制為核心的責任體系，高位推動林草事業發展；要求建立健全林長會議制度和部門協作制度，以便統籌各級多方的力量，凝聚形成強大合力。因此，兩者實施的關鍵在于黨的領導和體制機制的創新運用，必須把黨堅強有力領導的政治優勢和中國特色社會主義的制度優勢作為基石和保障。

3.2 戰略目標具有同向性

鄉村振興是為實現“兩個一百年”奮斗目標確定的國家戰略安排，既注重目標之間的關聯性，又注重總體目標的整體性。強調通過普惠性支持推動實現全面振興，在城鄉融合發展中促進經濟、政治、社會、文化、生態的發展，徹底改變千百年來農村貧困落后的面貌，實現農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展[23]。林長制致力于通過壓實地方各級黨委和政府保護發展森林草原資源的主體責任，以及體制機制的創新，打破以往條塊分割、政出多門的治理模式，將地方各級政府的執政理念由以經濟建設為重轉變為經濟發展與生態保護并重，由片面注重發展速度的發展方式轉變為質量優先、量質并重的發展方式，扎實推進生態文明和美麗中國建設。因此，兩者都是緊緊圍繞全面建成社會主義現代化強國這一戰略目標而實施的重大舉措和安排，均致力于兼顧生態保護與經濟社會發展、長遠目標與近期目標。

3.3 建設任務具有相通性

鄉村振興著眼于解決“三農”問題，從產業發展、移民搬遷、基礎設施改善、鄉村治理、民生保障以及體制機制構建等方面做出制度安排[24]。林長制致力于森林草原資源的有效保護發展，要求加強森林草原的保護修復、災害防控以及監測監管，踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，統籌推進生態產業化和產業生態化，不斷滿足人民群眾對優美生態環境、優良生態產品和優質生態服務的需求。兩者的實施范圍在空間上交叉、目標上一致，引導兩者的建設任務必然相通。兩者的主要建設任務都涉及鄉村自然生態系統的保護修復、鄉村綠化美化等人居環境的改善、鄉村生態資源的資產價值激活和林草產業的高質量發展，以及生態環境保護成效方面的監測、監督和監管工作。

3.4 受益主體具有統一性

農民是鄉村振興的直接受益主體，實施鄉村振興的意愿出自農民，動力來自農民，以維護農民群眾根本利益為出發點和落腳點，強調激發農民的積極性和主動性，增強脫貧致富的內生動力。在實施過程中，政府是幫扶的主體、社會動員的主體和落實振興責任的主體。林長制是基于公眾的真實需求對政府部門進行的變革，通過加強協調與整合大幅度提高林草治理能力，滿足人民群眾的需要[25]。林長制的受益主體在總體上是面向全體民眾，但在山區林區農區直接的受益主體依然是農民以及相對貧困的群體，尤其對于構成林長制組織體系最基層的村級林長，面臨的主要對象依然是農民。此外，《關于全面推行林長制的意見》明確將生態護林員等管護人員的管理作為一項重要建設內容。因此，兩者都是落實以人民為中心發展理念的重要體現，兩者的推動和實施都離不開發揮重要作用的農民，并且農民與政府之間應該形成高效的互動配合。

4 林長制與鄉村振興有效銜接的路徑

要推動林長制與鄉村振興的有效銜接，需要對林長制與鄉村振興進行整體謀劃和統籌設計，不斷創新理念和路徑，構建林草事業高質量發展與鄉村全面振興相匹配的現代林草治理體系，創造良好的制度環境與政策環境，推動實現生態美與村民富的有機統一。

4.1 強化鄉村基層黨組織和干部領導力

在鄉村地區，基層黨組織是黨在鄉村開展全部工作的基礎。由村支部書記和村委會主任擔任的村級林長是五級林長制的最末端，提高鄉村基層黨組織和干部領導力，強化責任人和村民生態環境保護意識和立場，對于推行林長制、促進鄉村振興，實現生態受保護、林農得實惠、行業得發展至關重要。要堅持和加強黨在鄉村的全面領導，強化鄉村基層黨組織的領導核心地位，創新黨建工作形式，提升基層黨組織和干部的引領力、號召力、組織力和執行力，培養優秀務實的鄉村基層干部。針對擁有較為獨特和豐富林草資源的鄉村，應該精準選派熟悉林草行業的第一書記，做到因村派人，提高人崗匹配度，充分發揮林長制的制度優勢，為推動實現產業振興、人才振興、文化振興和生態振興夯實基礎。

4.2 優化完善工作組織和運行模式

做好林長制實施規劃或工作方案與鄉村振興實施規劃或工作方案的深度融合，要研究建立科學的評價指標體系，將鄉村振興建設的相關目標指標納入林長制考核評價指標當中；要加強督查考核，將考核結果作為黨政領導干部綜合考核評價的重要參考，做到定責、履責、督責、問責環環相扣，防止形式主義。尤其是鄉、村兩級的林長制績效考核評價工作，有必要進一步對標鄉村振興戰略的目標和任務，構建完備的林長制責任體系、監督體系和考核評估體系。此外，鄉村振興戰略是一項牽涉面廣泛且較為復雜的社會系統工程，社會組織在社會治理實踐中發揮著重要的作用，關系到共建、共治、共享的社會治理格局的形成[26]。在鄉村振興實施過程中，既要發揮黨委政府的引領作用，又要激發企業、社會組織和農民參與鄉村建設的積極性和主動性，重視農民群體的滿意度和獲得感。因此，有必要豐富林長制的參與方式，創新搭建參與平臺，積極拓寬參與渠道，完善企業、社會組織和農民投入林草資源保護發展的體制機制，構建多元主體合作共治的森林資源保護管理新格局，提升鄉村治理水平。

4.3 建立健全“兩山”轉化長效機制

產業興旺是推動鄉村振興的首要任務，是解決農村一切問題的前提。圍繞提升綠水青山品質、共享金山銀山成果的發展方向，將促進林草產業發展作為林長制的重要工作內容，充分發揮林長制有利于最大程度整合相關職能部門資源與執行力的優勢，綜合協調發展改革、財政、自然資源、生態環境、住建、交通等多部門力量，及時將新組建的地方鄉村振興主管部門納入林長會議成員單位，謀劃制定綜合性政策措施，統籌協調解決林草產業發展中面臨的重大問題，把發展林草經濟與實現鄉村產業興旺結合起來，從而帶動農民實現生活富裕。重點需要持續深化集體林權制度改革，積極培育立足家庭式經營模式和集體式經營模式的新型經營主體；推進適度規模經營，拓展集體林權權能，盤活林地林木資源。推動社會和金融資本進鄉入村，協調金融機構定制鄉村林草產業金融產品，破解林草產業發展過程中的融資難、融資貴的問題。推進草原制度改革和“三權分置”，規范草原經營權流轉，提高草原的合理經營利用水平，增加農民的財產性收入和經營性收入。

4.4 統籌實施山水林田湖草沙系統治理

生態宜居是鄉村振興的關鍵所在，強調人對于生態環境的體驗，以及自然生態對于人的生存與發展的基礎性作用[27]。良好的生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。山水林田湖草是一個生命共同體，實現鄉村生態宜居必須致力于山水林田湖草沙一體化的保護修復，讓良好生態成為鄉村振興的支撐點。這需要發揮林長制立足于黨政主要領導的親自掛帥，橫向到邊、縱向到底的網格化管理模式的優勢，在鄉村生態宜居頂層設計和組織實施等方面發揮關鍵引領作用，在推動開展鄉村小流域帶狀治理和城鄉統籌面狀治理等過程中，形成整體推進、齊抓共管的效應。此外，還要注重鄉村林草資源保護發展模式和體制機制的創新，建立健全跨區域、跨部門、跨行業和多元化的生態補償機制，優化配置林草資源要素和生態空間，開展全方位、全地域和全過程的美麗宜居鄉村建設。

4.5 全面提升有效銜接要素支撐保障水平

隨著鄉村振興的扎實推進和林長制的全面實施，需要關注推動兩者齊頭并進的長期性與持續性的相關問題，強化實施保障能力。一是完善基礎設施。結合建設林草生態網絡感知系統、共建林草防滅火一體化體系等促進林草治理能力現代化的契機，瞄準鄉村交通、電力、通訊、物流等薄弱環節的基礎設施建設，促進城鄉融合，改善城鄉之間基礎設施發展不平衡、不充分，為提升農村生產力提供高質量的基礎設施服務保障。二是強化資金投入保障。提高財政涉農、涉林資金配置管理效率，將更多的財政投入配置到鄉村生態保護修復、鄉村產業發展等重點領域；創新鄉村金融服務機制，創設個性化金融服務，主動適應市場變化和鄉村全面振興的需求。三是強化科技人才支撐。以林長制促進鄉村振興，需要加強對基層林長和黨員干部的培訓，使其成為以林興村的引路人；積極培養和招引一批懂農林、愛農林的新型農民、企業家和技術專家。四是營造良好的氛圍。創新生態文明宣傳教育形式，堅決革除濫捕、濫殺、濫食野生動物的陋習；加強林草人為火災防范，引導群眾采用鮮花祭祀，形成文明祭祀的良好風尚；嚴厲打擊涉林違法犯罪行為，加快依法治林進程，推動鄉村治理體系和治理能力現代化。

5 討論與結論

全面推行林長制順應生態文明體制改革的潮流，符合人民群眾對優質生態產品的需要，契合現代林草事業發展的要求，這將是今后一個時期森林草原資源保護發展的重大制度保障和長效工作機制。林長制與鄉村振興之間具有較大的關聯：林長制是鄉村振興向縱深發展的重要支撐，鄉村振興是助力林長制推深做實的重要因素，兩者在驅動機制、戰略目標、建設內容和受益主體方面存在有效銜接的基礎。有必要強化鄉村基層黨組織和干部領導力，優化完善工作組織和運行模式，建立健全“兩山”轉化長效機制，統籌實施山水林田湖草沙系統治理，全面提升有效銜接要素支撐保障水平，推動林長制與鄉村振興有效銜接，實現以全面推行林長制促進鄉村全面振興。