貴州遵義高速公路投融資體系建設歷程回顧

文|貴州省遵義市交通運輸局 何華 圖|貴州省赤水公路管理段 汪奕坤

G4215蓉遵高速公路桐梓河大橋

截至2019年底，貴州省遵義市十余年共籌資融資1808.7億元，開工建設了1377公里21個地方高速公路項目。此外，還建成投用了甘肅蘭州至海南海口高速公路遵義至貴陽段擴容、浙江杭州至云南瑞麗高速公路遵義段、道真至甕安高速公路等幾個國家高速公路項目。這既得益于中央加快西部大開發的正確決策、我國經濟社會高速發展的大好形勢，又體現了貴州省委、省政府和遵義市委、市政府“大手筆辦大交通”“大交通帶動大發展”的戰略思路。同時，也是社會各界、全市上下共同努力的結果。

2009年4月，為響應貴州省委、省政府關于實行高速公路投資建設多業主制的號召，遵義市委、市政府決定成立省內首家市級高速投資平臺公司。在此背景下，遵義高速公路開發投資有限公司（以下簡稱“遵義高開司”）于2009年6月注冊正式成立，市政府安排市財政局舉債200萬元作為公司開辦費用。

開展遵綏、仁赤高速項目投融資工作

按照市委、市政府工作部署，遵義高開司編制了遵義至綏陽高速公路（以下簡稱“遵綏高速”）和仁懷至赤水高速公路（以下簡稱“仁赤高速”）的項目建議書，并以兩條高速公路項目建議書為基礎，先后對接國內幾大商業銀行遵義分行的金融機構融資方案，最終工商銀行遵義分行同意為兩條高速公路提供13.25億元搭橋貸款。

經過遵義高開司的努力，兩條高速公路項目很快得到省政府批復，同意項目立項。緊接著，遵義高開司配合銀行方面做好風險評估、資料完善工作后，僅用半個月時間，中國工商銀行貴州省分行就發放了遵綏高速項目和仁赤高速項目的貸款。

2009年9月28日，遵綏高速開工建設，這也是貴州省首條由市級政府主導、以市級高速公路公司為業主的高速公路。仁赤高速項目則由原貴州省交通廳協調移交省公路局高速公路建設管理辦公室（以下簡稱“省公路局高建辦”）實施，項目的搭橋貸款隨項目一并移交至省公路局高建辦，大大減輕了遵義市融資貸款和項目管理壓力。后來，由于仁赤高速項目爭取到國高網補助，省公路局把遵義市上交的資本金全額退還，繼而遵義市又把此款退還給有關市、縣。

在仁赤高速項目移交省公路局高建辦后，市政府則在重點公路建設領導小組之下分別成立了綏遵高速項目指揮部和仁赤高速項目指揮部，負責兩個高速公路項目的征地拆遷和群工協調工作，有關商業銀行則按照“貸款修路、收費還貸”的政策提供配套的項目貸款，為遵義市作為投融資主體開展高速公路建設打開了新局面。

聯系省廳解決青檬高速融資難題

為加快遵義市高速公路的發展，遵義高開司啟動了青山至檬梓橋高速公路（以下簡稱“青檬高速”）的前期工作，并采用遵義市自籌資金和銀行配套項目貸款的方式，于2010年上半年開工建設。

2010年下半年，受宏觀經濟發展過熱和融資環境趨緊的影響，中央要求清理地方融資平臺，非省級平臺公司得不到融資。在此背景下，盡管遵綏高速項目和青檬高速項目已簽訂相關貸款協議，卻也無法獲得金融機構的放貸，導致項目舉步維艱，甚至出現了半停工狀態。

G4215蓉遵高速公路黃金灣大橋

為切實解決項目融資難題，市政府率市直有關部門和遵義高開司到原省交通廳匯報，希望原省交通廳幫助解決遵綏高速項目和青檬高速項目的融資難題，經原省交通廳與市政府反復磋商，同意由省公路局與市政府按60%和40%的持股比例共同成立貴州遵義高速公路建設投資有限公司（以下簡稱“遵義高投司”）。省公路局決定，由省公路局高建辦派人參與公司和項目管理，繼續負責遵義市高速公路項目的籌融資和建設管理工作。

通過多方的共同努力，遵綏高速和青檬高速分別于2012年7月、2013年10月建成通車，檬梓橋至樂理高速項目于2013年5月開工建設。

組建遵義交通建設投資（集團）有限公司

2014年初，根據中央有關干部管理的規定，行政事業單位領導干部和人員不得在企業兼職任職。在此期間，省公路局高建辦派駐遵義高投司人員多數為行政事業編制。原省交通廳決定，省公路局退出貴州遵義高投司，已投入的約6億元資本金無償劃撥給遵義市政府，作為原省交通廳對遵義高速公路項目建設的補助，但省公路局不再承擔遵義高投司的債務和運行風險。

為適應新的發展形勢，遵義市政府于2014年在貴州遵義高投司的基礎上組建了遵義交通建設投資（集團）有限公司，負責遵義市高速公路投資、建設、運營和管理等工作。同時，為解決遵義市高速融資難的問題，市委、市政府決定從2014年起征高速公路發展基金，其中市級財政年度預算2000萬元，當年有項目的縣（區、市）每年繳納1500萬元、沒有項目的縣（區、市）繳納1000萬元，用以開展高速公路前期工作，啟動工程建設。

此外，高速公路項目資本金部分按市級承擔項目資本金的20%，縣（區、市）按轄區里程80%籌集；遵義市高速公路建設領導小組設辦公室（以下簡稱“市高建辦”）負責籌集、管理高速公路發展基金。從2014年開征，到2018年停征，全市共征集到高速公路發展基金8.3億元，這是由市政府領導審核批準的高速公路專項資金。此間，市高建辦每年年底都會向市政府提交發展基金征收使用情況專題報告。

利用國開基金、探索PPP投資模式

2015年初，國家發改委和國家開發銀行推出國開基金，用以支持有回報、收益低、公益性強的國家重點項目建設。當時明確的貸款期限是20年，落地年利率是1.2%，遵義市發展改革委和市交通運輸局認為這是一個很好的機會，應該積極爭取，但一些項目業主意愿不高，不愿申報。最終，遵義市僅有江津經習水至古藺高速公路（以下簡稱“江習古高速”）、正安至習水高速公路（以下簡稱“正習高速”）、務川至德江高速公路（以下簡稱“務德高速”）和白臘坎至黔西高速公路（以下簡稱“白黔高速”）獲得國開基金共計33.17億元，其中江習古高速10億元，正習高速10億元，白黔高速9.09億元，務德高速3.08億元。

正習高速、務德高速和白黔高速的國開基金按省、市按6∶4承擔清償責任，務德高速、白黔高速為跨市項目，遵義市按實際里程擔其中的40%，江習古高速由于是市內地方高速公路項目，國開基金則由市、縣兩級按2∶8還本付息。總體上看，國開基金的取得為這一階段開工的高速公路建設提供了資本金保障。

2017年初，國家發改委、財政部力推PPP投資建設模式。遵義市先后把樂理至冷水坪高速公路（以下簡稱“樂冷高速”）、遵義至余慶高速公路（以下簡稱“遵余高速”）和湄潭至石阡高速公路（以下簡稱“湄石高速”）等擬實施PPP模式的項目納入財政部PPP綜合信息平臺管理庫。同時，經省政府批準，上述項目先后采用PPP模式實施，其中樂冷高速于2019年6月建成通車，遵余高速、湄石高速于2017年建成通車。

為積極解決政府資本金出資難題，經有關部門的共同努力，成功引進了財政部牽頭設立的中政企PPP基金11.83億元。其中，樂冷高速項目5.2億元、遵余高速項目6.63億元。此外，遵余高速項目2020年成功發行兩期共5億元的政府專項債，極大緩解了遵義市政府資本金的出資壓力。

地方高速公路債務風險產生及化解

隨著遵義市高速公路項目的不斷開工建設和投入運營，市、縣兩級高速公路債務負擔越來越重、還款壓力越來越大、債務風險越來越高。

2018年，市交通運輸局聘請權威單位測算和評估遵義市地方高速公路項目建設運營全生命周期的債務，發現遵義市高速公路靜態債務達170多億元。如果加上市域內地方高速公路PPP項目運營期（全生命周期為30年）的缺口資金補貼，動態債務達520億元，市、縣兩級財政難以承受。市交通運輸局及時將評估報告呈送市委、市政府和原省交通廳主要領導，并引起了有關主要領導的高度關注。

2018年下半年，省委、省政府領導在原省交通廳提交的遵義市高速公路債務負擔評估報告的基礎上，又完成了大量深入細致的調研，決定全省地方高速公路PPP項目尚未到位的資本金不再由市州政府承擔，改由省級財政承擔。同時，地方政府承擔的PPP項目運營期缺口補貼由省級財政承擔60%、市縣財政共同承擔40%，地方政府不再承擔新開工的高速公路項目建設債務。

從2009年成立遵義高開司，到后來陸續引進中國交通建設集團有限公司、中國鐵路工程集團有限公司、四川路橋建設集團股份有限公司、貴州交通建設集團有限公司、貴州省公路開發有限責任公司（前身為省公路局高建辦）等各大交通企業參與，遵義市形成了貴州高速公路集團有限公司、遵義交通建設投資（集團）有限公司等一批投資建設地方高速公路的業主，“政府投資收費還貸”與“BOT+EPC+政府補貼”、PPP等多種形式并存的高速公路投資建設、運營管理模式。