全球統一最低稅率的實質是“競爭力鎖定”

■中國國際經濟交流中心美歐所首席研究員 張茉楠

2021年4月，美國財長耶倫表示美國正在與G20國家合作，商定一項能夠制止逐底競爭的全球最低企業稅率協議。該項協議雖有助于打擊全球多年來存在的稅收侵蝕和利潤轉移問題，但也會導致“競爭力鎖定”，從長期來看對一國稅收主權會造成一定的損害。

事實上，“全球最低企業稅率”并非美國首次提出。近年來，經濟合作與發展組織（OECD）一直在推進全球稅制協商，重點關注兩個方面：一是有關跨境數字服務課稅的制度設計；二是設置全球企業最低稅率。主要用于解決稅基侵蝕和利潤轉移問題。而美國提出全球最低稅率的動因則更為明顯：一方面，美國提出全球統一最低企業稅率的倡議，借此重拾全球多邊體系領導地位的戰略。另一方面，這項倡議是維護美國利益的“競爭力鎖定”。按照美國財政部的說法，該倡議是促進全球稅收公平利益分配以及打擊“避稅天堂”的政策舉措。但其政策目標可能不限于此。拜登上臺后，美國政府推出了2.3萬億美元的基礎設施刺激計劃，使得美國2021財年的財政赤字預計達到3.4萬億美元，占GDP比例高達15%，為發達國家中最高的比例。這一赤字可能主要通過提高企業所得稅率來彌補，為防止此舉損害美國企業的競爭力，并力圖促進美國產業和資本回流。因此，美國政府希望通過達成全球一致的最低稅率，致使其他國家難以通過低稅率競爭獲得比美國更大的競爭優勢，以此維護美國的絕對競爭地位。

經濟全球化時代，防止稅基侵蝕和利潤轉移的國際稅務合作是必要且必須的。因此，自2013年G20峰會OECD啟動國際稅收改革項目（稅基侵蝕和利潤轉移項目，BEPS）以來，開始通過國際稅務合作行動來打擊稅收侵蝕和利潤轉移行為。然而，現在的主要問題在于，是否應該通過設定全球統一的最低稅率水平，來從根本上解決“稅收侵蝕和利潤轉移”，最低稅率到底設定在什么水平是合理的？這一稅制安排是極其復雜的。例如，美國提出的最低稅率21%遠高于OECD所討論的稅率水平：接近12.5%（恰好是愛爾蘭現行公司稅率），這勢必會大幅提高一些跨國公司和企業的運營成本，對一些低稅率國家而言將產生比較大的競爭力損害。

稅率是一個經濟體競爭力的重要表現。諸如中國香港、新加坡等這類高競爭力的地區或國家，其競爭優勢的很大一部分來自于低稅率及簡單稅制，這也是其能夠成為全球離岸金融中心和國際貿易樞紐的核心優勢所在。因此，通過稅制鎖定的方式來讓渡財政和稅制主權的做法并不符合一些國家和地區的根本利益，分歧與博弈將會持續，達成全球最低稅率倡議仍是一個艱難的過程。