《政府會計制度》改革及其對事業單位財務管理的影響

張媛 青島海洋科學與技術國家實驗室發展中心

引言

經過四年的經驗積累，大部分的事業單位改革已經取得了不小的進展。然而，依舊有不少的事業單位未能適應《政府會計制度》的改革。雖然頒布的改革條例已經十分完備，但因為時間較短，本地化處理較差，所以也使得其無法顧及各個事業單位。為了保證改革條例能夠發揮其應有的作用，還需要對其進一步探討來制定相關的具體應對措施。

一、《政府會計制度》改革背景

自從改革開放以來，政府會計工作在政府的各項工作當中都占著較大的比例。也是深知會計在經濟發展中的重要性，政府在1998年就頒布了相關的政府會計規范條例，以適應世界經濟的發展。不過1998年頒布的條例主要以核算體系為主，所以導致了決策與核算出現割裂。這種會計系統可以清楚地表現出政府部門的相關收支情況，但由于缺少決策層以及數據分析的介入，所以該體系并不能對政府實際運轉成本以及資本負債情況進行深層次的反應。但隨著經濟的不斷發展，我國政府會計事務也不僅只限于國內的經濟合作，而且還需要將視野拓寬，以方便更好地融入世界經濟市場當中[1]。也是為了適應世界經濟的發展，我國在2017年正式頒布了適用于行使單位的《政府會計制度》，并決定在2019年起正式實行。

二、新會計制度改革中的創新內容以及新舊對比

不同于傳統《政府會計制度》，新頒布的會計制度更加精細地規范了會計記錄流程，并對政府整體收支關系、過程、用途、數目、程序也有相應的分析記錄。其實不難發現，會計改革使政府會計工作更加系統、規范的同時，也提升了其服務性，這一點與傳統的會計核算差別極大。

（一）覆蓋更多的會計要素

新會計制度并非是推翻了原先的財務管理制度，而是在其基礎之上進行了大量修改，以適應新時代經濟發展的要求。在此次改革中，政府確定了會計要素的“5+3”組成模式，并根據其職能區別為財務會計和預算會計，且覆蓋了會計核算中的整個流程。比起舊會計制度，新制度擁有更加完善的核算體系，并能夠將事業單位的資產細化，也更能清晰直觀地展現出事業單位的資本運作情況。新會計改革的數據整理及分類習慣也更加偏向于現代處理方式，所以更加信息化、直觀化的會計報表處理也大大提高了政府經濟審查的速率，也使得會計事務效率能夠成倍增加。

（二）更加完備的會計管理體系

傳統的政府會計管理體系較小，通常情況下只是以一種數字信息支持的方式出現在大眾的視野中。會計改革針對傳統會計管理體系的弱點提出了一系列的相關解決措施，比如增加報表體系的規模，使其不再僅僅限于數字信息支撐，而是擁有更多的政府事務參與度。另一方面，改革還進一步豐富了報表結構和體系，并取消了單獨建賬，這也大大降低了報表設計中的人力損耗，也增強了財務信息的真實性和透明性，進一步縮小了傳統會計管理當中的灰色地帶，也使數字報表更能夠反映出事業單位的真實運營信息[2]。

（三）更加完善的會計核算路線

新會計改革提出了預算會計和財務會計兩種概念，分別針對會計活動的不同方面。比如說預算會計主要針對預算管理的管理工作，而財務會計傾向于財務管理。新概念的提出將傳統會計職能分離，從而起到了相互監督的作用。另一方面會計改革當中進一步改善了會計個人與集體的資產核算方式，并更加注重于各機構當中的隱形資產處理。在核算路線當中，政府擴大了核算概念，并取消了行業和行政事業單位的劃分。比起傳統的會計結構，改革后的會計結構更加獨立、透明，也會有足夠的能力應對一些較大的經濟沖突。

（四）更加明確的財務管理理念

在新會計的改革當中，政府明確了會計的準則，即幫助企業進行合理合法的運營，以明確會計對于事業單位的具體價值。為了體現準則內容，政府同時也提出了新財務概念中的五種理念，分別是導向的理念、約束理念、凝結理念、風險理念、統籌理念。這種會計理念的提出，進一步優化了新會計的工作流程及工作內容，也使傳統的會計計量方式更加趨于正規化。

三、《政府會計制度》改革中遇到的阻力

從頒布到執行，即便已經預留了兩年的準備時間，但依然有大量的事業單位因為各種各樣的原因而無法將會計改革落實在企業結構當中。從人員結構到制度管理，要想從傳統會計制度快進到會計改革，還需要有更多的時間來緩解兩者之間的矛盾。

（一）基礎會計人員的基礎素質較差

改革當中遇到的最大阻力就是基礎會計人員的綜合素質較差，無法達到國際行業當中所認證的標準。首先在傳統會計機構當中，會計人員主要是以收付實現為主要宗旨來進行相關會計工作的開展。但新會計改革使得會計業務更加多元化，而并非單從一個角度上來考慮。也是因為這個原因，基層會計人員的思想無法迅速轉變，從而導致新改革措施的無法落實。其次，雖然80、90后已經進入到社會的各個崗位當中，但由于缺少工作經驗，一般都不會委以重任，所以也使得核算重心主要傾向于老一輩的會計人員[3]。老一輩的會計核算方式較為落后，且數據流通性較低，所以也無法快速配合政府機關的經濟審查。除了數據流通性檢查，其核算模式也不夠規范，這也變相增加了項目交接的難度。

（二）會計系統中灰色地帶明顯

在新會計改革當中，國家對會計信息的公開性和完備性提出了更高的要求，從而以便于服務國家對事業單位的整體評定。但實際上，傳統會計模式當中灰色地帶較多，也導致了各種交接、經濟審查當中的數據漏洞[4]。對于民事企業本身來講，他們可能需要更多的時間來處理自身經濟管理當中的灰色地帶。小到會計人員的編入，大到整個企業當中的會計運行管理，都需要強有力的手段來對其灰色地帶進行介入，以保證政府實際上的收支平衡。

四、《政府會計制度》改革及其對事業單位財務管理的影響

（一）事業單位財務管理受到沖擊

大多數情況下，會計管理人員的重新洗牌會對事業單位的財務管理造成極其強大的財政沖擊。這次改革的范圍十分之廣，涉及全國110萬家事業單位，也使得將近1000 萬人左右的會計人員面臨培訓和整改[6]。如過去，因不夠重視資金管理，事業單位的財務數據利用率相對較低，而新會計制度權責更分明，相關部門對事業單位內部財政數據信息能夠清楚查看，這能為財務預算制定提供數據支持，同時事業單位可以充分利用財務數據，指導自身的經營活動。另一方面，新改革還要求會計人員要準備兩套核算模板，并詳細包括個人與集體、事業單位與國家之間的經濟關系，這也大大增加了會計的工作量。受限于人員素質，受到培訓整改的會計團隊還會受到更大的沖擊，從而降低整體開始改革的進度。

（二）促使資產配置更為合理

過去多數事業單位財務管理的工作流于表面化、形式化，且并無針對單位資產的規范性管理，這樣就容易造成資產的浪費、重復配置等問題，導致資產配置無法達到最優的結果。單位資產應用不合理，或配置不公，就會對單位發展造成影響，同時導致單位財務管理面臨一些問題。在《政府會計制度》改革之后，過去的管理方式已經無法滿足會計制度的要求，在新的管理模式下，事業單位的資產和資金能夠得到充分而合理的利用。尤其是在具體經營過程中，新會計制度的推行，促使各事業單位內的財務管理工作，能夠更為貼切地反映事業單位內部的資產配置情況，并且可反映單位資金的應用情況，這樣能夠對單位管理運行的成本展開科學、準確的分析，可促使事業單位資產配置逐漸得到優化。

（三）加強事業單位預算控制工作

預算控制是事業單位財務管理的重要內容。新改革完成后將會進一步強化事業單位中的預算控制效果，以便于充分發揮事業單位預算管理本身的決策指導作用。更加公開透明的會計目標、方法標準及流程形式也會使項目決策更加準確，流程也更加可控，也可以大大降低企業資金管理中的灰色地帶，以便于增加國家信息庫中財政數據的真實性。過去因為技術的落后以及信息處理方式的不規范，國家大多數的財政信息都無法公開。不過隨著改革的不斷進行，國家的信息流量也更加豐富，信息質量也更加準確，也能夠更好地將信息公開透明化，并服務于大眾。

（四）引導社會有序發展

隨著政府會計信息的透明化和公開化，社會的監督體系也會更加精細化和常態化。隨著社會監督的增強，政府的工作效率及質量也會不斷增強，也將改變政府本身的運作機制，也主要體現在兩個方面：一是，隨著政府公布信息的精細以及多元化，社會可以對政府地做出更加公正客觀的判斷，從而能夠有效地避免外來經濟事件的入侵。比如之前的新疆棉花事件，國家在第一時間出面來降低事件的惡劣影響的同時，還提高了民族的自我認同感。二是，隨著政府數據的公開，社會上各種經濟灰色地帶也會變得更小，相反政府能夠干預的經濟損失也會大大增加，這也將政府經濟的抗逆能力提高到了一個新的水平。另外，當新會計制度改革完成后，社會也有更多的方式來對國家的經濟行為進行監督，并有能力進行干預。比如說在人民代表大會上，人大代表就可以通過議案的方式來對政府的不合理經濟行為提出異議。如果票數通過，還可以對其進行積極性干預，以保證社會的有序發展。

五、如何降低《政府會計制度》改革及其對事業單位財務管理的影響

（一）加快會計人才的培養，并重視其基礎素質

首先在人才培養方面，政府應該給予會計專業學生更多的資源管理條件。比如在類似的畢業設計當中，可以使其在具體的事業單位當中進行實際操作演練，以增加實際核算機會。在會計專業的課本編撰當中，應該緊跟事實，比如可以將政府新版的《政府會計制度》作為選修學習任務，以增加學生的政務處理能力。如果學生在學校期間表現良好，且基本素質過關，則可以與事業單位簽訂培養協議，以便于為政府部門輸送優秀的會計人才。另外需要注意的是，在會計政策培養當中應注重其職業道德的培養，而并非單單只是會計能力的審查。

在工作過程當中，單位可以嘗試為會計人才安排進修機會，從而深層次地改變其會計知識結構，提升會計業務能力。除此之外，國家還應該建立專門的會計人才聯盟，并通過集中培養的方式來提高其專業能力，從而給社會留下較為完善的會計資源儲備。

（二）優化會計結構組成

在基礎事業單位的會計人員構成當中，應分配好相應的人員比例。在年輕的血液融入的同時，也要對老一輩的會計人員進行挽留，以防備不時之需。在老一輩會計人員的處理當中，可以使其考慮退居二線，并以一種一帶一的方式來迅速提升年輕會計的業務能力。當出現復雜的經濟核算情況時，可以將其臨時召回，這樣既減少了資源的浪費，也能夠有效利用其多年的核算經驗。

在會計人員的編制過程中，應嚴格按照相關標準來對會計人員進行篩選，嚴禁走后門的情況出現。另外還要注意對會計人員的身份進行審核，當出現沖突的背景時，應與其簽訂更加復雜的保密協定，以保證社會資源不被竊取。另外需要注意的是，會計人員首先應該較為純粹，不應該牽扯到相關的經濟活動，助長不正當的經濟攻擊行為。

（三）加快相關的信息化工程建設

會計信息化是一個較為漫長的過程，也需要政府投入相當多的人力物力資源來輔助建設。從會計基層到政府的全面信息管理，都需要網絡作業進行支持。所以在會計的工作當中，要盡量使用統一的會計核算軟件，以避免數據出現不流通，從而導致各種經濟活動的效率降低。如果條件允許，國家可以嘗試將會計人才集中培養，并收以國編。這樣既服務于所處的事業單位，也可以服務于國家政府，就可以大大降低傳統會計結構當中的國家與企業分離所帶來的影響。除此之外，還要嘗試加大信息化技術的普及程度，從而在政府經濟結構當中形成一個數據流環，以便于保障信息化的數據資源管理。

要注意的是，同一軟件的使用也代表著軟件需要有更高的安全性，以保證數據不會被黑客侵入而造成數據流失。所以在軟件的設計當中應注意信息的權限結構。在頂級權限信息的安全問題的處理上，可以考慮對其進行單向流入限制，從而保證國家經濟信息不會被外泄。另外在訪問數據時，還要記錄訪問地址的IP并精確到人，以方便在危機出現時，可以第一時間解決。

結語

國家頒布的新型會計制度可以有效解決傳統會計當中出現的問題，并能夠改變會計行業與社會之間的關系。這對于社會的良性發展來講，是十分必要的。不過為了促進改革的進行，還是應該留夠足夠的緩沖期來保證行業內部不會產生較大的沖擊。但陣痛是難免的，會計制度的改革確實也可以給社會帶來更美好的未來。