精準(zhǔn)脫貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)問(wèn)題研究

李奉桐 吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院

引言

近年來(lái)，我國(guó)始終致力于精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧相關(guān)工作，使得脫貧人口下降速度逐漸加快，現(xiàn)階段已經(jīng)取得了顯著效果，對(duì)如期推動(dòng)第一個(gè)百年目標(biāo)具有重大意義。然而，隨著我國(guó)扶貧工作的不斷深入，扶貧工作的難度也逐漸加大，為了進(jìn)一步確保脫貧資源的有效利用和財(cái)政資金配置情況，更需要建立科學(xué)且完善的精準(zhǔn)幫扶機(jī)制。基于此，本文通過(guò)2016—2020年度審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)公告，對(duì)精準(zhǔn)脫貧政策貫徹落實(shí)審計(jì)所指出的問(wèn)題進(jìn)行整理，并依據(jù)審計(jì)公告反映的問(wèn)題提出對(duì)策建議。

一、精準(zhǔn)脫貧政策跟蹤審計(jì)現(xiàn)狀

精準(zhǔn)扶貧是我國(guó)治理貧困、解決人民溫飽問(wèn)題的重要舉措。精準(zhǔn)脫貧政策的順利開展，離不開我國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策貫徹落實(shí)的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證，實(shí)施精準(zhǔn)脫貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)。隨著國(guó)家重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的不斷發(fā)展，從2013年的19個(gè)重點(diǎn)縣①到2019年的179個(gè)貧困縣②（含集中連片特殊困難地區(qū)縣），審計(jì)客體的數(shù)量不斷增加，而審計(jì)重點(diǎn)則從財(cái)政扶貧資金的審計(jì)逐漸發(fā)展為精準(zhǔn)扶貧政策貫徹落實(shí)的跟蹤審計(jì)。通過(guò)查閱2016年第一季度的審計(jì)公告到2020年第三季度審計(jì)署公布的國(guó)家重大政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告，共計(jì)19份審計(jì)結(jié)果公告作為研究對(duì)象進(jìn)行分析③。

經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)整理主要分為扶貧政策執(zhí)行、資金管理以及項(xiàng)目建設(shè)三個(gè)方面。其一扶貧政策執(zhí)行方面，19份審計(jì)公告中全部反映了精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)不到位的問(wèn)題，政策落實(shí)不到位是我國(guó)扶貧審計(jì)工作中長(zhǎng)期存在的普遍問(wèn)題，主要在教育、健康、金融、易地搬遷、產(chǎn)業(yè)、交通、基本醫(yī)療扶貧等均存在不同程度的問(wèn)題。其二扶貧資金管理方面，財(cái)政扶貧資金的資源配置與使用情況始終是重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)。但在資金的管理使用上則至少15份審計(jì)公告都存在統(tǒng)籌整合不到位、個(gè)人或單位存在騙取套取侵占扶貧資金、超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放補(bǔ)貼金、違規(guī)使用、變更用途、甚至嚴(yán)重閑置的問(wèn)題且金額巨大，直接影響了扶貧的效益。其三扶貧項(xiàng)目建設(shè)方面，多于10份的審計(jì)公告中都披露扶貧項(xiàng)目管理不規(guī)范、論證不充分、中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目未按期開工或完成、進(jìn)展緩慢規(guī)劃不科學(xué)、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、后續(xù)管護(hù)不到位、虛假驗(yàn)收、項(xiàng)目效果不佳、設(shè)施閑置或無(wú)法使用甚至形成浪費(fèi)，從而無(wú)法達(dá)到預(yù)期效益的問(wèn)題。

二、審計(jì)結(jié)果公告映射出的扶貧政策跟蹤審計(jì)存在的問(wèn)題

隨著我國(guó)扶貧力度的不斷增加，精準(zhǔn)脫貧的開展已經(jīng)取得豐碩的成果。國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧政策是國(guó)家重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的重要內(nèi)容，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的順利開展離不開國(guó)家監(jiān)督部門對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策貫徹落實(shí)情況的科學(xué)、合理的監(jiān)督、評(píng)價(jià)與鑒證，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)，為脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的勝利起到了監(jiān)督保障的作用。但實(shí)踐中由于信息不對(duì)稱、不可預(yù)測(cè)事件等多種因素的存在，可能導(dǎo)致良好的政策措施建立初衷出現(xiàn)偏差、錯(cuò)解等情況。通過(guò)查閱近五年審計(jì)公告指出的問(wèn)題顯示，精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)仍存在有待完善之處。

（一）扶貧政策跟蹤審計(jì)未能做到實(shí)現(xiàn)全過(guò)程跟蹤審計(jì)

扶貧跟蹤審計(jì)公告顯示，脫貧項(xiàng)目中存在政策措施落實(shí)不到位、扶貧資金管理和使用不規(guī)范、脫貧情況不實(shí)等現(xiàn)象，以及由于審計(jì)缺乏對(duì)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目資金預(yù)算、計(jì)劃設(shè)計(jì)、相關(guān)政策的可操作性和有效性進(jìn)行審查和評(píng)價(jià)等因素影響，使扶貧工作和資金管理頻繁出現(xiàn)未達(dá)到預(yù)期效果形成損失浪費(fèi)等問(wèn)題，從而一定程度上反映了精準(zhǔn)脫貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)明顯滯后，缺乏對(duì)扶貧政策的制定和項(xiàng)目前期統(tǒng)籌規(guī)劃階段的事前監(jiān)督。從近五年的審計(jì)成果公告來(lái)看，扶貧項(xiàng)目審計(jì)客體的范圍不斷增加，審計(jì)機(jī)關(guān)采用財(cái)政資金的合法合規(guī)審計(jì)、績(jī)效審計(jì)等方式主要對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)、扶貧資金統(tǒng)籌管理使用、項(xiàng)目建設(shè)管理方面進(jìn)行監(jiān)督和披露。但在實(shí)踐中審計(jì)對(duì)扶貧資金流向和項(xiàng)目實(shí)施與管理過(guò)程跟蹤監(jiān)控不力，仍未做到對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、資金統(tǒng)籌、政策落實(shí)等情況的反饋開展及時(shí)有效的全程跟蹤審計(jì)。

審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行重大政策跟蹤審計(jì)時(shí)經(jīng)常是在項(xiàng)目完成后才開始介入審計(jì)監(jiān)督，其關(guān)注點(diǎn)側(cè)重于發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧在實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，雖然事后審計(jì)能夠?qū)θ繕I(yè)務(wù)的真實(shí)性、合法性、效益性做出全面綜合的評(píng)價(jià)，但此時(shí)項(xiàng)目中可能存在的違法違規(guī)行為已經(jīng)發(fā)生。而事前監(jiān)督可以起到預(yù)防和抵御的作用，有助于減少?zèng)Q策失誤，明確事前責(zé)任，可以防患于未然，減少或杜絕損失、浪費(fèi)和違紀(jì)、違法的可能性。事中審計(jì)的時(shí)效性較強(qiáng)，可以及時(shí)查明經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和預(yù)算的實(shí)現(xiàn)程度，有助于被審計(jì)單位及時(shí)發(fā)現(xiàn)和反饋問(wèn)題，采取措施糾正偏差，改善管理，保證最終目標(biāo)和預(yù)算合理合法且有效地進(jìn)行。因此，扶貧資源的分配應(yīng)當(dāng)實(shí)行事前、事中、事后的全過(guò)程審計(jì)，而重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)也應(yīng)包括事前、事中、事后審計(jì)三個(gè)階段，只有形成“事前—事中—事后”三個(gè)環(huán)節(jié)的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制才能使得項(xiàng)目政策的有效落實(shí)，三者缺一不可。

（二）精準(zhǔn)扶貧制度審計(jì)較為欠缺

由于審計(jì)存在慣性思維，審計(jì)人員通常對(duì)項(xiàng)目資金等貨幣性指標(biāo)的合法性、合規(guī)性以及資金的統(tǒng)籌與流向等可準(zhǔn)確計(jì)量的貨幣性指標(biāo)進(jìn)行跟蹤審計(jì)，使得貨幣資金等這類指標(biāo)被過(guò)度關(guān)注，但卻缺乏政策跟蹤審計(jì)的過(guò)程中對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評(píng)價(jià)，忽視了政策性問(wèn)題、群眾滿意度、精準(zhǔn)脫貧效果等非貨幣計(jì)量指標(biāo)的監(jiān)督，致使政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的糾正與監(jiān)督的功能發(fā)揮不充分。并且，精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)審計(jì)過(guò)程中對(duì)地方政策、區(qū)域環(huán)境、特殊資源等結(jié)合區(qū)域貧困群眾特點(diǎn)的重視程度不夠，各家各戶的貧困程度與原因也都不相同，對(duì)于適用整體的政策標(biāo)準(zhǔn)缺乏針對(duì)性，導(dǎo)致了跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題不夠突出，這也為審計(jì)人員和審計(jì)工作提出了更高標(biāo)準(zhǔn)的要求。

精準(zhǔn)脫貧審計(jì)實(shí)施過(guò)程中集中于關(guān)注資金，而缺乏重視政策落實(shí)和執(zhí)行的監(jiān)督，且審計(jì)機(jī)關(guān)未能進(jìn)行全過(guò)程的跟蹤審計(jì)調(diào)查，主要采用事后審計(jì)的方式，所以審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題也過(guò)于表面化，未能深入糾正當(dāng)前審計(jì)揭示所存在的問(wèn)題及原因，因此，精準(zhǔn)脫貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的精準(zhǔn)度和脫貧程度檢查有待提高，審計(jì)應(yīng)及時(shí)介入并監(jiān)督精準(zhǔn)脫貧落實(shí)工作中的困難，促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目中群眾的實(shí)施效果。

（三）精準(zhǔn)脫貧評(píng)估機(jī)制的系統(tǒng)評(píng)價(jià)體系有待完善

現(xiàn)階段我國(guó)精準(zhǔn)扶貧的績(jī)效評(píng)估機(jī)制還存在不完善的問(wèn)題，總體來(lái)說(shuō)未能實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)主體全覆蓋。在黨中央的號(hào)召下，企事業(yè)單位和社會(huì)公眾積極響應(yīng)，積極投入到精準(zhǔn)扶貧這一偉大事業(yè)當(dāng)中，形成了多元化的扶貧主體大格局。精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施突破了由政府和扶貧單位之間的單打獨(dú)斗局面，擴(kuò)大了扶貧的力量，促進(jìn)快速高效地實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)。

在精準(zhǔn)扶貧落實(shí)當(dāng)中，存在一些扶貧資金被套取、挪用、優(yōu)親厚友等貪污腐敗的行為。現(xiàn)有的政策績(jī)效評(píng)估機(jī)制的還處于逐漸完善的階段，評(píng)估結(jié)論定性或者定量而缺乏兩者的結(jié)合，沒(méi)有形成完備有序的指標(biāo)體系。同時(shí)，審計(jì)對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的披露多側(cè)重扶貧資金與項(xiàng)目建設(shè)管理的合法性與合規(guī)性，輕視政策落實(shí)情況評(píng)價(jià)，輕視資金績(jī)效審計(jì)，輕視社會(huì)效益以及生態(tài)效益的評(píng)價(jià)，對(duì)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)研究不足，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)論不全面或者不客觀，很大程度上為精準(zhǔn)脫貧跟蹤審計(jì)的開展增加了難度。隨著績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目和內(nèi)容越來(lái)越繁多，健全精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估機(jī)制顯得尤為重要，將多樣的評(píng)估指標(biāo)形成精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)體系，以不變應(yīng)萬(wàn)變，通過(guò)多方面的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)去衡量扶貧審計(jì)項(xiàng)目，才能更加全面、客觀地揭示被審計(jì)對(duì)象的全貌。

三、精準(zhǔn)脫貧落實(shí)跟蹤審計(jì)的對(duì)策建議

（一）充分發(fā)揮全過(guò)程跟蹤審計(jì)的監(jiān)督作用

當(dāng)前我國(guó)開展的精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)仍體現(xiàn)為以事后監(jiān)督為主的審計(jì)工作。為努力實(shí)現(xiàn)對(duì)跟蹤審計(jì)的全覆蓋，跟蹤審計(jì)的工作重點(diǎn)應(yīng)作出適當(dāng)調(diào)整，從過(guò)去的側(cè)重關(guān)注扶貧資金監(jiān)管項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)合國(guó)家相關(guān)政策規(guī)定與執(zhí)行過(guò)程和扶貧成果統(tǒng)籌安排的審計(jì)，做到“事前—事中—事后”的審計(jì)監(jiān)督模式，有效實(shí)現(xiàn)全過(guò)程跟蹤審計(jì)，提高脫貧項(xiàng)目的科學(xué)性和可行性，盡早發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目中可能存在的重大問(wèn)題，進(jìn)而能夠及時(shí)止損、發(fā)揮扶貧審計(jì)監(jiān)督效果的最大化。

主要從精準(zhǔn)扶貧工作的三個(gè)維度改進(jìn)：對(duì)于項(xiàng)目初期，審計(jì)應(yīng)該從項(xiàng)目政策制定階段開始調(diào)查，重點(diǎn)對(duì)扶貧開發(fā)和相關(guān)配套政策標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、合理性、可操作性進(jìn)行審查和評(píng)價(jià)的鑒證，提高精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的預(yù)警能力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策問(wèn)題，解決政策漏洞，減少?zèng)Q策失誤，改進(jìn)政策建議，充分運(yùn)用政策的指導(dǎo)性地位。在項(xiàng)目實(shí)施階段，要提前做好整體統(tǒng)籌規(guī)劃，不僅要對(duì)扶貧資金的預(yù)算與劃撥、成本效益和項(xiàng)目可行性做出評(píng)價(jià)，還要重點(diǎn)監(jiān)督政策措施執(zhí)行和落實(shí)的情況跟蹤審計(jì)，以及對(duì)建檔立卡的貧困人口進(jìn)行定期和不定期的復(fù)核，檢查是否存在脫貧后返貧的現(xiàn)象。最后是項(xiàng)目完成時(shí)，跟蹤審計(jì)結(jié)果與預(yù)期效果進(jìn)行綜合全面評(píng)估，從中體現(xiàn)資金的分配和使用效率和準(zhǔn)確度，以實(shí)現(xiàn)對(duì)扶貧資源的風(fēng)險(xiǎn)控制，提高精準(zhǔn)脫貧政策跟蹤審計(jì)的治理能力。

（二）重點(diǎn)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧制度審計(jì)

加強(qiáng)以扶貧政策為主要內(nèi)容的精準(zhǔn)脫貧項(xiàng)目審計(jì)，圍繞政策和制度建設(shè)、執(zhí)行與成效開展一系列跟蹤審計(jì)。由于精準(zhǔn)脫貧涉及教育、健康、金融和產(chǎn)業(yè)等多個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域，且不同行業(yè)的扶貧政策有不同的實(shí)施辦法，因而脫貧效果也必然會(huì)存在差異，一定程度上會(huì)給審計(jì)工作帶來(lái)較大困難。因此，審計(jì)人員不僅要跟蹤審查貨幣性的指標(biāo)對(duì)具體扶貧項(xiàng)目實(shí)施的效果，還要結(jié)合貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r對(duì)項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)行過(guò)程中可量化的非貨幣性指標(biāo)進(jìn)行全面綜合的績(jī)效評(píng)價(jià)，從而使各地區(qū)扶貧政策落實(shí)的成果可視化，客觀全面地揭示項(xiàng)目中仍然存在的不足之處，便于及時(shí)糾正與調(diào)整，確保相關(guān)政策有效落實(shí)，將精準(zhǔn)脫貧審計(jì)的監(jiān)督作用充分發(fā)揮。同時(shí)，審計(jì)人員應(yīng)該不斷學(xué)習(xí)相關(guān)政策，提高自身素質(zhì)，從而能夠勝任精準(zhǔn)扶貧審計(jì)工作，必要時(shí)，需聘請(qǐng)行業(yè)相關(guān)專家參與審計(jì)，完善審計(jì)人員隊(duì)伍，有利于提升審計(jì)質(zhì)量和效率。

跟蹤審計(jì)應(yīng)該派專人進(jìn)行定期或者不定期的扶貧調(diào)查，建立科學(xué)完善的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以保障精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)性和公平性。精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)需要協(xié)同財(cái)政收支審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、投資審計(jì)等其他專業(yè)審計(jì)項(xiàng)目之間互動(dòng)，借助其他相關(guān)專業(yè)知識(shí)的融合能夠精準(zhǔn)識(shí)別錯(cuò)報(bào)，促進(jìn)國(guó)家治理，共同嚴(yán)格控制扶貧審計(jì)中的風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧政策健康發(fā)展。

（三）加快完善科學(xué)合理的精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的基礎(chǔ)依據(jù)。政策效果是評(píng)價(jià)政策績(jī)效的首要因素，是否解決政策問(wèn)題符合政策預(yù)期目標(biāo)。科學(xué)合理的精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估機(jī)制既要注重完整全面，對(duì)審計(jì)全過(guò)程中可能涉及的指標(biāo)進(jìn)行全面的評(píng)估，也要根據(jù)區(qū)域扶貧重點(diǎn)內(nèi)容刻畫重點(diǎn)審計(jì)評(píng)估指標(biāo)。可以充分利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)內(nèi)容的多樣性能夠豐富審計(jì)評(píng)估的內(nèi)容，進(jìn)一步完善精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估機(jī)制，從而為審計(jì)人員提供豐富的評(píng)估參考信息以便找到評(píng)估的切入點(diǎn)。

評(píng)價(jià)精準(zhǔn)扶貧政策的效果時(shí)，應(yīng)結(jié)合貧困戶納入審計(jì)評(píng)價(jià)主體范疇，將貧困受益主體的現(xiàn)階段生活條件等客觀因素納入監(jiān)督評(píng)價(jià)當(dāng)中，著重審計(jì)現(xiàn)有的貧困資金和投入的貧困戶脫貧數(shù)量是否達(dá)到了政策的預(yù)期目標(biāo)的效果，是否真正實(shí)現(xiàn)了脫貧。受益的主體的滿意度、貧困戶與非貧困戶之間的待遇是否存在一些差異，將貧困受益主體納入精準(zhǔn)扶貧政策，將定性與定量研究相結(jié)合，定量運(yùn)用數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)和證據(jù)，定性作為精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估結(jié)論和判定，落實(shí)政策跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)范疇，從價(jià)值導(dǎo)向等層面增強(qiáng)貧困扶貧意識(shí)與責(zé)任意識(shí)，努力實(shí)現(xiàn)審計(jì)主體全覆蓋，從而使審計(jì)公告更加精準(zhǔn)地披露精準(zhǔn)脫貧的相關(guān)問(wèn)題，便于后續(xù)跟蹤審計(jì)的執(zhí)行。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，自精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施以來(lái)，我國(guó)貧困人口了顯著性降低，脫貧攻堅(jiān)是保障人民生活水平的重要舉措。但隨著扶貧工作的不斷推進(jìn)，脫貧速度開始出現(xiàn)減緩的趨勢(shì)。因此，重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)是國(guó)家治理的重要手段，完善的監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)制能夠促使扶貧政策精準(zhǔn)、高效地貫徹落實(shí)，促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中審計(jì)全覆蓋的實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)我國(guó)全面建成小康社會(huì)的偉大目標(biāo)。

注釋

① 2013年第31號(hào)公告：審計(jì)署關(guān)于19個(gè)縣2010年至2012年財(cái)政扶貧資金分配管理和使用情況的審計(jì)結(jié)果

② 2019年第3號(hào)公告：179個(gè)縣惠農(nóng)補(bǔ)貼資金審計(jì)結(jié)果

③ 資料來(lái)源：中華人民共和國(guó)審計(jì)署官網(wǎng)http：//www.audit.gov.cn/