地方事業單位國有資產優化管理路徑

孫惠芬 陳渝鏈 重慶市建設崗位培訓中心

引言

地方事業資產在國有資產中占據了很大的份額，是事業單位行使其職能的重要保障。事業資產管理效率的高低直接影響事業單位的運行效率。現行管理模式中存在多種弊端，如何將地方事業資產管理好、運用好對于更好發揮地方事業單位的作用至關重要。本文結合相關法規及文獻，通過分析當前形勢下地方事業單位國有資產管理存在的突出問題，提出對應的優化管理措施，希望能為地方事業單位國有資產的優化管理帶來一定的借鑒作用。

一、地方事業單位國有資產情況

從2020年10月財政部發布的《國務院關于2019年度國有資產管理情況的綜合報告》中可以看出：截至2019年底，全國行政事業性國有資產總額37.7萬億元，其中：事業單位資產25.9萬億元，事業單位資產占全國行政事業單位國有資產比例為：68.70%；地方行政事業性國有資產總額32.7萬億元，其中：事業單位資產22.0萬億元，地方事業單位資產占地方行政事業單位國有資產比例為：67.28%，地方事業單位資產占全國事業單位國有資產比例為：84.94%。由此可見，地方事業單位國有資產在整個國有資產中有著重要的地位。

二、地方事業單位資產管理中存在的問題

（一）資產管理與預算管理、財務管理脫節

資產管理與預算管理脫節在中小事業單位中普遍存在，預算編制不夠精細，資產從入到出管理粗放。現行的預算編制相對于以前已經細化了很多，但是還沒有細化到明細的支出，預算編制往往是由財務部門或人員負責推進，年中預算編制時，資產管理部門或人員的參與度不高，致使預算編制過粗，很難細化到具體資產的層面。資產管理與預算管理脫節，資產管理粗放，資產購置需求沒有細化到預算指標，造成預算下達后，各項經費之間相互擠占、經費使用效率不高的后果。實務中，沒有預算安排的資產購置需求往往通過追加預算甚至擠占其他經費的辦法解決，這種現象一方面使基層事業單位管理陷入被動，管理混亂、財務失真；另一方面降低了預決算的嚴肅性，影響了預決算的準確性，給財政數據收集和決策帶來負面影響。

地方事業單位中普遍存在資產管理部門或人員對財務管理不了解的情況，致使存在資產購置入賬不及時、資產處置財務處理不及時等情況，實務工作中賬實脫節、賬實不符多是由此引起的。賬實不符不僅使事業資產失實、給單位帶來風險，還會造成財政部門、統計部門數據失真，不利于事業單位的發展和社會公共職能的履行。在政府會計制度下，由于賬務處理不及時影響范圍比之前更大：一方面資產入賬和實際使用時間不一致會造成折舊和攤銷有誤，使政府財務報告失真，影響財政數據的真實性，另一方面資產報告失真，資產數量和余值有誤，影響財政決策。

（二）資產配置不合理，使用效率不高

在實務工作中，盡管經過了多年的改進，但事業單位仍然普遍存在家底不清的情況。家底不清，實際的資產需求就沒有辦法做到科學合理，不可避免地就會產生資產配置不合理，使用效率不高的問題。一方面資產配置重金額輕數量的現象時有發生，資產部門對資產的配置更注重金額的控制，忽視數量的控制。出現部分單位資產存在不合理購置、資產閑置，在單位內部沒有很好地實現資產的共用和調配，降低了事業資產的使用效率，而同時還有部分單位受資金限制出現資產短缺的矛盾情況。另一方面，資產在不同單位間調配、處置手續復雜，風險高，很多閑置資產無法及時劃撥、調配，該處置的資產無法及時處置，可以調配的事業資產也無法順暢實現調配，資產浪費和短缺共存。造成部分單位資產賬面大，實際使用效率低的現象，而同時另外一些有同樣資產需求的單位又在不斷的購置新資產，在社會層面造成極大浪費。這些都有悖于事業單位運用國有資產提供公共服務職能的初衷。

（三）重有形資產輕無形資產

事業單位具有國有資產、資源體量大、專業技術人員多等天然優勢，易于申請科研經費，承接、主辦科研項目。實務中，有相當一部分科研項目最終無法形成具有科技成果轉化效力的科研成果，賬務處理時應直接列作當期支出，而對于形成專利等無形資產的部分，賬務處理時應列作研發支出，最終在達到無形資產確認條件時確認事業單位無形資產。但因為傳統觀念的束縛及部門間溝通的限制等因素，致使形成無形資產的經費支出賬務處理卻問題重重。業務或科研部門或人員，在確定可以形成科研成果時，未告知財務部門或人員，對于最終形成的科研成果，也未及時與財務人員溝通。使得該部分支出在支出時賬務處理直接列在了當期支出，更沒有后續的無形資產賬務處理，未能及時形成賬面資產、甚至造成賬外資產的嚴重情況。

在科研項目專項經費的使用中，財務人員對項目的不了解，或項目負責人財務知識及資產管理理念的欠缺，歸根結底就是現行資產管理模式下，事業單位重有形資產輕無形資產造成的。項目人員對于科研項目的進度和科研成果未能及時與財務人員溝通，財務人員受固有思維的限制等多方原因一方面造成了賬務處理的問題，另一方面客觀上也造成了出現單位賬外資產的嚴重現象。這種傳統的資產管理模式不僅給無形資產的流失帶來極大隱患，也為事業單位的管理帶來極大風險。

（四）信息化管理缺位

在大數據時代背景下，事業資產對信息化管理的需求越來越凸顯，同時，實現資產管理信息化也是事業單位內部控制的要求。在眾多中小型事業單位中，事業資產管理仍然處于手工電子表和單機管理模式，管理效率低下，管理方式落后，甚至無法實現單位內部信息共享，更遑論系統內和區域內信息共享，無法適應事業單位的發展需要。事業資產在缺乏信息化支持的情況下，普遍存在多種問題，前清后亂，不成體系尤其明顯。事業單位基本上是按行政職能設置部門，資產由各部門或使用人員管理，資產管理呈現人為切割分塊的特點，不成體系。資產管理信息化平臺的缺位客觀上也加劇了資產管理與財務管理、預決算管理的脫節；同時也使國有資產浪費和流失的變得隱蔽，不易察覺。

（五）資產監管缺位

在事業資產管理中，資產監管難度大甚至監管缺位的現象普遍存在。就內部監管而言，在廣大中小事業單位中，由于規模、編制、人員等因素限制，無法建立內部審計等監管部門，無法實現單位內部監管。缺少內部監管，單位內部資產管理就缺少了防護屏，缺少對資產的安全性、質量性、合規性、合理性的內部監控。就外部監管而言，財政部門或行政主管部門組織一次資產檢查需要耗費大量的人力、時間等成本，所以檢查的頻率并不高，通常幾年都無法實施一次較為全面的檢查或資產清查，無法實現外部監管。在這種內外部監管都無法實現的情況下，資產管理小到資產入賬延誤、采購隨意大到單位履職、滋生腐敗等都極易出現問題。

三、優化地方事業資產管理的路徑

（一）建立資產管理、預算管理、財務管理三位一體的管理體系

資產管理與預算管理、財務管理三者相互影響、相輔相成。

在實務工作中我們要向預算要績效，真正做到無預算不支出，用錢必有效，無效必問責。建立資產配置預算管理制度使資產管理和預算管理相互促進和融合，強化資產預算的合理性、促進資產配置的公平性、提高資產的實用性和使用性。一方面將預算工作做實做細，真正發揮預算作用，確保資金支出合理有據，在預算安排環節進行資產配置的合理性和必要性分析，嚴格控制資產購置預算，從源頭上控制資產配置；另一方面強化預算剛性，既要杜絕預算外資產購置，又要嚴格控制預算追加，強化預算追加的評審和控制工作，使事業資產配置既要合理，避免資產重置，又要滿足事業職能。

資產管理是財務管理的一項重要內容，在《政府會計制度》下，更強化了資產管理在財務管理工作中的重要性。資產的形成、使用、維護、處置等各個環節，都是資產管理與財務管理相互配合、相互促進的過程。促進資產管理與財務管理的融合，需要資產管理部門或人員了解和熟悉財務管理，資產管理部門或人員與財務人員加強交流，在資產管理全過程中融入財務思維。同時要求財務人員提高責任意識，主動加入資產管理各個關鍵環節的決策中，密切關注資產管理的工作進程。

（二）加強資產整合，優化配置，提高資產使用效能

近年財政部門已經意識到事業資產配置不合理、使用效率不高的問題。加強資產整合，優化配置需要多方共同協作，最重要的需要增強事業單位的主動性以及主管部門和地方財政的協調性。基層事業單位需要將“摸清家底”落到實處，而非敷衍應付，做到從實際出發，實事求是，從數據的源頭確保數據真實，不僅有利于單位切實了解發展需求，更有利于主管部門和財政掌握真實情況、統籌協調。目前，已有多省市出臺“建立資產共享調劑機制”等舉措，地方事業單位可以憑借這些利好政策，根據工作需要積極跟地方財政和主管部門溝通協調，根據“國有資產清查摸清家底”的成果，依托資產管理信息系統進行數據分析，加強資產整合，建立資產共享調劑機制，既保證單位的發展及履職運轉又優化單位的資產配置，提高資產使用效能、促進區域事業單位整體的發展。

（三）轉變思想、全面管理、全面規范

從單位層面到具體資產管理人員層面提高對國有資產重要性的認識，打破傳統思維，提高管理水平。在工作中既要重視外購資產也要重視自制資產，既要重視有形資產管理也要注重無形資產管理。尤其要注重研發支出相關財務管理及研發支出的后續跟蹤，對于達到無形資產確認條件的，及時確認無形資產，避免延遲入賬或形成賬外資產，降低事業單位管理風險。既要重視資產采購管理、處置管理也要重視資產使用管理，實現資產從入到出全鏈條管理，促進國有資產價值的實現和轉化。嚴格落實《事業單位國有資產管理暫行辦法》相關規定，建立資產管理一把手制度，從思想上高度重視國有資產管理工作，完善資產管理制度，實現資產專人管理、嚴格落實定期盤點，建立健全資產管理相關的內控制度，保證事業資產的安全性和完整性，實現事業資產全面規范管理。

（四）全面推進信息化管理

事業資產實現信息化管理不是一蹴而就的事情，需要分步驟分階段進行。第一階段，需要實現單位內部資產管理信息化，使事業資產的預算、采購、核算、變動、決算、清查等工作均能在一個信息系統中完成。在單位內部根據資產的采購管理、實物管理、價值管理、使用管理等將信息系統進行完善，通過安全設置和權限設置，單位內部資產管理相關人員能夠在資產信息系統中隨時對數據進行查看、補充、修改、監控等工作，突破資產管理切割塊，依靠信息的及時性和連通性，實現資產動態管理，從而保障每一個基層事業單位的資產數據真實、完整、可靠。為下一步資產管理信息化工作做好扎實的基礎工作。第二階段，需要實現部門國有資產信息系統的對接，實現系統內國有資產的管理，使部門掌握真實的資產數據。第三階段，也是最重要的階段——建立資產管理大平臺，通過信息化實現區域甚至全國國有資產管理。在資產管理大平臺上，國有資產的信息可以即時被各級管理部門查詢和處理，實現區域甚至全國資產優化配置，對提高資產使用效率和決策效率起到舉重若輕的作用。

事業資產實現信息化管理目標任重道遠。通過區域甚至全國國有資產信息化大平臺，建立國有資產自下而上、上下聯通的數據信息系統，實現國有資產全面統籌管理，真正實現國有資產的價值。

（五）建立考核評價機制，加強監管

事業單位應建立適合單位特點的資產管理監管體系。在內部監管中，由于眾多中小型事業單位甚至主管部門均未設置內審職能部門，需要借助其他職能部門實現資產內部監管。一方面可以依托紀檢部門或紀檢人員承擔起部分事業單位內審職能，對資產管理情況進行監管，以加強內部監管為根基，強化監管工作，形成相互制約，相互監督的工作機制，實現資產的優化管理；另一方面可以建立內部資產考核評價機制，將考核評價結果運用到單位對內部部門和職工的考核中，用考核結果倒逼職工對資產管理工作的重視，促進資產管理工作的進步。在外部監管中，行政主管部門一方面可以定期組織下屬事業單位對資產管理工作進行交流和相互檢查，促進資產管理工作的開展；另一方面可以建立單位層面的考核評價機制，將資產管理工作納入對事業單位的考核中，加強對事業資產的監管，以此促進事業單位主要負責人對資產管理工作的重視。內外部監管協同發力，促進事業單位資產管理工作的優化。

結語

目前，地方事業資產管理中存在的問題日益凸顯，這些問題不僅影響一個單位，更影響整個社會事業職能的履行。原有的管理模式已經無法適應事業單位發展的需求，成為地方事業單位發展的掣肘。在這樣的背景下，多維管理、全面規范、多部門協調配合共同發力優化地方事業資產管理已經迫在眉睫。只有建立適應時代發展要求的資產管理體系，才能真正助力地方事業單位的發展，助力地方事業單位更好地實現其公益屬性，助力社會發展。