后疫情時代背景下空間碎片問題國際軟法治理研究

王澤宇,曹心怡,2

(1.華東政法大學,上海 200042;2.萬商天勤律師事務所,上海 200120)

1 引言

自1957年蘇聯發射第一顆人造衛星后,人類正式進入太空時代,伴隨著蓬勃發展的外空事業,空間碎片問題也隨之出現。對此,國際社會在國際法層面有著諸多建設。盡管沒有管理空間碎片的專門性條款,但外空五大公約體系有著相關的規定規制這一問題。1967年生效的 《關于各國探索和利用包括月球和其它天體在內的外層空間活動的原則條約》(簡稱 《外空條約》)第九條規定各締約國對外層空間進行的探索應避免使其受到有害污染。這一條款明確了締約國的外空環境保護義務。之后,1972年生效的 《空間物體造成損失的國際責任公約》(以下簡稱 《責任公約》)、1976年生效的 《關于登記射入外層空間物體的條約》(以下簡稱 《登記公約》)對空間碎片追蹤、賠償責任解決方面都有著相當積極的作用。但在蓬勃發展的外空探索活動面前,我們不得不承認這些條約已經顯現出相當的滯后性,例如,空間碎片責任主體和求償主體的模糊性使得《登記公約》和 《責任公約》束手無策;清理空間碎片手段的軍事化特征令空間大國對此十分敏感;發展迅速的商業航天讓空間碎片的責任主體愈加多樣化等問題都無法通過已有的國際條約進行規制。

肆虐的新冠疫情警示了國際社會需要尤為重視非傳統領域的安全問題,外層空間正是其中之一[1]。然而,國際社會,尤其是航天大國,在外層空間合作的問題上一直十分搖擺,再加之目前仍處于新冠疫情的國際大環境之下,該以何種合作方式和治理手段控制和減緩空間碎片將會是一個值得重視的問題。距離上一部外層空間領域生效的國際條約的制定已有40余年 (即 《月球協定》),在現階段的國際關系環境下,將空間碎片的治理問題訴諸于靈活性極強的國際軟法將會是一個全新的且不缺乏可行性的途徑。因此,在現有的外層空間國際法律體系下,國際社會有必要對國際軟法的治理效果和可行性進行重新考量,并思考以此作為對空間碎片治理中的問題進行規制的手段。

2 空間碎片治理的重要性

人類對外層空間的探索活動不可避免地會向外層空間環境排放廢棄物,這也必將給外層空間環境造成一定的破壞[2]。然而,事實也的確如此,人類的外層空間活動已經對地空環境造成了不同程度的污染,其中最為實際的危害便是對外層空間環境可持續發展利用的威脅。在外層空間可持續發展利用這一話題當中,空間碎片問題依然是阻礙人類探索外層空間、影響人類可持續性發展外層空間的重大潛在威脅,碎片的減緩和主動移除問題是人類外層空間發展和進行外層空間活動所面臨的當務之急。

空間碎片指的是散布在近地軌道和同步軌道上的非功能性 (無功能的)的人造物體[3]。空間碎片的主要來源是廢棄、失去功能的航天器,以及這些航天器的零件。截至目前,空間碎片對于發射衛星、載人航天、深空探測和在軌空間物體飛行和運作等多數外層空間活動造成的威脅,已經遠超過化學污染、生物污染、電磁污染和核放射污染等 “傳統外層空間環境污染源”[4]。

空間碎片對于外層空間環境和外層空間人類活動的威脅是多維度的。首先,數以億計漂浮著的空間碎片可能與正在服役的空間物體碰撞致其損毀,甚至使在軌空間物體縮短或是永久喪失使用壽命。空間碎片與在軌空間物體的相對運行速度極快[5],毫米級的空間碎片便能將空間物體的保護外殼擊破,穿透表面破壞內部元件系統、損害空間物體的關鍵部件,輕則致使空間物體的使用壽命縮短或是喪失功能,重則造成空間物體結構和載荷嚴重受損導致整個空間物體的爆炸和解體[6,7]。其次,空間碎片再入地球也會對地面的建筑和人類造成難以預知的危害。最后,最令人擔憂的是,空間碎片之間的碰撞會不斷產生新的碎片,甚至會造成連鎖碰撞 (級聯效應[8]),使得空間軌道完全不可用,進而人類會永久喪失對外空的探索能力。

因此,對空間碎片問題的治理刻不容緩,空間碎片問題的治理不僅是技術難題,還是治理路徑和法律層面的一大難題。

3 國際軟法在外空環境治理中可起到的作用

3.1 國際軟法的含義及其內涵

國際法領域軟法 (soft law,以下簡稱 “國際軟法”)是與以國際條約、國際習慣為主的 “硬法” (hard law)相對應的概念范疇,自20世紀70年代由西方法學學者提出后,發展良久,但仍沒有權威對其進行定義,這也從側面說明了國際軟法概念本身的似是而非和模糊性。王鐵崖教授提出,國際軟法 “是指在嚴格意義上不具有法律拘束力但又具有一定法律效果的國際文件。國際組織和國際會議的決議、決定、宣言、建議和標準等絕大多數都屬于這一范疇[9]”。深析這一定義,顯而易見的是,所謂的 “嚴格意義上不具有法律拘束力”,實質上是指這些文件沒有強制約束力,而這也是國際軟法最重要的特征,即對國家沒有強制的約束力。因此,國際軟法與硬法相對,并不是法律,從形式上和規范上都不具有國際條約等硬法文件所具有的對締約主體的強制約束力,這也意味著國際軟法文件缺乏相應的司法保障和執行力。但 “國際軟法”又具有一定的“法律效果”,具備其自身的運行規則以及相應規則的運行模式,而這一規則的順利進行來源于國際軟法文件的事實效力[10]。而其中的事實效力指的是國家對其自身權力和國家行為的自我約束[11];國際軟法文件承載了一個國家對于某一具體國際問題可為或不可為的行為準則和承諾,并通過國家誠信等因素進行 “軟約束”。此外,國際活動中,國際軟法成為國際社會普遍參考的標準和對象,如此,國際軟法會在實踐中不斷地得到 “硬化”,從而成為國際習慣或成為國際條約簽訂的基礎。

3.2 國際軟法治理效力探究

國際軟法有著較高的道德約束力。“軟法的淵源可追溯到國際商會在100多年前制定的一些非強制性約束規范,作為示范性規則以供有需要的商人采納和使用”[12]。不過國際軟法卻是在國際人權保護和國際環境法中較為多見。《斯德哥爾摩宣言》 《人類環境宣言》等宣言性質的文件都表現出了巨大影響力,促進了全球環境的保護;聯合國于1948年通過的 《世界人權宣言》也得到了各國普遍的認同和遵守,在人權保護方面發揮了重要作用。究其原因,國際社會往往對人權、環境保護有著相當高的共識,且環境、人權領域十分敏感,所以在這些領域內國家和國際組織會傾向擁有較高道德約束力的軟法[13]。“雖然國際軟法本身不會產生任何法律責任,但是國家還是會在很大程度上負有道德上的義務,在國際人權和國際環境領域表現尤為明顯[14]。”

國際軟法有較強的實踐性和專業性。國際軟法文本往往有著極其規范的內在框架邏輯,是專家小組反復商討的文本,符合國際事務的實踐需求。例如,2007年,聯合國通過的 《空間碎片減緩指南》對各國制定相應的空間碎片減緩標準參考意義巨大, “圍繞著這個指南,一系列的國際談判和合作機制正在展開和形成[15]”。

國際軟法并不是真正的法律,也并非國際法的淵源,部分學者認為其可以被歸類為 《國際法院規約》第三十八條中的 “輔助材料”[11]。國際軟法的治理效力表現為道德層面的 “軟約束”和實際操作層面的標準,且在適用范圍上有比較大的限制。

3.3 國際軟法治理空間碎片問題的優勢

(1)更易達成共識

空間碎片治理,很大程度上與 “全球環境變暖”等問題類似,不是深度而是廣度的問題,其目的是需要讓更多的國家意識到空間碎片的危害,并積極參與到空間碎片的治理活動當中。

國際軟法的法律性質契合空間碎片治理問題中國家協商一致的議事模式[16]。與硬法不同的是,國際軟法對于國家僅為 “軟約束”,對于軟法的贊成并不意味著給國家創設新的國際法律義務。申言之,相較于國際條約的談判,國家在對于軟法文件的探討時,負擔不會過重。這也有利于更多的國家參與到空間碎片治理的軟法性文件的討論當中,并在此后接受和認同討論的軟法文件。

(2)更易順勢而變

國際背景、外層空間環境瞬息萬變,前車之鑒便是現有的外層空間法律體系的五大條約。急切地制定國際條約,為了達成廣大的共識而不得不將條約措辭模糊化,使得目前的外層空間法律體系中的國際條約很難適應當下的國際環境,或是能夠應用到空間問題的解決當中;越來越多的法律條款已然成為了難以發揮實質作用的 “不咬人” 的原則性敘述[17]。

在國際社會態度搖擺、空間大國互相博弈、空間碎片問題亟待解決的背景之下,國際軟法可能會順應變革和發展的最佳治理手段。國際軟法的形成和修改無需經歷嚴苛的程序,更能順應時事的變化,做出較為正確的應對[18]。

(3)更專業實操

外層空間軟法文件的制定者往往是以聯合國外空委和聯合國外層空間事務辦公室為主體的工作小組和各國外空領域的專家成員。其制定的側重點不僅包括原則性的陳述,還包括了針對某一事務的具體操作準則,例如, 《和平利用外層空間委員會空間碎片減緩準則》詳細地為各國在空間活動中如何減緩空間碎片的產生提供了指引[19]。

3.4 空間碎片治理的 “軟法需求”

空間碎片問題是外空環境保護的重要問題之一,其危害性已在第一部分述盡,各主要空間大國也都有對空間碎片問題危害的高度認知。但是,空間碎片問題較一般的環境問題更為復雜。

首先,空間碎片責任的主體模糊,李壽平、趙云教授認為, “空間碎片造成空間環境污染的行為的責任主體應是所有從事過或正在從事外空活動的國家”[20],但求償主體尚不能確定,建立一個外空管理機構在短期內尚不能實現。所以要使各國在現階段承載耗資巨大的減緩和清除空間碎片義務,是極其艱難的事情;其次,空間碎片領域也一直是各空間大國的重要利益領域之一,一些空間碎片上往往帶有國家的外空技術信息,共同清理勢必會侵犯各國的知識產權保護要求,現行空間法對空間碎片的知識產權問題則尚無明確規定;最后,清理空間碎片的手段,往往具有雙重性,強力的清理手段不僅可以起到清理空間碎片的作用,也有著很強的軍事化特征,這勢必會影響外層空間的非軍事化利用[21]。

因此,盡管各國已經在相當程度上認識到了空間碎片的危害,卻遲遲不能夠達成訂立條約的共識。空間碎片問題的緊迫性卻又要求各國的積極參與,而在國際環境保護領域往往能產生較高道德約束力的國際軟法正適應治理空間碎片問題的需求,具有靈活性、實踐性的國際軟法文件可以適應復雜的空間碎片治理問題,國際軟法的道德約束力則可以使國家道德理性、社會公眾輿論倒逼國家的行為理性,從而促成空間碎片治理的進一步推進。

此外,近年來最重要的外空國際軟法成果之一 《外空活動長期可持續性準則》 (LTS準則)于2019年被聯合國外空委通過,各國就序言和二十一條準則達成共識,但剩余七條準則未能達成一致,其中一條便是俄羅斯提出的關于空間物體主動移除的建議,從中可窺見空間碎片問題之復雜,其中牽扯了許多國家間的政治和軍事博弈。如此背景下,預期達成新的國際協議在短時間內的難度頗高;然而對待空間碎片治理這一棘手的問題,國際軟法似乎是一種見效快、接納程度高的方式。

4 后疫情時代國際軟法治理空間碎片問題的建議

新冠疫情不得不讓國際社會當下國際合作與國際治理的改變。全球協調機制合作乏力、治理缺失、國家間缺少互信,都是在新冠疫情下暴露的核心問題。空間碎片治理作為一大全球性問題,在國際條約難以推進的大環境下,其解決的途徑也需要重新進行思考。

空間碎片問題的國際軟法治理路徑并非新有之物,而是在實踐中早已存在,并且形成了部分的軟法治理基礎。1993年,美國國家航空航天局(NASA)、日本宇宙事業開發團 (NASDA)、歐空局 (ESA)和俄羅斯聯邦航天局 (RKA)發起成立了機構間空間碎片協調委員會 (Inter-Agency Space Debris Coordination Committee,以下簡稱IADC),中國國家航天局于1995年6月加入。這一組織致力于交流、解決空間碎片問題,規制空間碎片相關活動,其于2002年發布的 《IADC空間碎片減緩指南》 (IADC Space Debris Mitigation Guidelines)是世界上第一個專門針對空間碎片的國際文件[3]。此外,聯合國在空間碎片問題上也有諸多建樹。聯合國于1999年便發布了 《關于空間碎片的技術報告》,警醒各國家空間碎片問題的危害,且聯合國和平利用外層空間委員會于2007年6月通過了 《空間碎片減緩指南修訂草案》的文本。歐空局、國際無線電聯盟等組織和美、日等諸多國家也為空間碎片問題制定了一些行動框架和法律準則,此處不多贅述。一方面,已有的國際軟法基礎在過去證明了其引導實踐的良好效果;另一方面,國際軟法對許多空間碎片問題仍未做出規制,或者說遠遠落后于實踐,例如低軌大規模星座近年來已經出現新的大發展浪潮,但對其造成的空間碎片問題,國際社會卻顯得有些束手無策。愈加復雜的實踐對過去的軟法提出了更多挑戰,國際社會在后疫情時代條約制定艱難的情況下對國際軟法治理空間碎片問題深入探究的需求愈加緊迫。

4.1 堅持 “軟法硬化”的方式

國際軟法治理空間碎片問題應堅持軟法配合硬法、將現有軟法硬化的方式。究其原因,是由國際軟法本身的特性與外層空間法的發展趨勢決定的。

國際軟法本身最大的缺陷在于不具有強制的約束力,且國際軟法之間沒有明確的效力等級、廣泛的國際軟法文件可能產生規則方面的相互抵觸,因為國際軟法自身的特征和其 “軟約束”的性質,國家無需強制性遵守軟法文件,所以國際軟法僅能應對當務之急和成為硬法的基礎,其軟法文件的本身并不能夠成為解決空間碎片治理問題的最終方式。

外層空間法律體系的發展經歷了 “軟法主導—條約主導—后條約時代”三個階段。自20世紀70年代末至現在所在的后外層空間國際條約時期,軟法積累和創新無疑會成為未來新的國際條約簽訂的基石。“如同第二階段的條約脫胎于第一階段的國際軟法一樣,在未來或許又會有條約的大規模制定,而目前后條約時代所訂立的國際軟法和國家依照國際軟法進行的國家實踐,也必將成為未來條約制定的重要基礎。”[11]且空間碎片問題是一個與外空探索緊密連接的問題,隨著太空探索腳步的加快,空間碎片問題也會愈發嚴重,故而,形成硬法是國際社會最終必須要面對的客觀事實。

因此,對國際軟法治理應明確的是:首先,國際軟法是配合硬法、增強擴展對外空五大條約體系的解釋,而非替代硬法;其次,對所有的國際軟法應該堅持逐步硬化的原則和方式,不斷修改完善軟法框架、凝聚國際社會共識,從而使得現有的軟法成為未來硬法形成的基礎[22]。

4.2 增強空間大國的合作和互信基礎

在后疫情時代背景下,國際合作成了更加困難但卻更有必要的方式,在空間碎片治理的問題上,尤其是航天大國之間的合作和互信。國際軟法治理空間碎片問題應主要以外空活動頻繁的空間大國為主導,增強空間大國的合作基礎,增加空間大國間的信任,但同時也需要警惕部分國家利用國際軟法為自己的外層空間軍事化的目標牟利。

為此,IADC可以繼續發揮其組織的作用,吸引更多國家加入國際軟法文件的討論,制定更完善和廣泛的軟法性文件。目前,IADC的組織成員包含了主要的空間大國,國際社會可以以此為基礎開展廣泛的合作和討論。

但值得注意的是,中國仍需警惕部分國家利用國際軟法為自己的外層空間軍事化的目標牟利,這無疑會對空間大國之間的合作造成破壞和猜忌。例如,王國語提到的聯合國外空委科技小組委員會外空活動長期可持續性工作組中包含空間碎片領域的B專家組幾乎為美國所把持,大部分最佳實踐指南的草案都是美國代表預先準備好,在談判桌上直接拋出的[15]。這就要求中國更加積極主動投身到空間碎片治理的合作中,并努力引領空間碎片治理和大國合作朝向和平、共贏、互信的方向。

4.3 形成治理空間碎片的技術性指導的軟法文件

空間碎片問題不僅僅是一個管理問題,也是一個技術問題。現今空間碎片問題治理存在著技術手段少、技術規范不明確的問題。“目前空間碎片移除策略的相關研究較少且不夠深入,且基本都停留在簡單的作用角度和速度改變量計算上,其主要目的也都著眼于對平臺移除能力的估計,缺少包括目標選擇策略、碎片降軌路徑規劃、激光驅動策略等較精細的移除策略分析和研究,更沒有對此類過程的模擬演示手段。”[23]

而 《空間碎片減緩指南》則只有關于預防、減緩的要求,并未對空間碎片的非軍事化清理路徑有更加積極主動的姿態。這些都要求進一步明確更加精細的技術規范、確定的技術手段,以及各國之間部分信息的共享和共同研發的推進。

故此,形成治理空間碎片的技術性指導的軟法文件在空間碎片清理實踐上有著重要作用。國際軟法的性質決定其通過程序簡單,更契合聯合國外空委的工作模式,且更易繞開各國國內的繁瑣程序,從而得到各國的贊同,所以在制定治理空間碎片問題的技術標準上有著明顯的優勢。筆者認為,這一軟法文件的起草制定工作應主要訴諸聯合國外空委的途徑,重視聯合國外空委科技小組的作用。與此同時,應進一步發揮以聯合國為主的國際組織框架的作用,積極聯合各主要國家進一步開發減緩和清理空間碎片技術,增強空間碎片治理的技術基礎,制定更多技術規范操作規程,以及明確外空環境空間碎片治理標準。

技術性指導的軟法文件的形成,也會為空間碎片治理問題的法律化、制度化減少障礙;有利于在空間碎片引發的國際爭端中被引用和強化,也有利于指導各國自主移除空間碎片的活動。

4.4 納入非政府主體進入國際合作機制

隨著商業航天的興起,參與外空探索活動的已不僅僅是國家,還有一系列的商業公司和個人。例如,太空探索技術公司 (SpaceX)的星鏈計劃發射的衛星之多,令人瞠目結舌。“太空探索技術公司計劃在2019年至2024年間在太空搭建由約1.2萬顆衛星組成的 “星鏈”網絡,其中1584顆將部署在地球上空550km處的近地軌道,并從2020年開始工作。但據有關文件顯示,該公司還準備再增加3萬顆,使衛星總量達到約4.2萬顆。”[24]

非政府主體進行大量的發射活動,意味著他們也必須要負擔起空間碎片的清理責任。但這正是問題所在,即現有國際法在管理非政府主體上的相對空白。根據 《登記公約》,商業公司的發射活動應受到發射國的規制,但在目前階段,政府和商業公司之間的權利和責任關系、監督和管理關系、國家的國際法義務和商業公司致損的責任關系尚未得到很好的厘清和規制。

筆者認為,對于非政府主體承擔空間碎片清理責任,參與空間碎片治理不能簡單地交給國內管轄,而應更積極地將其吸納進國際合作機制中。

一方面,國際軟法在納入非政府主體進行國際合作機制中有著得天獨厚的優勢。通過部分空間國家的項目,可以促成非政府主體的合作以及政府與非政府主體的共同活動。這些都需要相關國家制定相應的靈活、簡單的國際軟法,促使諸如商業公司等非政府主體更快被納入到國際合作機制中。

另一方面,在后疫情時代背景下,非政府主體比之國家政府,可能更易展開合作。其比之國家政府更強的利益訴求、更少的政治色彩,或能進一步出臺更多、更有效的外空探索規范,豐富國際軟法治理路徑,促進空間碎片治理的良性發展。

綜上,在已有一定國際軟法治理基礎的空間碎片領域,通過大國合作、技術性軟法的制定、納入非政府主體等方式,可以更好地發揮國際軟法實踐性、專業性、強道德約束力的特點,應對利益糾葛復雜、制度落后的空間碎片領域治理要求,進一步推動國際軟法治理空間碎片路徑的成熟,實現后疫情時代背景下空間碎片問題的良性治理。

5 結語

在后疫情時代國際局勢愈發撲朔迷離的情況下,國際軟法治理空間碎片問題可以增強各航天大國的共識和合作基礎,形成更多的技術性規范,豐富國際合作機制,其優勢顯而易見。近年來,有關外空環境治理的軟法規范也越來越多。對國際軟法治理途徑,國際社會理應抱有更多的期待,投入更多的精力。但與此同時,國際軟法的概念仍未厘清,內涵尚顯模糊,對待空間碎片問題,國際社會最終仍需要回到 “硬法”體系中去,解決 《外空條約》等五部條約的遺留問題,促使空間碎片治理問題進一步的法律化、機制化,從而在未來形成更完善的國際框架,為外空探索活動形成一層真正的 “保護膜”。