關于船舶油污損害民事責任保險證書簽發存在問題探討及現場監管建議

◎ 祝小娟 王偉洪 黃俊波 東莞海事局

作為航運大國，2019年我國港口貨物吞吐量127.17億噸，累計同比增長8.3%，其中沿海港口外貿原油進口量4.6億噸，同比增長9.1%；作為港口運輸主載體，僅2019上半年造船完工1996萬載重噸。相比之下，航道建設卻相對受制，從2015年起則一直維持在12.7萬公里。因此船舶數量、尺度均大幅增加而導致航道通航密度日益增大，使得船舶發生水上溢油污染事故的風險不斷攀升。

1.船舶油污損害民事責任保險的強制保險性質

目前我國已加入《1969年國際油污損害民事賠償責任公約1992年議定書》（CLC1992）和《2001年國際燃油污染損害民事責任公約》，作為締約國，相關船舶有義務按照國際公約的要求投保油污強制險。

國內立法層面，在結合《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國防止船舶污染海域管理條例》等法律法規以及上述國際公約的基礎上，2010年頒布了《中華人民共和國船舶油污損害民事責任保險實施辦法》(下稱《辦法》)—第2、9條規定“在我國管轄海域內航行的載運油類物質的船舶和1000總噸以上載運非油類物質的船舶，應按照本辦法的規定投保船舶油污損害民事責任保險或者取得其他財務保證”“向海事管理機構申辦相應《船舶油污損害民事責任保險證書》（下稱《證書》）”。

2.目前船舶油污損害民事責任保險實施中存在的問題

《辦法》生效十年來，對哪些船舶需要申辦相應的油污證書在業內還存在爭議，目前主要是存在幾個問題沒有厘清。

2.1 部分概念在相關法律法規中存在不同的解釋

《辦法》第二條 在中華人民共和國管轄海域內航行的載運油類物質的船舶和1000總噸以上載運非油類物質的船舶，其所有人應當按照本辦法的規定投保船舶油污損害民事責任保險或者取得相應的財務擔保。

關于“海域”定義不統一：

《中華人民共和國海洋環境保護法》第二條 本法適用于中華人民共和國內水、領海、毗連區、專屬經濟區、大陸架以及中華人民共和國管轄的其他海域。

《中華人民共和國海商法》未定義“海域”。

《中華人民共和國防治船舶污染海洋環境管理條例》同樣沒有對“海域”進行定義。由于條例的上位法為《中華人民共和國海洋環境保護法》，故“海域”定義同其上位法。

《中華人民共和國船舶油污損害民事責任保險實施辦法》依據《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中華人民共和國海商法》、《中華人民共和國防治船舶污染海洋環境管理條例》制定，故《辦法》中的“海域”范疇應同環境保護法定義，即中華人民共和國內水、領海、毗連區、專屬經濟區、大陸架以及中華人民共和國管轄的其他海域。

格式特征是指電子郵件中除開標題與正文的部分，格式特征由稱呼語、敬語、署名和書寫日期等組成。在研究中將格式特征劃分為內模式與外模式兩種特征，其中內模式指的是電子郵件中的稱呼語、作者署名以及書寫日期等除開正文之外的部分。而外模式指的是電子郵件中各段落出現的換行數，以及正文中出現的空格數。基于上述特點將格式特征劃分為表2所示的5種。

上述相關法律法規又未明確內水如何劃定，故在內水的理解上頗有分歧。《中華人民共和國海域使用管理法》對內水定義為:中華人民共和國領海基線向陸地一側至海岸線的海域，即內海水。以《廣東省海域使用管理條例》為例，其第二條明確，海域是指毗鄰本省陸地的平均大潮高潮時水陸分界痕跡線向海一側的內水及領海的水面、水體、海床和底土，而未明確海域的具體區域界定。但實際中，廣東省政府在批復某市海域范圍時，是以感潮水域作為劃分范圍，將傳統意義的內河水域劃為海域。

從船檢機構發證角度而言，我國船檢機構對內河船及海船的界定主要依據是《內河船舶法定檢驗技術規則2019》（部海事局），《鋼質海船入級與建造規范》（中國船級社，2001年）、《國內海船入級規則》（20 05 年），以及《船舶與海上設施法定檢驗規則》（[中華人民共和國船舶檢驗局船規字（1999年018號）]）。以《內河船舶法定檢驗技術規則2019》中珠江水系內河航區分級為例:珠江—自虎門（沙角信號臺與萬頃沙大沖口連線）至淇澳島大王角燈標與開州島燈標連線以內的水域，以及至香港鯉魚門、澳門距陸岸不超過 5km 的水域；自磨刀門經洪灣水道至澳門為 A 級航區,但此部分水域按《廣東省海域使用管理條例》卻為海域。

而船舶油污保險辦理時，保險條款首先指出該險種的標的是我國境內合法登記注冊從事沿海、內河航行的船舶。在保險實際辦理過程中，船舶油污保險合同會對具體航區做出明確的約定，通常如：全球航線、中國沿海、近海或內河航區，對應航區的船舶屬前三條航線為海船，內河航區則為內河船，與行政海域劃分、船檢機構關于海河船劃分又不盡相同。

綜上所述：相關海洋法規和船舶檢驗技術規范關于內河、海域的劃定存在不完全一致的情況，導致船舶檢驗證書界定的內河船舶可能航行于《辦法》定義的“海域”，而內河船舶不能投保海洋法規要求的航行海域的油污保險。所以在《證書》的實際簽發過程中，簽發官員也因此對證書申請主體有不同的理解，一類認為應依據船舶檢驗證書種類，持有《海船船舶檢驗證書簿》的船舶才辦理；另一類則認為應以相關海洋法規定義的“海域”為依據，實際航行于“海域”船舶則需辦理。

筆者認為：應該根據《辦法》定義的“海域”為依據，參照地方海域的劃定,對《船舶檢驗證書》標識為海船的船舶，依照規定需要申辦《證書》。持有《內河船舶檢驗證書》的船舶，如果在持有有效的、符合要求保單的情況下申辦船舶油污保險證書時，應當核查其航區是否和當地海洋部門劃為的海域重疊，如果重疊應該為其簽發《證書》。

2.2 需要申辦船舶油污損害民事責任保險證書的船舶種類不明確

2.2.1 非運輸船舶

《辦法》第二條 在中華人民共和國管轄海域內航行的載運油類物質的船舶和1000總噸以上載運非油類物質的船舶，其所有人應當按照本辦法的規定投保船舶油污損害民事責任保險或者取得相應的財務擔保。上述條文中”載運”從字面理解為運輸船舶，而非運輸船舶是否適用《辦法》需要進行進一步強調。

根據某沿海城市海事管理機構2019年度數據顯示，該城市轄區內辦理船舶燃油損害保險證書的絕大部分為干、散貨船,而超過1000總噸的釆沙船、自卸沙船、起重船等非運輸船數量較大，但基本均未辦理船舶燃油損害保險證書。這些船舶不僅數量多、噸位大，通常自航功率也較大，因此載運燃油量也相應較多，存在燃油泄漏的風險比較大。

即除政府非商業服務外的所有航行海域的1000總噸以上貨物運輸船舶、旅客運輸船舶、港作船、工程船等從事商業服務船舶均須按規定投保船舶油污損害民事責任保險并申辦船舶油污損害民事責任保險證書。

2.2.2 載運非傳統油類物質的船舶

根據某沿海城市海事管理機構數據顯示，其轄區共有11艘《船舶檢驗證書》標識為海船的“油污水處理船”，且不超過1000總噸，《辦法》實施至今，該類船舶均未辦理過任何船舶油污損害民事責任保險證書。

筆者認為，油污水處理船裝載的貨物雖然不是傳統的單一油類物質，但其《海上船舶檢驗證書簿》的“船舶類型說明”描述船舶裝載貨物的品種卻屬含油類物質，如“金＊＊01”輪“船舶類型說明”為“裝運、回收閃點>60℃燃油、污（溢）油”“灣＊＊01”輪“船舶類型說明”為“本船用于海上溢油回收和船舶污油水回收”。根據《MARPOL annex I》，油污水屬于油性混合物。因此，筆者認為油污水處理船應按照油船的要求購買船舶油污損害民事責任保險并申辦證書。

3.海事監管工作存在的困難

在證書監管的立法上，交通部海事局《關于執行〈中華人民共和國船舶油污損害民事責任保險實施辦法〉有關事項的通知》規定“各級海事管理機構在辦理國際航行船舶進口岸審批行政許可事項或沿海運輸船舶進出港簽證時，應要求船舶或者其代理提交相應的船舶油污損害民事責任保險證書；在船舶現場檢查中，有重點地檢查船舶所持有的船舶油污損害民事責任保險證書的真實有效性”，作為主管部門的海事執法機構在日常巡查中通常以劃定海域巡查為主，但因該類船舶長期出海進行采砂等作業，不易監管，且隨著政府“放管服”監管理念的深入，海事部門已取消了船舶現場簽證制度，將事前監管轉化為加強事中（現場監管）事后（處罰引導）監管力度，但目前現場巡查這種人力秘集型監管手段嚴重制約了船舶的檢查范圍和細致程度，較難對上述工程船開展及時、有效的現場監管，因此該部分船舶長期未按要求辦理燃油污染損害保險證書的問題未得到督促整改。

為減小客觀存在的溢油隱患，保證溢油事件發生后油污能得到及時清理，受害人（通常為海洋漁業部門）能得到及時賠償，減輕船舶油污基金的賠付壓力，督促船東履行環保義務，盡快督促此類船舶購買油污強制保險問題勢在必行。

4.對做好船舶油污損害民事責任保險工作的建議

筆者與船東溝通時，發現部分船東對于船舶油污強制險比較陌生，特別是大部分船東在解讀《辦法》時認為僅持有《海上船舶檢驗證書簿》且載裝并運輸貨物的船舶才需要辦理船舶油污損害民事責任保險證書，工程船舶并不載運任何貨物，所以并不需要辦理船舶油污損害民事責任保險證書，屬非主管故意逃避船東義務。那么要提高船舶油污損害民事責任保險證書辦理率，除了需提高船東的認知，在實際監管中還要多管齊下。

4.1 適當修改《辦法》中關于適用船舶的描述

《辦法》第二條的”載運”極易讓船舶所有人誤解為載運貨物，由此認為采砂船等工程船因不載運貨物而不屬《辦法》的適用范圍，但《2001年國際燃油污染損害民事責任公約》第七條則規定為“已登記的船舶所有人在一締約國內登記擁有1000總噸以上船舶的，必須進行保險或取得其他財務擔保并取得相應有效證書”，簡單明了地確定了1000總噸以上船舶即須辦理燃油保險證書。故建議《辦法》第二條修改為“載運油類物質的船舶和1000總噸以上其它船舶”。

4.2 加強船舶油污損害民事責任保險證書購買的宣貫力度

在油污證書辦理率較低的轄區，建議加強相關法規和歷史案例的宣貫力度，進一步明確須辦理油污證書的船舶范圍，強調1000總噸以上的工程船和任何噸位的油污水處理船均需按規定辦理相關油污保險證書，從普法教育層面引導船東從思想上認同船舶油污保險制度的實施意義，轉化為主動辦理船舶油污保險證書的內在動力，從認知上明確自己的船舶是否應該辦理油污保險證書，轉化為主動辦理船舶油污保險證書的實際行動。

4.3 加大海事部門的執法力度

借力專項整治。海事部門作為船舶油污證書的監管部門要加大力度清查油污保險證書的辦理情況，利用各種年度專項整治行動契機，將油污保險證書的檢查納入整治項目，以此提升油污保險證書的現場監管力度和頻次，向船東傳遞辦理船舶油污保險證書的必要性和海事部門的重視度。

針對性檢查。建議海事部門利用自有的船舶登記數據，對目標船舶進行篩選，及時掌握船舶油污損害民事責任保險證書辦理情況，亦可通過各系統數據互聯互通，如可利用目前的智慧海事平臺進行智能監管。對未按要求辦理油污證書的船舶及時聯系船東進行督促整改。同時在日常巡查中加強證書檢查，在船舶安檢和和航運公司督查中加強船舶油污損害民事責任保險證書的檢查力度，加大處罰力度，增強法律威懾力，增加違法成本。

4.4 大數據監管

依托目前各地興起的社會信用體系建設，與其他行政單位、金融機構、保險機構等建立信息共享，將船舶購買強制險納入船東信用考核項目，借助行政審批和融資信貸等社會監督力量，促使船東自覺守法、主動申辦油污證書。

5.結束語

在我國社會主義法制進程中，一直秉承有法可依、執法必嚴、違法必究的行政理念，經過多年經驗實踐和借鑒國際上作法，我國在船舶油污損害上制定出了一套完整、統一、規范的賠償機制，但是在實際執法中，卻因為執法手段單一、人力耗費嚴重，部分船東存在逃避監管的主觀故意僥幸心理，未能盡及時自覺購買油污強制險的義務，加大了職能部門的日常執法難度，使得船舶油污損害保險證書辦理率偏低，作為國家授權管理船舶油污證書發放和檢查的海事管理機構如何形成一套多元化并行之有效且能持久運用的執法手段，將證書辦理率提高至100%，做到應辦盡辦，是當前海事部門需迫切解決的問題。