多元共治的城市更新規劃分析

深圳市建筑設計研究總院有限公司 陳子陽

老舊商業經營、公共休閑各個區域，是城市中較為關鍵的部分，對其進行有機更新，是較為緊迫的城市治理任務。各類經營、生活各個老舊社區，表現出設施老舊、垃圾處理不到位等問題，成為各省市老舊社區的城市形象縮影。因此，以高品質街區為視角，進行城市更新研究，加強市場優化，提升城區治理有效性，共建政府主導、多元經營主體、多方主體共治的全新城區格局。

一、城市更新現有問題

（一）拆遷補償缺失規范性

拆遷補償在城市規劃、功能更新各項工作中，占據關鍵環節[1]，地域不同，價值不同，標準也不同。如果拆遷補償問題尚未獲得妥善處理，將會影響城市更新的各項進程。在政府、房屋建設單位、購房居民多個主體中，政府具有較強的角色功能，房屋開發單位具有城區規劃較強的參與性，居民作為規劃的接受者，參與程度較低。部分房屋開發單位，以壓縮拆遷住戶的獲利空間來增加自身經濟效益。拆遷居民表現出主體數量大、群體分散、目標多樣性等特點，無法給予居民多樣性的、定制性的拆遷補償方案，增加了城市規劃的困難。

（二）參與機制中居民融合度不高

在城市重新布局、功能完善的進程中，居民作為城區生活的直接受益群體，較為關注項目的最終性能。在實際規劃期間，政府、房屋開發單位，作為兩個主導角色，致力于落實城市更新工作。在功能完善、區域劃分時，側重于經濟收益和社會整體效益。在區域規劃、設施完善、多方治理等方面，或尚未有效參照居民想法，或并未完全關注人們的需求。在居民參與度較低的情況下，并未開通完善的利益訴求路徑，無法保障居民的各項權益。在長期發展中，對于政府、開發單位的主導，缺失了居民的信任與支持，加大了項目改造的困難。

（三）權益分配不均

國內現階段進行城市優化時，以控制、干預等方法為主。土地增值部分，大部分分配給房屋開發主體。在開發商追求經濟利益的情況下，居民在分配權益中缺少相應話語權。在城市更新中，極易形成“負外部性”，此類成本由居民承擔，形成權益不公平現象。現有法律體系中，建立了相對完善的司法機制，確保權益分配的均衡性。然而，在實踐中，公眾權益并未得到足夠重視，尚未形成有效的保障機制。

（四）關注多方位經濟發展

在城市更新期間，嘗試從“經濟視角”向“經濟產出、文化整合、生態保護”進行改進，以提升城區建設的有效性，關注生態保護效果，有效解決城市問題，比如環境污染、碳排放等。然而，在實際城區開發建設期間，經濟產出始終占據城區規劃實施的主導地位，尚未有效融合社會文化需求、生態保護等思想。在舊城區改造時，以房屋密度、人口容積率等視角，進行建筑改造，并未有效挖掘城區文化。此種城區改造方式，能夠有效減輕人口密集形成的居住壓力問題，提升老舊小區的整改效果。傳統文化的傳承、生態環境的保護往往缺失或不足，造成了很多遺憾。

二、多元共治的具體路線

（一）多元共治思想

其一，加強政府引導。組建街區改造協調小組，聯合各方主體進行問題協商，有效落實宣傳工作，凝聚居民認知合力。與此同時，加強統籌管理，補充投入資金，穩步落實市政工程的建設工作，確保平臺與公共體系的管理效果。其二，借助市場運營方式，改變城區管理體系。融合“街區縫合”思想，市場機制，有效更新道路、商業體系，形成政府保障、社會參與的體系。結合市場動態，優先使用收益資金，提升街區管理先進性，盈余資金分配給前期投資方，維護各方權益。實現良性滾動可持續發展。其三，多元共治。以小區委員為治理主要群體，建立自治聯盟，有效補充各方力量。設定自治制度，完善文明公約內容，形成街區共治環境，打造全流程、全方位的管理體系，營造良好的文化環境。

（二）政府主導

在法治社會體系中，有法可依成為國家各級管理工作的重要依據，同樣是規范城市發展的制度前提。在城市更新政策中，以城區更新、功能完善為視角，給予相應的法律支持，確保城區更新效果，保障各方主體權益，落實拆遷補償，積極應對利益分配不均問題。政府部門應確定城市更新的具體方向，有效組織居民調查工作，依據居民反饋內容，找出重點問題，形成更具人性化的協商型制度，細化相關的規范條例，形成法治監管體系，強化法律約束作用。比如，拆遷補償問題，政府可依據城區實際情況，根據客觀成本制定補償辦法，確定補償流程，給出具體的補償額度，切實規避“釘子戶”問題。

（三）多方參與

城市更新時，應建立政府、房屋開發單位、基層群眾等多方參與機制，形成共同治理、多方分享的經濟環境，增加各方群體之間的信任，最大化創造社會效益。現階段，城市更新工作中，多數采取的方式具有自上而下特點，尚未充分考量基層群眾的意見，群眾建議未能積極采納，阻礙城區更新的發展腳步。在城區規劃前期，應公開規劃項目的具體情況，有效征求居民意見，采納合理的群眾建議，更多地融合地區文化、歷史各項因素。與此同時，展示項目資料，展示信息包括改造方案、補償制度、權益分配方法等，高效整合社會資源，建立規范性監督體系，形成多方參與的交流平臺，給予群眾相應的話語權，鼓勵社區群眾參與，理解并支持改造項目，推動城市更新高效率完成。

（四）多元并進

城市更新的主要目標，拆改老舊社區建筑，重新規劃社區格局，完善老舊社區的功能與配套，融合智慧城市思想，激活社區經濟產出能力，建設融合環保、經濟、文化等多要素的城區環境，給予人們新的生活體驗。因此，在新城區打造期間，政府更為關注城區的文化內涵，堅持融合環保思想，保持文化、環保、經濟三個主體的平衡性。在項目改造期間，改造人員應積極了解區域的歷史文化，勘測區域水質、土質等環境情況，調查區域內文化建設、休閑娛樂的發展狀況[2]。對歷史建筑，給予有效保護，關注人文思想挖掘，形成特色城區的改造方案。

三、多元共治視角下，景觀更新分析

（一）老城區景觀改造概述

以圖像敘述視角，規劃A老城區的綠化區域（見圖1），以感知視角，完整記錄生活景象，形成景觀改造方案，助力人們自主發現景觀美感，選擇容器、植物的搭配方式。在改造期間，綠化區域的共同點：植物材料使用法、成本控制、較少的運維資金等。植物材料兼具功能性、可食性多個優勢。人們發揮自已的創作能力，在老舊城區中，展示植物材料制作的藝術品，包括繪畫、攝影等，便于人們了解城區內的文化，互動式參與景觀改造。

圖1 城市綠化

（二）社群參與式設計

采取社會活動、設計比賽、小組聯合設計等多種方式，政府部門帶領基層群眾，共同開展綠化的設計。在A老城區中，利用舊物進行綠化種植，具有較強的環保性、民間藝術性。比如，使用木桶、碗具等進行花卉種植，以花草為染料作畫等。這樣設計作品，表現出較強的生活性，具有藝術創作的真實性。例如，在史家胡同開展了“舊時光花園”的景觀改造活動。在此項活動中，區域內群眾積極參與，給出設計方案，使用家中舊馬桶、腌菜罐子等，進行花園的設計，表現出人們生活常態，極具生活藝術性，增加了花園設計的審美性，作品充滿舊時光的韻味，充滿了煙火氣，提高了老城區景觀更新的設計效果。

四、多元共治視角下，單元式街區更新分析

（一）政府管理單元

具有建筑保護、文化挖掘功能的區域，政府應發揮主導作用，以政府管理單元模式，確保管理效果。比如，莊熙英故居轉讓其個人產權時，莊熙英后代將其發展成民間小型的展覽館，借助20世紀主流的家具、照片、物件等要素，為人們展現具有歷史色彩的建筑場景。因此，政府應給予相應的資金支持，公布建筑開放時間，便于人們參觀。

（二）多元共治單元

（1）政府治理時，以街區內公共物品為治理單元，形成保護體系。比如，具有歷史風貌的居所、街區、街道，政府引導群眾，共同開展保護更新工作，使區域良性發展。

（2）市場共建。以某老街區為例，政府在建筑修繕、后期運維時，需要較多的資金，采取市場共建方式，建立群眾與市場的共同經營體系，堅持誰維護、誰投資，誰受益的原則，提升街區保護、功能更新的有效性。適當增加文化產業、休閑商業等產業項目，發揮市場共建的積極作用。

（三）居民自治單元

以社區為自治單元的主體，有效調查區域內的建筑情況。由政府回收處理空廢建筑，給出相應的修繕加固、水電更新等工作，使其達到住宅的居住標準。此種建筑可優先向低收入人群出租出售。同時，由政府牽頭建立居委會專職工作小組，共同對公共場所，比如樓道、院落等空間進行自治管理，讓居民自己承擔運維工作。

五、結論

綜上所述，城市更新作為激活老舊社區活力的關鍵動力，是引導城市質變的關鍵路徑，城市內涵持續完善。以城市開發，多元主體、多樣性文化、生態保護等視角，成為城市更新的側重方向。結合現階段城市更新存在的問題，積極化解城市矛盾，形成環保型、智慧型、多方共治的城區體系，促進城市管理、區域規劃各項工作有序開展。