共建共治共享社會治理體系構建研究
——基于合作剩余的視角

趙 輝

（大連大學經濟管理學院 遼寧 大連116622）

社會治理是經濟發展的保障，在經濟增長面臨嚴峻挑戰的特殊時期，良好的社會治理格局能有效化解社會矛盾，為經濟發展贏得更大的空間。新時期的社會經濟要實現包容性發展，要體現經濟增長與社會進步成果的非排他性，讓全體社會成員都能公平合理地享受社會經濟發展的成果，享有公平發展的權利和機會，這對完善社會治理機制提出了更高的要求。探求多元主體參與社會治理的激勵機制和約束條件是充分釋放社會內在活力的必然途徑，也是構建共建共治共享社會治理格局的根本要求。

一、社會治理中的多元主體

當前，經濟、社會環境日益開放，我國的社會治理已經不再是早期封閉格局，各種社會力量都可以在不同的誘因或需求的引導下，參與社會事務。除政府外，社會組織、企業、個人都是參與社會治理多元主體的構成部分。政府在社會治理中的基本職能定位于社會的公共領域，集中在制定合理政策、依法管理和規范社會事務，調節收入分配，化解社會矛盾等方面，以維護社會的公正、秩序和穩定。在現代化治理的要求下，政府應逐漸從占絕對主導地位，向多元協同治理主體之一的角色定位轉化。企業、社會組織、公眾都應在社會治理中起到應有的作用。

（一）企業

企業是社會治理中的市場主體，作為一種營利性組織，其基本職能是按照市場經濟規則的要求，生產滿足社會需求的產品。在市場環境下，企業追求利潤最大化的行為會實現資源有效配置，提高整體社會福利。這種追求個體利益的行為，在一定的約束條件下能夠促進整體公共利益提升。雖然很多公共產品和服務需要由政府提供，但其生產可以交由市場主體來完成。市場作為滿足社會需求的重要方式，在社會治理中發揮著不可替代的作用。在實踐中，探索把社會利益轉變為可以借助市場機制實現的制度設計，是吸引市場主體參與社會治理的重要途徑之一。此外，企業在社會治理中的作用還體現在從事生產活動的同時，履行企業社會責任，在環境保護、員工福利、社區建設等領域發揮應有作用。

（二）社會組織

社會組織是社會自治的重要主體之一。隨著經濟發展水平不斷提高，面對錯綜復雜的社會環境，單純依靠政府來管理和協調社會事務，已經難以滿足社會需求，也難以有效實現社會資源配置，社會組織在社會經濟生活中的作用越來越大。在現代社會中，社會組織是市場資源配置方式的有益補充，是凝聚社會資源、提供社會服務的重要力量，其作用和功能是政府部門無法替代的。社會組織一般具有民間性、志愿性、公益性、非營利性的特征，優點在于能滿足居民多元化需求。

社會組織在社會治理中的角色定位體現三個方面：一是在社會治理主體中的定位。多元化的社會角色是當今社會利益多元化的必然反映，社會組織建設應承載政府轉移的部分職能，是社會領域改革需要重點發展培育的對象。二是在社會治理過程中的定位。社會發展是一種自覺的過程，社會治理也應是一種自覺的控制過程。社會組織要建立組織、溝通、協調和參與決策等有效運行機制，實現內部良好治理，保證參與社會治理過程的連續性。三是作為社會治理監督系統的定位。社會組織既是社會治理的監督者也是被監督者，社會組織作為多元治理的主體之一，可以監督政府部門和市場領域的運行，維護公眾的權利和利益；在參與社會治理過程中也要受到政府和公眾的監督，合理有效的行使其社會治理職能，維護多元主體的利益，推動社會整體進步。

（三）民眾

民眾既是社會治理的主體，同時也是社會治理的客體，民眾在社會治理中的角色體現在三個方面：第一，利益訴求表達，民眾可以通過聽證會、公民咨詢會、公民調查等方式合法表達利益訴求；第二，參與公共政策制定，利益訴求表達是公眾參與社會治理的初級形式，是政府制定公共政策的信息搜集手段，參與公共政策制定，是公眾維護和實現自身利益的積極方式；第三，社區自治和村民自治，是民眾參與社會治理的高級形式，通過民主選舉的方式，自己管理社區事務和村務，實現真正的主體地位。民眾作為社會治理的主體之一，最終應實現“自我管理、自我教育、自我服務”。

二、合作剩余視角下共建共治共享社會治理的基礎

從廣義上講，資源是人類在經濟、社會活動中用于創造新財富的客觀事務。共享資源不僅包括土地、水、礦產資源等自然資源，還包括社會關系、社會資本等社會資源，既包括有形資源，也包括無形資源。資源的利用離不開組織化的活動，而采取組織化方式則源于資源內含的資源共享性。由于資源的“共享性”特征，其蘊含的價值（經濟學意義中的“租”）必然吸引利益主體的追逐，這些相關利益主體通過一定的合作方式利用資源，對共享資源利用的組織化形式和約束機制，是相關利益主體獲取資源實現收益的直接影響因素。相關利益主體結成的組織形式對資源利用效率有很大的影響。如果相關利益主體為了追求經濟租金形成的是一種分利集團，則尋租過程必然產生效率損失，減少整體社會福利。如果相關利益者通過一定的組織形式形成分工合作的關系，并借助組織合作產生“合作剩余”，則不僅相關利益主體從中受益，還會增進社會福利，提高資源利用效率。

社會治理的基本內涵可以抽象為“社會事務管理+社會服務提供”[1]，社會事務管理涉及制度供給及其引發的利益分配，制度供給本身就具有共享性特征，而社會服務則直接具有共享資源的特性。在實施社會治理過程中對這部分相關資源的利用和相關利益的分配，直接決定了社會治理的效果。資本和權利作為主導社會秩序的兩大要素，如果不加以約束，在社會治理中會導致利益分配有失公平加劇社會矛盾。要改善我國當前社會發展滯后于經濟發展的問題，化解社會矛盾，要從根本上解決社會治理中的利益分配問題。

社會需求和社會形態的變化拓寬了多元化主體對社會事務的參與途徑和決策途徑，在社會治理中出現了部分與政府、社會組織、民眾、市場主體決策范圍相關的公共領域，進而出現了這部分公共領域中可以利用的公共資源及其帶來的公共利益。民眾參與社會治理體現在對社會事務和自身利益的關注。各主體對社會領域共享資源的利用和對經濟剩余的追求，構成了多元主體協同治理的基礎。

社會治理中的多元主體——政府、社會組織、民眾、市場主體，是掌握不同資源的主體，也是具有不同目標追求的利益主體（圖1）。社會公眾是社會關系資源的擁有者；具有自治性的社會組織擁有一定的社會資本和專業知識，其本身就是源于合作剩余而形成的；市場主體企業遵循市場機制從事專業化生產。隨著經濟和社會的發展，各類主體不斷成長強大，使政府之外的主體參與社會治理成為可能，由于社會資源供給系統的復雜化和動態性，不僅政府難以滿足社會資源配置需求，其他公共部門和私人部門都無法掌握和運用全部的知識和信息，使多元主體的共同治理成為必然。多元主體之間并非競爭關系，而是借助各方的優勢，建立協作關系，實現合作供給。

共建共享共治的社會治理格局正是各主體在對經濟剩余的追求中，建立以社會資源為基礎的合作，實現以專業性相互依賴為基礎的協作治理。因此，要實現公共產品和公共事務的有效供給和決策，需要多元社會主體共同實現集體行動。這些利益相關主體協作參與社會治理的意愿性以及社會治理的效果，取決于能否通過合作獲得各自利益的增加，即獲得潛在的合作剩余，同時通過制度設計約束各主體行為。

三、合作剩余視角下的共建共治共享社會治理體系建設路徑

（一）共建共治共享社會治理建設機制

解決社會問題、滿足社會需求并最大限度地創造社會價值是社會治理的邏輯起點與歸宿[2]。社會階層變化在帶來社會需求多樣化的同時，也帶來了對社會價值共享性的要求。無論是政府、市場還是社會自身，都無法單方面解決復雜的社會問題，滿足多樣化的社會需求。由于存在市場失靈，面對具有外部性的資源配置、公共產品提供等公共經濟問題，必然要求政府介入。而政府管理體系難以完全解決市場失靈，也難以充分滿足社會需求，存在政府失靈。一些社會力量雖然具有協調社會資源的能力，但在參與資源配置和社會事務時仍需要相應的制度支持。政府、市場、社會三者交疊區域存在的具有公共性特征利益更是無法有效利用和協調。在實現資源配置、滿足社會需求和創造社會價值的過程中，政府、市場、社會組織、民眾都需要在各自的有效作用范圍內相互協作，在追求個體利益的過程中恪守公共利益，建立起的有機共同體才能形成政府、市場、社會良性互動，實現協同共治，共享社會治理成果。

共建共治共享社會治理的建設機制在于，依托合作剩余實現共同治理的動力機制，通過參與具體制度設計、完善組織體系，實現多元主體協作，進而構建長效協作機制，實現社會治理的共建性、共治性和共享性（圖2）。

圖2 共建共治共享社會治理的建設機制

（二）實現多元主體共建激勵機制

社會建設的核心在于激活社會。理性選擇制度主義的觀點認為，無論是在經濟市場還是在政治市場中，相關行為者都是追求利益最大化的理性人，行動者展開理性行動的目標是實現自身利益的最大化[3]。社會治理中的各行為主體，同樣是在社會治理中追求個體利益的理性行為人，實現多元主體合作共建的動力在于，各主體能夠從參與社會治理中獲得好處。

秉承計劃經濟時期對資源的管控，傳統社會管理模式強調政府主導，以政府管控為主，政府通過行政審批權、管理權對社會事務和社會服務具有絕對的決策權，相應形成了對資源租金相對壟斷的權力，成為政府和分利集團設租、尋租行為的來源，必然導致資源配置缺乏效率性，產生社會福利損失。當這種尋租行為下導致的公共服務提供不是以滿足社會需求為目標時，就會引發階層利益矛盾，帶來社會治理問題。這種對資源管控形成的壟斷租金已經成為社會治理共治共享的障礙。

為實現多元化主體共治共享的社會治理格局，政府需利用政策工具將稀缺資源分配給社會組織、社區組織或市場主體，將公共服務的生產、提供和部分管理權讓渡給這些主體，從根源上明確各主體從理性行為出發參與協作治理的動機和目標（圖3）。這種以資源共享為基礎的社會治理協作模式，將政府主導的管控模式，轉變為通過要素占有權的分配和協商實現社會事務的共同治理和社會服務有效提供，實現社會主體的公共選擇權利，以及在價值取向上的認同性，規制和秩序的穩定性。通過完善的利益表達機制和決策參與制度，讓民眾參與社會事務管理并從中受益，進而充分利用民眾的人力資本和社會關系資源。通過權益保障和監督機制，保證社會組織、社區或市場主體利用其專業優勢，提高服務質量，降低公共服務運營成本，提高民眾對政府的信任度，實現社會協調發展。

圖3 通過資源讓渡建立以資源共享為基礎的多元化主體共治共享的社會治理

具有目標一致性的多元主體在一定的約束條件下，才有可能實現有效的協同共治。政府的資源讓渡只是將原來的壟斷租金讓渡出來，有了多主體協作實現合作剩余的可能性，但并不一定意味著各主體就能通過資源共享實現合作剩余。最終合作剩余的實現，還需要明確的權利界定和適當的組織形式（圖4），通過專業化分工將政府、社會組織、公眾和市場主體置于一個整體系統中，實現1＋1＞2的治理效果。明確的權利界定對多層次制度供給提出了要求，適當的組織方式則要求構建新型合作的組織體系。

圖4 合作剩余的實現

（三）完善多層次制度供給

政府資源讓渡帶來的經濟租金為形成合作剩余提供了激勵。而多元主體合作是建立在各主體理性選擇的基礎之上。根據理性選擇制度主義的基本思想，在沒有制度約束的情況下，相關行為主體在追求自身利益最大化時作的理性選擇，可能會導致集體層面上并非最優的結果，面臨集體決策的困境，正如一次博弈時出現的“囚徒困境”的情況。

在重復多次博弈的情況下，每個參與者都有機會去“懲罰”另一個參與者前一次不合作的行為，不合作的動機會被受到懲罰的威脅所克服，從而導向實現合作的良好結果。羅伯特·阿克塞爾羅德在《合作的進化》中提出，在參與者能多次相遇的前提下，最佳的確定性策略是“合作＋一報還一報”，這種合作模式要求具有“善良性、報復性、寬容性和清晰性”，擴大合作需要能夠增大未來的影響、改變背叛的收益并改變參與主體的辨別能力。在社會活動中，良好的制度設計有助于促使人們實現合作并保證自身利益。

一個國家的社會秩序不僅與初始的制度結構安排相關（表1），與之后的制度彈性（制度包容性、可調試性、創新型）也高度相關[4]。作為國家的管理者，政府是制度供給的主要也是重要提供方，但政府并不是唯一的制度制定者。共建共治的社會治理要求制度供給的多層次性。社會生活中很多具體政策和規章要隨著社會經濟的發展相應調整，適應社會需求。這類具體政策和規章如果在制定時引入直接利益主體參與決策，通過多方的溝通和談判確定社會治理具體的政策和規章，不僅能夠更全面、深入地反映社會需求，提高制度供給的適應性，在達成一致的規則框架下形成集體的一致行動，也能夠降低在政策、規章通過后實施過程中的外部成本。

表1 現代國家的制度體系及其結構[4]

各類社會治理主體具有各自的權利和責任，是獨立的決策主體，有效的制度供給應保證各社會決策主體在追求自身利益最大化的同時，還要承擔相應的社會責任。多樣性的制度安排不僅承認國家正式制度在社會治理中的功能，而且尊重非正式制度或自主治理制度的建設性價值[5]。企業、社會組織或民眾能夠通過一定渠道參與到社會生活和社會事務中，不同的社會力量相互協作，在競爭與合作中和其他主體建立契約關系。多元主體參與具體制度設計，有利于政府、企業、社會組織乃至公眾在涉及自身利益的具體政策和規章中爭取自身權益，能夠激發市場力量和社會自治參與社會事務的積極性，是實現共建共治共享社會治理的保障。

（四）構建網絡型組織體系

資源交換建立在資源依賴基礎上，組織間的資源依賴決定了協作時組織的聯系和相互作用。社會治理體系建設最終要通過一定的組織平臺來實施。有效的組織體系能保證各社會治理主體在各自的權利邊界內行事，并通過適當的組織機制推動多方主體的合作，實現資源整合，提高治理能力。實現社會治理的共建性和共治性要求治理結構從原來的政府“單中心”結構，向政府、市場、社會“多中心”結構轉變，發揮各主體的比較優勢，在明確各自責任的基礎上建設有助于實現競爭和合作的模式。

網絡型組織結構是依托契約關系建立和維持的組織結構形式，通過互惠互利、相互協作、相互信任和支持的機制進行密切合作。在網絡化結構中，社會治理過程中的每一個主體都可以視為社會治理網絡上的一個節點，都處在與其他節點相互聯系、相互影響的狀態下，每一個節點的變化都會在整個網絡上得到反應，每一個節點的意見表達都會在整個社會網絡得到響應，通過信息互動、流程管理優化治理流程、縮減管理層次、明確責任權利，加強各主體間的協同作用和應對能力。

網絡化組織結構要求社會治理組織體系從垂直管控型模式向扁平化組織結構轉化。網絡化社會治理體系中，政府從絕對的主導地位，轉變為中心的治理主體之一，通過信息互動、流程管理優化治理流程、縮減管理層次、明確責任權利，能加強各主體間的協同作用和應對能力。其他主體也必須要具備科學的決策能力才能保證社會治理共治共享的實現。近年來我國社會治理重心逐步向基層部門轉移，基層協作自治的關系構建是多元主體間合作的保障，實現政府、社會組織、企業、民眾協同的網絡狀、扁平化、多維度的協同治理格局。

四、完善共建共治共享社會治理體系的對策

（一）完善社會治理參與途徑建設

1.拓寬社會治理參與渠道

構建有效的多方合作制度平臺，拓寬公民參與渠道。通過完善民意調查、信息公開、協商談判等手段從基層收集、整理社會問題。完善多方協商和集體決策制度，針對公共服務相關事項組建公眾意見咨詢委員會。拓展社區服務，建立社區居民參與社區建設的開放式平臺。在制定具體政策時充分聽取社會組織、相關企業和公眾的訴求。

2.促進社會資源整合

政府的優勢在于整合資源和動員統籌，社會組織的優勢則在于了解社會需求、提供滿足社會需求的生產和服務。政府與社會組織間應建立經常性合作機制，政府部門利用統籌、溝通能力為社會組織提供基礎服務，社會組織根據基層社會需求信息提供公共服務，同時向政府部門反饋信息，以優化相關政策。促進企業與社會組織和社會組織之間的溝通與合作。現在越來越多的企業愿意履行社會責任，為公益項目提供資金和支持，但由于缺少合適的平臺和溝通機制，企業時常找不到對口的社會組織和參與項目，同時又有很多社會組織在尋求資金支持和專業化指導。因此，需要搭建社會組織與企業、媒體、公眾之間的溝通平臺，為資源流動以及交流合作提供基礎性支持。

3.完善公共服務合作機制

為社會組織參與公共服務提供讓渡資源和空間。行業聯合會、基金會、社區社會組織是動員社會資源和提供公共服務的重要主體。為了充分發揮社會組織在社會治理中的作用，政府要將微觀層面、實施層面的事務性服務職能、部分行業管理職能轉移給這類組織，促進社會組織參與社會治理的深度和廣度。制定社會公共產品提供政策和使用規劃，通過信息共享平臺發布公共服務需求信息。確定公開、公平、公正的社會組織或企業參與提供公共服務的競投制度，對生產、建設、驗收全過程進行嚴格監管。

（二）加強社會治理組織建設

1.推進社會組織能力建設

通過專業化指導和制度支持，實現政府和社會組織合理分工，通過機構、財務、資產、人員剝離，對社會組織去行政化，支持其完善法人治理結構，提升組織能力。針對目前社會組織工作人員專業化、職業化程度較低的問題，應通過內外部培訓持續提升人員的專業能力。政府組織專家咨詢團隊為社會組織提供咨詢服務。社會組織可以利用其擁有的社會資源拓展服務內容，適當開展服務性收費。參與市場化行為，不僅可以使社會組織增加經營收益，也可以通過參與競爭提升專業能力，擴大宣傳和社會影響力，為吸引政府、企業或基金會合作擴展空間。

2.加強基層社會治理組織建設

基層組織直接面對民眾，良好的基層工作是實現社會治理共享性的保證。要完善多層級、多元化的社會治理結構，重視基層社區的建設與發展，提高社區居委會的管理能力和服務能力，實現社會自治與社會自我管理。建立基層社區的社會治理和公共服務綜合平臺，在基層治理和服務中實現政府行政管理與基層民眾自治的有效銜接和良性互動。3.通過“三社聯動”推動基層社會治理

“三社聯動”是三方主體基于共同目標而形成的相互依賴的組織模式，強調多主體協作，在基層社區治理領域實現資源共享、優勢互補。通過“三社聯動”服務社區，應了解社區內的人口、經濟狀況，社區公共服務和社區資源的供求情況，圍繞社區居民需求，由社會組織、社會工作者提供專業化的可行性項目分析，最終由多方共同參與項目決策。目前基層社區的資金來源主要是政府對社區工作支付的經費、社區的資產盈利和社區承擔政府部門工作得到的資金。隨著社區服務提供范圍擴大，僅依靠財政資金支持，難以滿足社區民眾需求，要積極探索公益基金的創投項目，實現資金自然增長機制。在資金使用上，規范資金用途，提高資金利用效率，通過資金使用公示，實現民主監督。社會工作者是“三社聯動”中的重要推動力量，具有專業性、公益性的特征。為吸引更多專業人才從事社會工作，應適當提高待遇，提供培訓機會，優化職業發展路徑。設置高校畢業生就業崗位，為在校大學生提供實習機會，實現多層次人才儲備。通過“社會工作者＋志愿者＋社區居民”的形式，組成多主體、多層次的社區服務隊伍，動員基層社會力量參與基層治理。

（三）充分利用現代化信息手段

1.注重網絡空間的信息傳遞與表達

充分利用互聯網加強信息發布的及時性和有效性。及時發布真實信息是避免恐慌和謠言最直接、有效的辦法，也是避免行政過度的有力手段。網絡空間中，信息傳遞會同時附帶理性的客觀分析和感性的情緒表露兩種內核，意見表達的方便性和信息發布的高傳播性使信息在傳遞過程中易帶來快速膨脹的社會影響。只有及時發布真實信息才有助于民眾客觀理性地分析社會問題，進行思考和討論，借助網絡表達意見，進而形成共同治理的社會基礎。強調政府對社會需求和網絡民意的關注和回應。針對公眾關注的熱點社會問題，及時通過各類官方平臺，如政府網站、官方微博、官方公眾號等作出信息發布和解答。有效利用網絡社群、自媒體的傳播能力，關注公眾的社會需求，引導公眾理性表達意見和建議。2.利用大數據挖掘社會需求

作為一種新興的數據挖掘和數據分析手段，大數據分析可以應用在社會治理領域深入挖掘社會需求，利用數據分析應對現代社會中出現的一些復雜問題，如識別潛在民意、預測公共危機、預測政策實施效果和公眾反應等[6]。社會治理的基本目標在于維護社會秩序、完善公共服務和改進政府的回應性、促進民眾參與。與這些基本目標相對應，大數據在社會治理領域應用所要實現的目標，表現在以下三個方面：第一，維護公共安全。利用大數據預測功能，掌握某些特定條件下的社會現狀（如人口流動、疾病傳播），利用數據分析識別潛在公共風險，進而提前采取防控措施。第二，改進公共服務，滿足精細化需求。利用政府掌握的社會信息，關聯行業數據、企業數據，通過數據挖掘精準分析如醫療、交通、養老等社會問題需求的總量及結構性特征，預測公共服務差別化需求，優化公共服務規劃，提高供給的效率性和滿意度。第三，采集民意數據，通過及時政策回應激勵民眾參與社會治理。大數據時代，各類信息背后都反映著個體的選擇行為，互聯網平臺上與政府治理活動相關的交互數據，可以反映出民眾參與社會活動的心理訴求。對這類數據的把握和分析能夠深入采集民意信息和預測政策效果，對與社會需求不符的政策及時作出校正，降低政策實施的社會成本，提高民眾對政策的支持度。

與商業大數據分析應用不同，大數據在社會治理領域的應用需要滿足公共屬性的要求，實施過程中必須要考慮決策的科學性和安全性。一方面，社會政策的目標要兼顧效率與公平，也要考慮自由和平等，這些多重目標和價值標準是無法單純依靠數據實現的。要求決策者有能力進一步分析判斷數據之間的相關性和因果關系，還要求其在決策時從社會福利最大化的角度出發對數據分析作出價值判斷。在這種新的技術環境下，對決策者的綜合素質、分析判斷能力提出了更高的要求。另一方面，應在防范可能存在的風險的前提下，探索應用的范圍和方式。社會治理大數據應用的前提在于大規模的數據共享、調取和分析，這涉及多行業、多部門、多企業所掌握的各類數據，這種數據的共享和調取分析，必然面臨安全性隱患。如果缺少相應的制度規范和約束機制，一旦發生對數據不正當應用或數據泄露，會危害公共利益。因此，必須要有嚴格的法律法規監管和技術手段，保護公共信息安全，謹慎與私人企業合作開發數據存儲分析項目。另外，這類社會治理領域的大數據因其覆蓋面廣、涉及眾多領域，勢必會形成政府對信息的壟斷和控制，這同樣要求有相應的法律法規約束政府行為，避免對個體權利和社會福利的威脅。