政策驅動下中國民辦社會工作機構的協同發展

侯日云

（1.湖北民族大學民族學與社會學學院 湖北 恩施445000；2.四川大學公共管理學院 四川 成都610064）

一、研究問題的提出

21世紀以來，尤其從2006年黨的十六屆六中全會提出“建設一支宏大的社會工作人才隊伍”以來，在國家政策的大力推動下，中國的民辦社會工作機構（以下簡稱“民辦社工機構”）獲得了較快發展。據民政部統計，截至2017年底，各地共成立7511家民辦社工機構，比2016年增長1631家。其中，廣東民辦社工機構總量超過1400家，江蘇、浙江、四川民辦社工機構總量都超過500家[1]。

民辦社工機構數量的急劇增長，適應了政府變革公共服務供給方式的需求，提升了社會服務的專業化水平，也拓展了社會工作的知名度和影響力。但是，總體而言，中國民辦社工機構發展不充分、不平衡的問題非常突出。東部沿海地區集中了多數民辦社工機構，且成立時間較早，專業化和規范化程度較高。而中西部地區的民辦社工機構則發育遲緩，發展程度參差不齊，存在資源不足和可持續性不強等諸多困難與挑戰[2-3]。具體到組織發展的內涵層面，許小玲注意到民辦社工機構的生存邏輯有一個從“需求導向”到“資源導向”的轉化過程，其中起主導作用的是政府部門資源型權力的存在[4]。這較好地解釋了民辦社工機構表面繁榮而實際運作艱難的內在原因。張芳、慈勤英從“承認理論”視角對民辦社工機構發展的相關研究做了綜述，認為自我承認、政府承認和社會承認是民辦社工機構發展所要面臨的問題，也是它們未來努力的方向，研究者需要從理論建構、研究方法和研究視角上加以強化[5]。鄧泉洋、汪鴻波以“治理自主性”為關鍵詞，對上海司法社會工作組織的發展脈絡和實踐經驗進行了考察，提出整合社會組織發展的價值追求、功能實現和社會治理需求，將更加明確其身份定位、角色功能和發展策略[6]。

以上研究從不同角度揭示了中國民辦社工機構發展的深層邏輯，對理解和把握這一社會現象有啟發意義。但同時，這些研究也忽略了一個重要方面：即民辦社工機構是中國社會工作行業發展的主要載體之一，事實上是作為促進社會工作發展的一種路徑被國家政策所驅動的。民辦社工機構與其他類型的社會組織有很大區別，突出體現在其專業性和職業性上，它們是現代非營利性社會服務的引領者。民辦社工機構的發展既與社會治理中社會組織的興起有關，更與國家社會工作人才隊伍建設的宏觀戰略聯系在一起。

而從目前有關中國社會工作發展路徑的研究來看，有學者對原有行政性社會工作和外來專業社會工作之間關系的研究進行了總結歸納，形成了三種觀點：“嵌入說”“轉型說”與“分立說”[7]。有的學者認為中國專業社會工作起初是以“嵌入性發展”方式展開，爾后呈現出“協同性發展”的特點，現在正在和即將走的是“融合性發展”之路[8]。還有學者從制度設計上將中國社會工作服務概括為三大類型：民辦社會工作機構體制、社區社會工作體制和單位社會工作體制，未來還可以增加公益事業單位體制[9]。本文認為，由于中國幅員遼闊，地區差異極大，因而不同的社會工作發展路徑可能并存于同一時空里，它們之間蘊含著錯綜復雜的互動關系。并且，上述四種體制可進一步概括為社會工作推展的兩大模式，即政府主導的內設崗位模式（主要是體制內）和社會主導的服務機構模式（主要是體制外）。政府主導的內設崗位模式包括社區社會工作體制、公益事業單位體制以及部分單位社會工作體制，社會主導的服務機構模式包括民辦社會工作機構體制和部分單位社會工作體制。政府主導的內設崗位模式由于有穩定的資金來源和成型的運作機制，因而容易規范化和穩定運行。相較而言，社會主導的服務機構模式專業性和靈活性較強，但缺少公共權威，發展不成熟，實際運作當中可能面臨更多的障礙和阻力[10]。

換言之，在民辦社工機構擴張的同時，其他類型組織的社會工作也取得了重要進展。例如，越來越多基層群眾自治組織的工作人員，通過參加社會工作者職業資格考試，轉型成為社區社會工作者。一些醫院、學校和社會福利服務機構也增設了社會工作部門或崗位。近幾年，廣東、湖南、浙江等省份開始興建鄉鎮（街道）社工站，將社會工作服務逐漸推向了人民群眾的日常生活之中。2020年10月，民政部召開的鄉鎮（街道）社會工作人才隊伍建設推進會指出，到“十四五”期末，要力爭每個鄉鎮（街道）都建立社工站。這意味著未來一段時期，全國各地民政部門將以建設鄉鎮（街道）社工站為主要抓手來推動社會工作的發展。那么，本身基礎薄弱的民辦社工機構是否會因此受到沖擊，它們如何與既有的公共服務組織互動，又會給中國的社會工作發展模式帶來何種影響呢？本文將借鑒“協同發展”的概念，擬從中觀層次，對民辦社工機構在中國社會服務格局中與其他類型公共服務組織的關系作出分析與討論。

二、協同發展的分析框架

“協同發展”并非一個常見的學術概念，它是在“合作治理”“協同治理”等學術話語影響之下逐步孕育和產生的。對“協同發展”的理解與把握，需要厘清和界定其內涵與基本構成要素，以此來探討中國民辦社工機構所面臨的發展機遇和可能的發展策略。

（一）協同發展的內涵

“協同”一詞，在當代漢語中的基本意思是指，各方互相配合或一方協助另一方做某件事[11]。而在協同學中，“協同”的概念起源于理論物理學，它是指由大量子系統組成的系統，在一定條件下，子系統之間會產生相干作用和協作，從而形成有一定功能的自組織結構，在宏觀上會產生時間結構、空間結構或時間—空間結構，達到新的有序狀態[12]。換言之，協同是不同主體之間的相互支持與合作，但協同又不等同于簡單的合作，它是子系統之間的全面整合與深度融合。

在“協同”的基礎上，衍生出了“協同治理”和“協同發展”的概念。協同治理是包括公私部門在內的多元主體，在治理過程中協調配合，共同解決問題的方式。它已經成為治理理論譜系中的一個分支并得到普遍應用。而協同發展是不同主體通過相互支持，優勢互補來實現共同進步和提升的發展取向與發展模式。“協同發展”還未成為社會科學的基本概念，在此我們可以嘗試對協同發展的特點做出概括和闡述。一方面，協同發展意味著多元主體在某些方面的相似性，例如目標、價值觀等，這是協同的基礎和前提。沒有基本的相似性，多元主體難以走到一起而實現整合。另一方面，協同發展同時又蘊含著不同主體的異質性，例如它們所擁有的資源、權力以及能力等不一樣，所以在協同過程中會產生主次關系的問題。在某一領域，可能是甲方主導、乙方協同，在另一領域，則可能相反。總之，“協同是在不同中看到相同，也在相同中容納不同，互相配合努力，進而實現共同目標，并得到共同發展的過程”[8]。因而，協同發展是一個和而不同，求同存異，實現多方合作共贏的發展模式。

（二）協同發展的構成要素

協同發展作為一個內涵豐富的系統，也是一種復雜的運行機制。為了突出核心特質，簡化分析步驟，我們將“協同發展”這一理想類型分解為發展的目標、發展的內容、發展的能力、發展的方式四個構成要素，以構建民辦社工機構協同發展的分析維度。

發展的目標是指不同發展主體在一定價值觀指導下，為實現更高水平的提升而確立的預期狀態。發展的目標是個體或組織行動的向導，相同或相似的目標是協同發展的必要條件，它促使不同主體相互靠近，去往同一個方向。需要指出的是，這種多元主體欲達成的目標本身并不唯一，不具有競爭性，而是可以兼容的。例如，在青少年成長服務領域，家庭、學校和社會組織等都可以參與進來。雖然不同主體之間可能價值理念會有所差異，但是它們仍然可能因目標相似而實現某種程度的合作。

發展的內容是指為了實現發展的目標而需要去完成的任務，發展的目標很大程度上決定了發展所指涉的具體事項。發展的內容具體包括不同主體所開展的業務活動，協同發展的內容會因相似程度的不同而互補或沖突。就事物的一般規律而言，同性相斥、異性相吸，不同領域的主體更易于協同。但特殊情況下，面臨相同發展任務的主體也可能相互支持和借鑒。例如，共青團主要從政治思想上引領青少年成長，社會組織則可以從日常學習生活、心理情感上為青少年提供輔導。

發展的能力是指為了完成發展任務，實現發展目標所具備的資源、權力和影響力等綜合性力量。發展的能力是一種化解發展過程中所遇困難與挑戰的可能性，能力越大目標實現的可能性也越大。協同發展的能力并不是單個主體力量的簡單相加，而是更加強調不同主體力量的整合，以期發揮更大功能，產生更大成效。例如，社區矯正工作是以司法行政機關的行政權威作為基礎的，但也需要基層群眾自治組織的人力資源投入來加以配合。

發展的方式是指不同主體的行為模式和運作機制，是發展實踐中操作性活動的具體呈現。相較于前面三者而言，協同發展的方式具有較大的彈性，不同主體在不同時空場合下，可以適當地變換與調整。尤其是根據各自發展能力的變化，主體之間的關系亦會起伏，所以協同發展的方式將趨于靈活和多樣。例如，社會福利院、救助站等民政事業單位有穩定的崗位編制和活動經費，能夠為弱勢群體提供基本生活保障，但其運行以科層制為主體；民辦社工機構則相對更為開放，內部治理結構傾向于扁平化，可以較好地回應服務對象的個性化需求。

針對協同發展的四個構成要素，可以從相似性、穩定性和重要性三個方面，對不同主體之間要實現協同發展應具備的特征做一個初步的判斷（如表1）。應當指出的是，“重要性”是針對協同發展中要素的相似性和穩定性特征而言的。從表中可以看到，主體之間的協同程度與它們發展的目標、發展的內容相關性較強，與發展的能力、發展的方式相關性較弱。發展的目標和發展的內容越協調，穩定性越強，意味著不同主體越有可能實現協同發展；而發展的能力和方式相似程度與穩定性程度要求相對較低，對協同發展的重要程度也一般。

表1 不同主體之間實現協同發展的要素特征

中國民辦社工機構的協同發展，是指在政策引導下，民辦社工機構與其他類型公共服務組織，例如民政事業單位、群團組織以及基層群眾自治組織等，相互支持配合，共同做好社會服務，滿足人們需要的過程。例如，2012年民政部、財政部聯合發布的《關于政府購買社會工作服務的指導意見》指出，一方面要充分發揮現有社會組織和企事業單位作用，另一方面還要發展一批社會工作服務機構，滿足人們個性化服務需求。在某種程度上，中國社會工作發展的內在張力，其實就體現為民辦社工機構與政府主導的公共服務組織之間的關系問題。民政事業單位、群團組織以及基層群眾自治組織屬于中國社會行政體制的基本構成部分，是傳統社會福利服務的主要承載者，也是行政性、半專業化社會工作的實踐者。相較而言，在中國當前的社會治理體系中，具有官方背景的上述三類公共服務組織居于主導地位，而民辦社工機構則總體上處于從屬地位。

對于構建各類社會服務主體協同發展的格局而言，民辦社工機構與具有官方背景的三類公共服務組織具有較大的契合性。它們發展的目標高度相似——都是為了滿足民生需要，對協同發展非常重要，也是各方能夠合作的基礎性條件；在發展的內容上有相似性，也有不同點，三類公共服務組織有法定職責，民辦社工機構服務內容較寬泛，因而業務活動應各有側重；發展的能力方面應當有較高的相似性，能力相仿則更能實現長期平等的合作，但目前民辦社工機構能力建設不足；發展的方式則相對比較靈活，可以運用多種機制、方法和策略，三類公共服務組織主要依托行政機制，民辦社工機構則以專業化方法與之呼應。此外，從縱向動態視角來看，各行為主體的協同要素要具有一定程度的穩定性，使得相互之間能夠近距離溝通與對話；反之，如若一方變動過快，另一方來不及適應，就會擴大彼此的差距，使合作行為難以持續，協同發展亦不能實現。

三、中國民辦社工機構協同發展面臨的契機

國家政策的出臺是民辦社工機構快速增長的直接動因——政府降低了公益慈善類社會組織的登記注冊門檻，并提供了它們賴以生存的資源，從而培育了新的社會力量。在全面建成小康社會，開啟社會主義現代化建設新征程的形勢下，提升社會服務質量，滿足人們美好生活需要變得更加緊迫。包括民辦社工機構在內的社會組織將面臨新的機遇，它們必須對此作出回應。

（一）創新社會治理體制的要求

社會治理是社會建設的重要組成部分，而社會治理創新需要民辦社工機構承擔相應的職責與任務。自2013年黨的十八屆三中全會提出要“創新社會治理體制”以來，社會治理、社會組織逐漸成為政府和學界的日常話語。2020年，黨的十九屆五中全會再次重申“加強和創新社會治理”，要發揮群團組織和社會組織在社會治理中的作用，暢通和規范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與社會治理的途徑[13]。因此，群團組織與社會組織（包括民辦社工機構）都肩負參與社會治理，維護社會秩序，增進社會團結的責任，是目標相似度很高的行動主體。

群團組織是國家體制中的特殊組成部分，自上而下形成了獨立的體系，擁有較高的公共權威。包括工會、共青團、婦聯和殘聯等在內的群團組織，是政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶。其基本職責是宣傳黨和政府的政策主張，同時反映人民群眾心聲，組織凝聚各自領域的社會成員為經濟建設和社會發展貢獻力量。社會組織則是社會力量的代表和社會調節的重要機制，對于完善共建共治共享的社會治理格局必不可少。而民辦社工機構又是社會組織中的新型代表，是專業化社會服務的主要供給者，對于解決社會問題、提升社會治理水平意義重大。例如，民政部于2009年和2014年分別出臺的《關于促進民辦社會工作機構發展的通知》《關于進一步加快推進民辦社會工作服務機構發展的意見》指出，要發揮民辦社工機構在創新公共服務和社會治理中的重要作用。2014年共青團中央等六部門發布《關于加強青少年事務社會工作專業人才隊伍建設的意見》指出，鼓勵民辦社工機構介入青少年事務領域工作。

事實上，除了群團組織和民辦社工機構外，民政事業單位和基層群眾自治組織等都是社會治理體系中，以服務為主要方式的治理主體。這些組織的發展目標是非常相似的，民辦社工機構在傳統的社會治理事務中可以協助民政事業單位、群團組織和基層群眾自治組織，而在社區矯治、能力建設、社區社會組織培育等新課題面前，民辦社工機構能夠利用自身的專業優勢，發揮引領作用。因此，社會治理創新既是對民政事業單位、群團組織和基層群眾自治組織的要求，也給民辦社工機構提供了可能的成長空間。

（二）民政工作的提檔升級

民政工作是中國本土（行政性、半專業化）的社會工作，而民政部門則主導著中國民辦社工機構的發展。民政工作涵蓋了基本民生保障、基層社會治理和基本公共服務等領域，事關社會成員尤其是弱勢群體的利益和福祉。民政工作的好壞直接關系到社會的底線公平能否得到維護，對于促進社會和諧有重要意義。隨著絕對貧困的消除和社會發展程度的提高，民政工作的理念與方法正在不斷更新，以更好地適應民政服務對象的需求。

以往針對民政服務對象主要施以物質救助，工作方法單一粗放，未能多層面、多角度和深入地調查了解服務對象及其家庭狀況。這使得國家的惠民政策在實施過程中存在諸多疏漏，例如，最低生活保障“應保盡保”措施未能落實，服務對象的福利依賴較為嚴重，甚至騙保欺詐現象等時有發生。為了完善政策執行方式，打通民政服務“最后一米”，近年來民政部門將社會工作引入社會福利服務中，為民政服務注入了新的專業元素。一方面，在民政事業單位內部設置社會工作專業技術崗位，或者直接建立社會工作服務站點，以推動這些部門服務質量和服務水平的提高。例如，廣東省民政廳2017年開始實施的鄉鎮（街道）社工站“雙百計劃”，其創新舉措已初見成效[14]；另據報道，到2020年12月，全國已有多個省份（如福建、云南）的民政部門出臺文件，計劃到“十四五”末期，在每個鄉鎮建設社會工作服務站。另一方面，通過政府購買服務方式，政府部門將部分民政事務委托給民辦社工機構等社會組織實施。例如，2014年國務院頒布的《社會救助暫行辦法》將社會工作納入其中，明確要求縣級以上政府要“發揮社會工作服務機構和社會工作者作用，為社會救助對象提供社會融入、能力提升、心理疏導等專業服務”。

這些調整與變化重塑了民政服務的理念，充實了民政服務的內容，使民政服務和社會工作緊密結合，使民政事業單位和民辦社工機構在業務活動上統一起來。此外，民政部門作為民辦社工機構的登記管理機關，其關于社會組織的政策與管理措施，對民辦社工機構影響頗大。民政服務與社會工作的天然聯結，民政事業單位和民辦社工機構的業務合作，為民辦社工機構的協同發展創造了重要條件。

（三）社會工作本土化的深入

本土化是中國社會工作發展的必由之路，而社會工作本土化的程度則直接關系到民辦社工機構的可持續發展能力。相較而言，社會工作的專業化和職業化通過制度安排方式較易推進，而本土化則涉及與當地歷史文化、社會結構的深度互動與融合過程，將更為復雜和持久，也反過來影響社會工作的專業化和職業化程度。社會工作本土化程度越高，意味著民辦社工機構對環境的適應能力越強，越能夠與民政事業單位、群團組織和基層群眾自治組織協同，最終獲得政府與社會公眾的承認。

社會工作的本土化是一個循序漸進的過程。如果從1987年北京大學設立“社會工作與管理”專業開始，中國社會工作已經走過30余年的歷程。尤其是2006年后的十多年來，對社會工作本土化的探索步入了一個快速發展的歷史時期，這個過程一直持續到今天。政府從構建和諧社會的角度，加強了社會工作的頂層設計，密集出臺有關社會工作的政策，搭建了符合現有行政體制的社會工作基本制度框架。據統計，2006—2015年，單純以民政部牽頭制定的社會工作專項政策就達23項之多[15]，包括2008年《關于民政事業單位崗位設置管理的指導意見》、2012年《邊遠貧困地區、邊疆民族地區和革命老區人才支持計劃社會工作專業人才專項計劃實施方案》、2013年《關于加快推進災害社會工作服務的指導意見》等本土特色鮮明的政策文本。

在眾多社會工作政策的驅動下，民辦社工機構的服務實踐蓬勃開展。它們的服務領域涵蓋面廣，包括社會救助、社區建設、學校教育以及醫患關系等；服務內容豐富，涉及矯治幫扶、矛盾調處、社會融入以及能力建設等諸多方面。有的服務領域和服務內容是西方國家沒有或很少涉及的，例如社會工作與黨的群眾工作的結合，社會工作參與信訪工作以及社區治理的“三社聯動”模式①等。民辦社工機構因應社會需要，探索在中國社會情境下社會工作的服務理念和方法，積累了相當的服務經驗。例如，關于社會工作實踐中專業關系和人情關系雙重屬性的思考，關于社會工作嵌入性發展的討論等，是具有中國本土特色的社會工作理論觀點。經過多年的磨礪之后，一部分民辦社工機構對國家政策和體制越來越熟悉，對社情民意也有了更加深入的了解，與群團組織、基層政府和基層群眾自治組織的溝通愈加順暢[16]，協同發展能力得到增強。此外，隨著社會工作專業畢業生的增多和社會工作服務的推開，社會工作的公眾知曉度有了一定程度的提高，社會環境持續改善。這些都將有利于民辦社工機構進一步將專業服務向縱深推進。

（四）政府部門與民辦社工機構關系的規范化

政府與社會組織的關系是社會建設中的重大問題，也是影響民辦社工機構運作和協同發展的關鍵因素。對此，學者們有許多深入的探討，提出了一些新穎而獨到的觀點。例如，國家對社會組織實行分類控制、行政吸納社會等[17，18]。理論上，政府部門與民辦社工機構是平等的社會主體，各自具有特定的職責與功能。政府是受法律約束的公權力機構，法無授權不可為，法有規定必須為。相較而言，民辦社工機構則擁有更大的靈活性，可以開展創新性的社會服務活動，但中國目前仍然是“強政府，弱社會”的治理結構，政府部門在資源上擁有支配地位，民辦社工機構還只是政府部門的助手，需要依據它們的偏好來制定工作規劃。

在加快建設服務型政府、國家治理現代化持續推進的新形勢下，如何協調政府部門與民辦社工機構的關系，以實現雙方的良好互動是一個現實問題。政府部門的職能轉移讓渡了公共服務的空間，而民辦社工機構需要借此獲得專業服務的平臺。那么，政社合作互補就勢必成為一種可能的選擇，從而形成有邊界的新型合作關系[16]，在這一協同合作的格局中，政府部門依靠其公共權威仍將處于主導地位，民辦社工機構則協同它們開展工作。當前，政府購買服務正逐漸成為政府部門公共服務供給的重要方式之一，共青團、婦聯、殘聯等群團組織也通過此種機制來擴大自身的服務可及性。據民政部統計，2016年全國投入社會工作的資金總量達42.68億元，政府購買社會工作服務資金總量超過25億元[19]。政府購買服務模式的主要特征是：購買方與承接方法律地位平等，按合約履職，各方權利與義務相統一。這意味著政府部門（包括準政府的民政事業單位和群團組織，下同）作為服務購買方，與作為服務承接方的民辦社工機構將形成法律上的契約關系。雖然事實上政府部門仍然具有“買方市場”的優勢，但合同的約定將促使各方依法辦事，從而降低了服務過程中的不確定性。對于民辦社工機構而言，這種機制有助于維護自身的合法權益，同時也有助于增強獨立性和自主性，從而更好地開展專業化服務。

除了通過服務購買直接為民辦社工機構提供資金外，政府部門還采取多種方式為民辦社工機構的成長創造條件。這包括建立社會組織孵化基地，為民辦社工機構的登記注冊、辦公場地、運營管理等提供支持；開展公益創投大賽，為有意向成立民辦社工機構的項目注入資金或者直接投入培育資金等等。在這些政社互動的場域中，民辦社工機構通過陳述自身宗旨、理念以及價值觀，向政府部門傳遞著社會工作的專業知識和專業形象。民辦社工機構也更加了解政府部門的意圖與行政工作機制，雙方因此生產出信任關系，有利于民辦社工機構與民政事業單位、群團組織的協同發展。

四、中國民辦社工機構協同發展的著力點

中國民辦社工機構在經歷了高速增長期后，將迎來分化、調整和變革的新階段。雖然先期的國家政策給予了民辦社工機構一定的發展空間，它們自身也積累了相當的運營管理經驗，但是民辦社工機構總體上還很弱小，可持續發展能力還不強。因而，承前啟后，完善政策措施，促進民辦社工機構的協同發展仍然是需要繼續探討的課題。

（一）明晰民辦社工機構的角色定位

民辦社工機構作為社會組織的組成部分，在目前中國社會服務格局中的角色定位還不明朗。由于中國民辦社工機構是在國家政策刺激下催生的，沒有經過自然孕育的過程，所以其民間性、非營利性、專業性發展不充分。在誕生之后，體制條件和社會環境條件也沒能為民辦社工機構提供足夠的支持，從而使它們陷入“內卷化”的困境，組織行為一定程度上被扭曲[20]。同時，它們與民政事業單位、群團組織和基層群眾自治組織的功能界限模糊，未能彰顯自身獨特作用，容易被三類公共服務組織所替代。

此種情形之下，有學者認為政府對民辦社工機構應當去行政化，民辦社工機構要破除專業自我封閉，增強內在發展能力，擴大與社會各界的深度合作，從而突破內卷化狀態[21]。這是民辦社工機構應當長期堅持的方向，也是它們真正實現組織目標的必由之路。當前，中國民辦社工機構發展水平不一，處于不同地區、城市或者農村、創辦者背景不同的機構，差異甚大[22]。實際上，這折射的是包括民辦社工機構在內的中國社會工作發展的階段性特征：不充分和不平衡。某種程度上，人們對民辦社工機構的過高期待與要求是非理性的，它超越了現階段主客觀條件對民辦社工機構的制約和支持。我們需要重新審視民辦社工機構的角色定位，使其與上述三類公共服務組織相協調。

從地方政府的角度而言，有必要對民辦社工機構的布局做一個科學的規劃。雖然民辦社工機構的發展受到國家政策的鼓勵，但民辦社工機構的登記注冊不能陷入盲目和無序的狀態，應與地方公共服務體制相適應，有明確的服務領域和標準。同時，民辦社工機構的成長有其規律性，社會各界不應對其職責和服務能力寄予不切實際的期望。這是對民辦社工機構數量爆發式增長的適當調節②，也是對現實中社工服務項目制實施扭曲與變形的糾偏。民辦社工機構的發展離不開政府的支持，但政府的支持不應是控制或強制取向的。

民辦社工機構自身既要有遠大的理想和愿景，又不能急躁冒進。民辦社工機構須在發展目標上與國家的經濟社會發展戰略相統一，與民政事業單位、群團組織和基層群眾自治組織相協同。在共建共治共享的社會治理體制中，民辦社工機構與三類公共服務組織的根本目標是一致的，但在具體的社會治理活動中雙方還不能等量齊觀。當前，民辦社工機構的目標群體應聚焦某一、三類公共服務組織難以企及的領域，例如邊緣青少年的外展服務、孤寡老人的精神慰藉服務等。故此，民辦社工機構既要發揮社會工作的專業特長，又不能妄自尊大——為了獲取項目資金而承攬無法完成的治理任務。民辦社工機構相互之間應錯位發展，而不是像現在這樣什么項目都承接，什么服務領域都涉及，同時應避免在政府購買服務過程中的惡性競爭。

（二）推動民辦社工機構融入社會建設

社會建設包括社會治理和社會服務，它以民生為重點，直接影響著人們的幸福感、獲得感和安全感。民政事業單位、群團組織和基層群眾自治組織等三類公共服務組織對此承擔著重要職責，而民辦社工機構作為增量部分，亦需融入社會建設中。民政事業單位直接面向民政服務對象，包括五保戶、低保戶、特困戶、低收入群體以及殘障人士等社會邊緣群體。群團組織包括工會、共青團、婦聯、殘聯等人民團體，它們分別聯系職工、青少年、婦女兒童和殘障人士等，為他們的需求發聲，維護他們的合法權益。基層群眾自治組織包括城市居民委員會和農村村民委員會，它們為轄區居民提供公共服務，實施基層社會治理。相較而言，民辦社工機構服務對象較為寬泛，服務領域也不固定。

當然，三類公共服務組織性質不同，運作機制也不一樣，但所開展的主要業務都屬于社會治理與社會服務范疇。實踐中，它們具有官方背景，資源由政府供給，國家已經立法對此做出了原則性規定。民政事業單位、群團組織和基層群眾自治組織依靠傳統的行政工作方法，解決了眾多社會問題，滿足了社會成員的某些普惠性、兜底性的民生訴求，促進了社會團結。然而，在社會矛盾多發、社會問題復雜化、社會需求多樣化的今天，這些公共服務組織已經難以完全適應社會建設的需要。近年來，在政策推動下，民政事業單位、群團組織和基層群眾自治組織，或者增設社會工作崗位，或者通過服務購買，或者采取與社會組織合作等方式引入專業社會工作服務，以改善服務供給的效果和效率。

民辦社工機構作為專業性社會組織，在參與社會建設過程中，必然存在與以上這些公共服務組織的協調問題。一是三類公共服務組織可能通過內設社會工作崗位方式，自行組織開展社會工作服務，民辦社工機構則難以介入，亦無大的介入必要[10]。這樣做的優勢在于推進速度快，人員較為穩定，服務管理容易規范化；缺點在于服務的供給機制仍然沒有變，社會工作者容易被行政化，專業性可能被削弱。二是三類公共服務組織自身并不聘用社會工作者，而是通過政府購買服務或項目合作的形式與民辦社工機構發生關聯，從而使民辦社工機構能夠便捷地參與到社會治理和社會服務之中。這樣做的優點是可以取長補短，發揮各自的優勢，降低服務成本；缺點在于雙方需要一個較長時間的磨合過程。原因在于：三類公共服務組織具有法定的權威和資源，為社會公眾所熟知，也更加了解服務對象；民辦社工機構本身屬于新生事物，社會認可度低，公信力還不強，但掌握著專業知識與技能。

毋庸置疑，在這個互動關系中，三類公共服務組織擁有主動權，而民辦社工機構則處于協同地位，應配合與支持前者提升服務質量和水平。現實中，民辦社工機構要警惕已經出現的“專業主義”，即“為專業而專業”，將“專業性”作為謀取部門利益的籌碼。社會工作的專業性本身并不足以很好地解決中國社會文化脈絡下的復雜社會問題，只有與本土的政治制度、社會政策相結合，與主流文化價值觀念相協調，才能幫助服務對象走出困境。當然，民辦社工機構協同參與社會建設并非要喪失自身的獨立性，而是策略性地獲得社會承認的現實選擇。

（三）倡導社會工作學界的持續支持

民辦社工機構的發展最終取決于自身服務功能的彰顯，基礎在于組織發展能力的建設。相較于上述三類公共服務組織而言，民辦社工機構的發展能力是嚴重不足的。眾所周知，中國社會工作是“教育先行”模式，先由高校培養社會工作專業人才，然后再推展社會工作實務，進而逐步建構起社會工作制度。在一定程度上，這個發展過程因缺乏社會基礎，省略了實踐經驗沉淀的環節，為后來社會工作（包括民辦社工機構）發展遭遇社會認知不足、承認不夠的難題埋下了隱患。然而，“教育先行”的發展模式卻又有其客觀的時代背景，即中國的社會轉型和社會發展，迫切要求引入專業社會工作服務。教育先行不僅僅意味著社會工作專業人才的培養和使用，而且還包括高校教師和專家學者對中國社會工作行業的引領與推動。

高校教師和專家學者的呼吁與倡導，對促進中國民辦社工機構的發展做出了重大貢獻。他們不僅開展教育教學和學術研究，積極向政府建言獻策，并且身體力行地以各種方式積極參與社會工作實踐。民辦社工機構中有相當一部分就是由高校教師領辦，這些機構已經成為行業發展的引領者和示范者。在其他的民辦社工機構里，高校教師也扮演著咨詢者、顧問等角色，他們憑借專業知識和社會影響力，為民辦社工機構的目標定位、運營管理和服務開展等提供了多方面支持。

如今，民辦社工機構逐步進入穩定發展期，將更加注重組織的內涵建設，以著力提升服務的整體質量和水平。服務質量和水平的提升仰賴于社會工作者專業能力的增強，因而督導和繼續教育極為重要。民政事業單位、群團組織和基層群眾自治組織作為體制內部門，已經形成一套成熟穩定的工作機制，有能力應對社會治理中的大部分程序性事務。于民辦社工機構而言，則更加強調其對解決社會痛點和難點問題、對創新社會治理的變革作用。政府的這種期待不僅要求民辦社工機構的社會工作者熟悉國情社情民情，還要求他們具有較高的理論素養，能夠創造性開展工作，前瞻性地謀劃社會治理舉措和社會服務。

為此，應當發揮社會工作學界的作用，調動專家學者的智力資源，為民辦社工機構開展有針對性的指導和培訓。一方面，民辦社工機構所面對的是一個不具支持性的社會環境，迫切需要社會工作學界同行的建設性意見，為機構發展出謀劃策；另一方面，民辦社工機構也為社會工作學界的人才培養和學術研究提供了實踐場域———社會工作專業學生的能力和素質必須經過實習實踐才能得到提高，社會工作學者的研究也應主要是行動當中的實踐研究。港臺地區的經驗表明，社會工作學界與社會工作實務界是不可分離的，他們緊密合作，良性互動，共同服務于社會群體的福祉。故此，社會工作學界應為中國內地民辦社工機構的能力建設提供更多技術支撐。

（四）化解民辦社工機構的職業化問題

職業化是中國社會工作發展的核心問題，是社會工作專業性發揮作用的現實依托，也是民辦社工機構發展的根本方式。職業化包括社工崗位的開發與設置、社工服務成效的考核與評價、社工薪酬待遇和職業聲望的合理化等，這些會直接反映出民辦社工機構的發展狀況。截至2017年底，全國共開發設置了312089個社會工作專業崗位，比2016年增長38643個，其中，鄉鎮、街道和社區設置的社會工作專業崗位共有232021個，約占74.3%；民政部門作為業務主管單位的社會組織設置的社會工作專業崗位共有40319個，約占12.9%；民政事業單位設置的社會工作專業崗位共有21593個，約占6.9%。但同時，全國的社會工作專業人才總量已達1025757人[1]。

這意味著已有社會工作崗位數大約占專業人才總數的1/3，還有眾多接受過社工教育和社工訓練的人沒有崗位。而且，這些崗位大部分隸屬于體制內公共服務組織，民辦社工機構的崗位數量沒有超過12.9%，平均每個機構的員工人數約5.4個③。這說明民辦社工機構的規模非常小，與近年來注冊登記數量增長過快、發育滯后、人員流動性大的狀況相一致。雖然民辦社工機構人力資源匱乏，但是政府卻對其寄予了很高的期望。民辦社工機構在政府購買服務過程中要接受嚴格的考核與評估，要在資源極其有限的情形下維持運營。民辦社工機構的工作人員薪酬和社會地位普遍偏低，工作環境欠佳，這使社工缺乏對機構的認同感和歸屬感[23]。在社會公眾眼里，社會工作崗位是不具吸引力的，還不足以成為人們安身立命和事業發展的平臺。如此一來，民辦社工機構的發展實際上取決于社會工作職業化的程度。街道、社區之所以吸納了較多的社會工作人才，其實依靠的是一種體制內的“身份光環”，而不是“社會工作者”本身的職業屬性使然。顯然，在民政事業單位、群團組織和基層群眾自治組織里的社會工作者，擁有更高的職業聲望和職業安全感。因此，從民辦社工機構的長遠發展計劃，必須解決社會工作職業化的問題。

雖然社會工作者在中國已經是一門職業，但是其職業環境還不夠友好，社會工作者職業形象的塑造和職業地位的提高可能是一個艱難的過程。當前，政府購買服務為民辦社工機構提供了部分資金來源，對于它們的生存與發展至關重要。這種支持方式需要繼續完善，至少不能使民辦社工機構時刻面臨“斷糧”的風險，從而降低社工人員的流失率。從世界范圍內來看，社會工作服務機構的絕大部分資金也是來自政府撥款。政府在做社會建設規劃時，需要將民辦社工機構與民政事業單位、群團組織和基層群眾自治組織統籌考慮，為民辦社工機構的日常經營提供制度保障。當然，民辦社工機構缺少資金是客觀存在的，但資金問題并不是它們發展過程中的唯一問題，甚至不是首要問題[24]。民辦社工機構還必須有高素質的員工和良好的內部治理，如此才能提供高質量服務，較好地解決社會問題，以彰顯社會工作的職業效能。因而，政府除了給予民辦社工機構資金上的支持，還需要有多方面的配套措施。例如，設置合理的服務考核評估標準，給予年輕社工成長的時間與空間；有計劃，有針對性地開展民辦社工機構運營管理方面的培訓，促進機構管理的規范化等。

五、結語

民辦社工機構作為社會組織中的一個特定類型，其發展一方面受國家社會工作人才隊伍建設戰略的推動，另一方面又受共建共治共享社會治理體制的影響。在現階段民辦社工機構自身能力建設不足的情形下，統籌其與民政事業單位、群團組織和基層群眾自治組織的協同發展不失為一種策略性選擇。當然，由于民政事業單位、群團組織和基層群眾自治組織等各自遵循著不同的治理邏輯，在治理結構中處于不同的位置[25]，因而民辦社工機構與這三類公共服務組織的具體互動方式會有所差異，需區別對待。此外，國家已有社會工作政策的執行離政策目標還有較大差距，有的地方對社會工作重視不夠，推動社會工作發展的體制機制不完善，這將極大地制約民辦社工機構的發展預期和社會治理體制的建立。總之，國家的政策和制度生產對民辦社工機構的發展形成規制，民辦社工機構要實現與民政事業單位、群團組織和基層群眾自治組織的協同發展，還需要國家政策的進一步調整與優化。

注釋：

①“三社聯動”模式中，因民辦社工機構兼具“社工”和“社會組織”兩個角色，實際上演化成了社區與民辦社工機構的“兩社聯動”。

②2014年民政部《關于進一步加快推進民辦社會工作服務機構發展的意見》中提出，到2020年全國發展8萬家民辦社工機構。但據中國社會工作聯合會發布的《2018年中國社會工作發展報告》顯示，截至2018年底，全國共成立民辦社工機構9793家。

③筆者根據2017年，全國民辦社工機構數7511家，以民政部門作為業務主管單位的社會組織設置的社會工作專業崗位數40319個，再計算得出。