城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地管理研究

閆紹文

葫蘆島市自然資源綜合執(zhí)法支隊(duì) 遼寧葫蘆島 125000

我國農(nóng)村土地資源多，土地利用類型多元。然而，在土地資源管理中，卻略顯不足。目前，我國農(nóng)村土地資源未曾得到有效管理與應(yīng)用。在本質(zhì)上來講，無異于是嚴(yán)重浪費(fèi)了土地資源，致使我國農(nóng)村土地資源嚴(yán)重流失。為此，應(yīng)格外關(guān)注農(nóng)村土地資源管理問題，致力提高農(nóng)村土地資源管理效率，以保障我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長足發(fā)展。

1 農(nóng)村土地資源情況

我國國土面積遼闊、人口數(shù)量眾多，人均土地占有量低于世界平均水平，被聯(lián)合國列為土地資源匱乏國家之一，而且我國山地、荒漠較多，耕地資源較為缺乏。在人均土地資源占有量較少的情況下，存在嚴(yán)重的土地浪費(fèi)問題，不僅造成土地毀損，同時(shí)也對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生較大影響。我國經(jīng)濟(jì)正處于發(fā)展階段，一些地區(qū)為了追求城鎮(zhèn)化建設(shè)速度，土地資源嚴(yán)重破壞。比如一些地區(qū)工程開發(fā)步伐較快，在建項(xiàng)目尚未完工，又立馬開工新的項(xiàng)目。多項(xiàng)目同時(shí)進(jìn)行，導(dǎo)致土地資源在短時(shí)間內(nèi)快速消耗。與此同時(shí)，公路沿線的住房、經(jīng)營性建筑建設(shè)較多，沿公路走向分布，與城鎮(zhèn)化集中發(fā)展的要求嚴(yán)重不符。根據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)結(jié)果與公布的數(shù)據(jù)可知，截至2019年末，我國工業(yè)用地占據(jù)我國土地總量的0.7%-0.8%，整體處在較為合理的水平。要想繼續(xù)推動(dòng)工業(yè)發(fā)展質(zhì)量，提高工業(yè)產(chǎn)值，那么必然需要進(jìn)一步擴(kuò)大工業(yè)規(guī)模，這就會(huì)增加用地量。同時(shí)，城鎮(zhèn)化建設(shè)需要解決人口就業(yè)問題，這也需要增加工業(yè)企業(yè)數(shù)量，提供就業(yè)崗位。如此一來，工業(yè)企業(yè)繼續(xù)增多，對于土地資源的占用量就會(huì)進(jìn)一步升高。如果規(guī)劃不足，盲目新建工業(yè)項(xiàng)目，就會(huì)造成土地資源浪費(fèi)。

2 農(nóng)村土地資源管理意義

參照國家農(nóng)村建設(shè)發(fā)展目標(biāo)，新農(nóng)村建設(shè)已成為全社會(huì)共同關(guān)注的焦點(diǎn)問題。在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)之際，農(nóng)村土地資源是重要組成部分，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有至關(guān)重要的促進(jìn)作用。為此，應(yīng)將農(nóng)村土地資源管理列入農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展日程。關(guān)于農(nóng)村土地資源管理的重要作用，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一強(qiáng)化農(nóng)村土地資源管理，切實(shí)合理分配農(nóng)村土地資源，最大化利用農(nóng)村土地資源，避免出現(xiàn)浪費(fèi)土地資源的現(xiàn)象。二在發(fā)展新農(nóng)村之際，土地資源是重中之重。優(yōu)先處理農(nóng)村土地資源問題，可加速新農(nóng)村建設(shè)步伐。三強(qiáng)化農(nóng)村土地資源管理，可避免農(nóng)村耕地與建設(shè)用地間的矛盾問題，促使二者合理規(guī)劃，相互發(fā)展，為打造和諧新農(nóng)村奠定基礎(chǔ)。

3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理存在的問題

3.1 土地管理控制不嚴(yán)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾

黨中央和國務(wù)院反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)格執(zhí)行土地審批制度。隨著城鄉(xiāng)一體化步伐的加快和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，大量農(nóng)村土地被各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目占用。雖然新農(nóng)村建設(shè)要求規(guī)劃先行，但一些企業(yè)只追求眼前的利益，對村莊整體規(guī)劃不夠重視。鄉(xiāng)鎮(zhèn)村屯合并后新建辦公地點(diǎn)、健身娛樂設(shè)施現(xiàn)象普遍存在，大量耕地被占用，實(shí)際利用率較低。

3.2 基層干部審批不嚴(yán)，廣大農(nóng)民群眾對土地保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對土地管理工作積極性主動(dòng)性不高，法律意識(shí)淡薄，對保護(hù)好耕地，合理利用土地認(rèn)識(shí)不夠。土地管理機(jī)制不健全、土地管理權(quán)責(zé)不明確，土地利用率不高、規(guī)劃不全面等，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作在實(shí)際操作中難以落實(shí)。在編制土地利用總體規(guī)劃過程中，態(tài)度不認(rèn)真，農(nóng)村宅基地面積底數(shù)不清，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)違建等問題仍然存在，重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕耕地保護(hù)的問題比較突出。

3.3 缺乏完善且合理的土地利用體系

我國在不斷推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，土地管理方面存在著一些問題，主要包括以下幾點(diǎn)。一是未能建立完善且合理的土地使用制度體系，難以對土地做好規(guī)劃，因?yàn)橐恍┩恋乇徽饔茫蟛糠謺?huì)被應(yīng)用在工業(yè)領(lǐng)域或者民用房建設(shè)方面，推動(dòng)民用房數(shù)量與工業(yè)區(qū)面積不斷增加，無形間導(dǎo)致城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的土地使用面積不斷減少。在分配土地時(shí)，未能做到合理與公平，最終出現(xiàn)不平衡問題。二是缺乏長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃。研究我國城鎮(zhèn)化建設(shè)狀況發(fā)現(xiàn)，一些規(guī)模不大的城鎮(zhèn)開始朝著大型城鎮(zhèn)化方向發(fā)展，但是因?yàn)槿狈﹂L遠(yuǎn)眼光，在建設(shè)過程中只看重當(dāng)前利益，在設(shè)計(jì)城鎮(zhèn)化建設(shè)方案時(shí)比較片面，規(guī)劃的長遠(yuǎn)性不足，即使后期推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，也難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。如此一來，雖然城鎮(zhèn)數(shù)量不斷增加，人們也逐漸開始向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，但是卻缺乏可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。因?yàn)橐?guī)劃的長遠(yuǎn)性不足，沒有考慮到小城鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展的支撐動(dòng)力，尤其是產(chǎn)業(yè)構(gòu)建乏力，使一些城鎮(zhèn)的發(fā)展難以持續(xù)。

4 改善建議

4.1 做好調(diào)查，保障農(nóng)民合法權(quán)益

我國在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，有著良好的發(fā)展契機(jī)，但是也面臨相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，必然會(huì)使用大量土地，難以避免地會(huì)占用一些肥沃的耕地，對我國的糧食生產(chǎn)造成了負(fù)面影響。尤其是對于農(nóng)民而言，在減少或失去土地后，經(jīng)濟(jì)收入必然會(huì)受到影響，缺少了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)這部分經(jīng)濟(jì)來源，會(huì)影響家庭整體收入。一些農(nóng)民因?yàn)橥恋乇徽饔茫坏貌贿x擇到外地務(wù)工，雖然能夠獲得經(jīng)濟(jì)收入，但是事物具有兩面性，占用土地的目的是推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，而失地農(nóng)民選擇外出務(wù)工，這就導(dǎo)致農(nóng)村人口流失。城鎮(zhèn)化建設(shè)缺少足夠的人力支撐，顯然就會(huì)影響城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，需要關(guān)注“留人”，確保城鎮(zhèn)化建設(shè)有足夠的人力支撐。土地管理人員與城鎮(zhèn)開發(fā)人員必須要保持可持續(xù)發(fā)展的眼光，對目前所面臨的問題進(jìn)行仔細(xì)思考，避免影響城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程。應(yīng)當(dāng)做好調(diào)研工作，到基層調(diào)查，主動(dòng)聽取基層農(nóng)民的意見與建議，從農(nóng)民利益出發(fā)。如果在建設(shè)過程中農(nóng)民與相關(guān)部門出現(xiàn)糾紛，必須對糾紛問題進(jìn)行調(diào)查，詳細(xì)了解具體情況。對于一些農(nóng)民并不了解的問題，一定要為其做好解答，不可以出現(xiàn)強(qiáng)拆情況。甚至可以借助新媒體，讓基層農(nóng)民通過微信公眾號(hào)、官方微博等渠道反饋意見和想法，提出利益訴求。這樣，相關(guān)人員可以了解基層農(nóng)民的具體訴求，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

4.2 完善管理規(guī)劃體制

首先，必須確保土地資源的利用和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是相容的，并在相互推動(dòng)下進(jìn)行，為發(fā)展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)奠定環(huán)境基礎(chǔ)。其次，必須考慮新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與土地之間的關(guān)系，通過協(xié)調(diào)規(guī)劃和科學(xué)安排來提高土地使用規(guī)劃的科學(xué)性。這是解決土地流通問題和使農(nóng)民更好地利用這一情況的重要基礎(chǔ)[1]。

4.3 加大宣傳教育，提高監(jiān)管力度

首先，政府部門應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的推廣培訓(xùn)，以提高農(nóng)民對土地管理的認(rèn)識(shí)，提高其對土地在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的重要性的認(rèn)識(shí)。一方面，農(nóng)民必須具備一定的法律知識(shí)，能夠在土地流通中維護(hù)自己的合法利益；另一方面，必須考慮到長期發(fā)展，在土地規(guī)劃和管理中發(fā)揮作用，與農(nóng)民積極合作。其次，政府必須加強(qiáng)對執(zhí)法的監(jiān)督。土地管理松懈不利于農(nóng)村地區(qū)的土地管理與利用。著手解決用地混亂與土地?zé)o人使用的問題，加強(qiáng)對土地流通的管制，懲處濫用土地所有權(quán)和濫用土地的行為。為了滿足實(shí)際需要，地方可以成立相關(guān)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，賦予其相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)限。

4.4 調(diào)動(dòng)廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性，做到保護(hù)與管理兩不誤

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部培訓(xùn)活動(dòng)提高了鄉(xiāng)村干部對法律法規(guī)和國土資源政策的理解能力、執(zhí)行能力，應(yīng)強(qiáng)化法律法規(guī)宣傳，增強(qiáng)耕地保護(hù)意識(shí)。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》有關(guān)規(guī)定，在基本農(nóng)田保護(hù)方面，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)將永久基本農(nóng)田的位置，范圍向社會(huì)公告，并設(shè)立保護(hù)標(biāo)志。在用地方面，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要履行審核向縣級自然資源主管部門提出申請的職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在協(xié)助配合自然資源調(diào)查、確權(quán)以及在規(guī)劃管理、土地征收、地災(zāi)防治等方面也要承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)，需進(jìn)一步明確具體職責(zé)和任務(wù)。不斷提高土地保護(hù)意識(shí)，完善舉報(bào)機(jī)制，讓廣大農(nóng)民群眾參與到土地資源管理中來，確保我國土資源地管理水平的提高。

4.5 健全相關(guān)土地法律制度

若想全面完善相關(guān)法律制度，筆者認(rèn)為應(yīng)做好以下三點(diǎn)：一應(yīng)積極完善農(nóng)用地保護(hù)制度。針對農(nóng)村土地資源利用狀況展開統(tǒng)一規(guī)劃，按照功能、區(qū)域進(jìn)行細(xì)致劃分，以此保障土地資源管理工作可有序進(jìn)行。二應(yīng)完善土地資源補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制。立足土地資源補(bǔ)償機(jī)制展開分析，增強(qiáng)土地補(bǔ)償比例，激發(fā)農(nóng)民群體積極性、政府部門積極性，進(jìn)而為后續(xù)土地資源管理工作奠定基礎(chǔ)。三全方位優(yōu)化土地用途專用許可制度。對閑置土地、荒廢土地用途詳細(xì)規(guī)劃，以期所有土地資源都能被充分利用，杜絕出現(xiàn)任何浪費(fèi)土地的現(xiàn)象。綜上所述，只有全面健全與土地資源管理相關(guān)的制度，確保每一項(xiàng)管理工作都能發(fā)揮實(shí)際效用，才能切實(shí)改善農(nóng)村土地資源管理效果[2]。

5 結(jié)語

在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，占用土地是不可避免的。從目前實(shí)際來講，城鎮(zhèn)化建設(shè)、農(nóng)村土地管理等方面仍存在一些問題，導(dǎo)致部分農(nóng)民的權(quán)益受到影響。基于此，需要認(rèn)真反思城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中土地管理存在的具體問題，把握問題癥結(jié)所在，對癥下藥，優(yōu)化土地治理工作，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時(shí)確保農(nóng)民利益不受損害。在具體工作實(shí)踐中，要做好調(diào)查工作，落實(shí)節(jié)約資源的戰(zhàn)略目標(biāo)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的積極性，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。