促進(jìn)邊境旅游發(fā)展的財(cái)政政策研究

朱永久

（黑龍江省財(cái)政廳資產(chǎn)管理中心，哈爾濱 150006）

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的推進(jìn)，跨境旅游進(jìn)入前所未有的戰(zhàn)略機(jī)遇期。黑龍江省是東北亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域，也是中國積極融入東北亞區(qū)域發(fā)展的橋頭堡，研究促進(jìn)邊境旅游業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策，更有利于帶動邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)對外交流、加快全省“十大工程”建設(shè)，對促進(jìn)對俄戰(zhàn)略升級具有十分重要的意義。

一、黑龍江省發(fā)展中俄邊境旅游的必要性

（一）邊境旅游可以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

1.帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整

中國與俄羅斯在經(jīng)貿(mào)往來、旅游消費(fèi)、文化交流等方面的需求帶動了兩國邊境口岸的第三產(chǎn)業(yè)消費(fèi)，尤其是交通、餐飲、住宿等領(lǐng)域。綏芬河市是黑龍江省對俄貿(mào)易、旅游的“排頭兵”，五年來，其第三產(chǎn)業(yè)財(cái)政貢獻(xiàn)率最高達(dá)84 %，以此帶動相關(guān)行業(yè)大發(fā)展。

2.促進(jìn)外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

以邊境旅游為龍頭，帶動外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展。黑龍江省逐步形成以邊境貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，利用外資、境內(nèi)外投資等多種形式的外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展。綏芬河市已經(jīng)成為黑龍江省最大的赴俄邊境旅游城市，以青云、海天、聚源等為代表的民貿(mào)市場，每年接待俄羅斯顧客上百萬人次，貿(mào)易額穩(wěn)步提升，逐漸形成了日雜商品、紡織小商品百貨、五金建材、家電等七大市場體系，市場總面積達(dá)57.5萬平方米，其中萬米以上商場有15個，企業(yè)及商戶近萬家，相關(guān)從業(yè)者超過2萬人，年?duì)I業(yè)額突破50億元，被俄羅斯人譽(yù)為“中國的俄語城”和“俄羅斯人購物天堂”。經(jīng)過多年的發(fā)展，黑龍江省邊境口岸地區(qū)的涉外旅游行業(yè)發(fā)展迅速，對俄旅游服務(wù)企業(yè)及商戶數(shù)量保持穩(wěn)定增長，逐步形成了黑河市大黑河島國貿(mào)城等馳名中外的大型民貿(mào)市場，旅游接納能力大大提升，黑龍江省邊境旅游品牌效應(yīng)凸顯，吸引多國游客赴中俄邊境體驗(yàn)特色邊境口岸旅游。

3.增加地方財(cái)政收入

邊境旅游不僅可以提升口岸人流，還可以帶動口岸物流、資金流，邊境旅游收入已經(jīng)成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展不可缺少的一部分。旅游稅收等相關(guān)收入在財(cái)政收入中占比逐步提升，提高了對地方財(cái)政的貢獻(xiàn)率。2020年，黑龍江省文化和旅游廳指導(dǎo)并發(fā)布了《2019—2020年度黑龍江省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告》，從報(bào)告中可以得知，黑龍江省出入境旅游約占全國出入境旅游的40 %，其中黑河市2019年上半年接待出入境游客突破40萬人次，旅游總收入超40億元，邊境旅游收入突破7億元。

（二）邊境旅游可以更好地促進(jìn)對俄經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展

中俄兩國作為緊密合作的戰(zhàn)略伙伴，在多個領(lǐng)域精誠協(xié)作，尤其是兩國國土緊鄰，有著漫長的邊境線，沿線山水風(fēng)光秀麗，人文歷史迥異，有著廣闊的旅游合作空間。中俄兩國近年來在旅游領(lǐng)域的合作日益密切，合作方式不斷增加，合作機(jī)制也在不斷創(chuàng)新，大量的學(xué)術(shù)討論會、合作交流論壇在邊境旅游領(lǐng)域展開了熱烈討論，圍繞中俄邊境旅游這一議題進(jìn)行了廣泛交流。兩國通過將旅游產(chǎn)業(yè)與周邊產(chǎn)業(yè)融合，充分發(fā)揮旅游業(yè)的拉動力、融合能力，以及催化、集成作用，為相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展提供旅游平臺，插上“旅游”的翅膀，形成新業(yè)態(tài)，提升其發(fā)展水平和綜合價值。隨著兩國旅游主管部門不斷加強(qiáng)合作，構(gòu)建合作渠道，在旅游服務(wù)、旅游教育、旅游保險(xiǎn)等方面開展交流，提升雙方的服務(wù)接待能力。并且邊境旅游不再局限于只有少數(shù)幾個邊境城市知曉，而是更加廣泛地向其他省份擴(kuò)展，在一、二線城市潛在游客當(dāng)中引起了濃厚的興趣，從國家、省份、城市多個維度構(gòu)建立體旅游合作框架，對于社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)提升有著積極作用，帶動兩國更加務(wù)實(shí)且友好發(fā)展。

二、黑龍江省對俄邊境旅游的優(yōu)勢及現(xiàn)狀分析

（一）黑龍江省開展中俄邊境旅游的優(yōu)勢

1.地緣優(yōu)勢

俄羅斯和我國有著漫長的邊境線，僅黑龍江省就與俄羅斯有著3 000公里的共同邊境線，利用兩國相鄰的優(yōu)勢，中俄邊境旅游已成為我省旅游的重要組成部分。沿線有多個口岸城市，兩國邊境城市基本開通公路、鐵路、河運(yùn)、航運(yùn)等交通渠道，并且在黑龍江省內(nèi)重點(diǎn)城市與俄羅斯邊境主要城市基本開通直達(dá)航班，實(shí)現(xiàn)了短時間內(nèi)將游客送達(dá)。

2.中俄景觀及文化差異性形成互補(bǔ)優(yōu)勢

兩國邊疆民族依然保留著各自特有的民族風(fēng)情，因此兩國開發(fā)民族風(fēng)情旅游產(chǎn)品的潛力巨大。

（二）黑龍江省對俄邊境旅游現(xiàn)狀

1.新發(fā)展時期下的中俄邊境旅游

中俄邊境旅游人數(shù)呈逐年上升趨勢，中俄邊境旅游收入提升明顯，兩國更豐富、更新穎的跨境旅游產(chǎn)品頻頻出現(xiàn)。兩國應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)黑龍江省與俄羅斯相關(guān)州區(qū)旅游領(lǐng)域的交流合作，加強(qiáng)中俄旅游企業(yè)的交流對接，以推動兩國邊境旅游健康、快速發(fā)展。

2.邊境旅游帶動地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展

旅游業(yè)的發(fā)展對區(qū)域經(jīng)濟(jì)，特別是對相對落后的邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)來說，有很大的帶動作用。從調(diào)查情況來看，近幾年的邊境旅游已成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長點(diǎn)。

三、當(dāng)前中俄邊境旅游還存在的一些問題

（一）俄羅斯方面

俄羅斯地方政府相關(guān)部門的發(fā)展政策和思維對邊境旅游有著至關(guān)重要的影響。根據(jù)俄羅斯媒體報(bào)道及相關(guān)公開數(shù)據(jù)來看，邊境旅游對俄羅斯的經(jīng)濟(jì)帶動作用明顯，對于維護(hù)社會穩(wěn)定也有積極的作用。但是依然有幾個問題存在：第一，俄羅斯來華旅游目的較為單一，基本以購物為主，目的地也只是幾個大型民貿(mào)市場，旅游時間較少，其他服務(wù)消費(fèi)不足，這樣就限制了邊境旅游發(fā)展的多樣性。第二，俄羅斯口岸基礎(chǔ)設(shè)施較為落后，旅游設(shè)施也是如此，邊檢口岸工作部門工作效率低下，審查手續(xù)煩瑣。第三，語言問題，俄羅斯人幾乎不會英語，大部分建筑物及交通設(shè)施等標(biāo)識都是俄語標(biāo)注，這就對自助游游客造成了很大不便，有導(dǎo)游帶團(tuán)的團(tuán)游在導(dǎo)游較少時，也會產(chǎn)生諸多不便。第四，天氣問題，俄羅斯邊境處于中、高緯度地區(qū)，冬季極寒，夏季時也有極度炎熱的情況，而且天氣變幻無常，這讓很多游客無法適應(yīng)。第五，損害中國游客利益的情況時有發(fā)生，根據(jù)俄羅斯當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，在俄羅斯邊境城市中會有專門為中國游客設(shè)置的商鋪，價格設(shè)置不合理，向中國游客兜售商品賺取不當(dāng)利益，而且專門服務(wù)于中國游客的非法導(dǎo)游屢禁不止。

（二）國內(nèi)方面

一是旅游護(hù)照改革問題。根據(jù)目前的護(hù)照辦理政策，雖然可以進(jìn)行異地辦照旅游手續(xù)，但由于辦照時間長、手續(xù)復(fù)雜，使異地游客望而止步，對出境游影響很大。二是較為混亂的旅游市場秩序。目前，黑龍江省擁有邊境旅游經(jīng)營權(quán)的國際社為7家，是全國有邊境旅游經(jīng)營權(quán)旅行社數(shù)量最多的省份，但是由于旅行社之間的軟硬件基礎(chǔ)有較大差距，服務(wù)水平和涉外游客接待能力也是參差不齊，并且中俄涉外旅游市場中還存在資質(zhì)不全、接待能力嚴(yán)重不足的非涉外旅行社，損害中俄邊境旅游生態(tài)環(huán)境。三是旅游基礎(chǔ)設(shè)施較落后，除了少數(shù)幾個大型邊境口岸，其他的邊境口岸普遍存在著接待能力較低、交通基礎(chǔ)設(shè)施不發(fā)達(dá)、旅游市場廣度不夠、商品服務(wù)種類較單一的問題，未能將邊境的特色旅游優(yōu)勢發(fā)揮出來。四是旅游業(yè)的高速發(fā)展，急需必要的政策和資金支持。旅游業(yè)的發(fā)展和壯大離不開旅游新產(chǎn)品的開發(fā)和對外的宣傳促銷。旅游業(yè)發(fā)展到現(xiàn)在的規(guī)模和水平，得益于國家和省內(nèi)的一些政策，如對外開放、異地辦照等政策。目前，旅游業(yè)的發(fā)展面臨企業(yè)經(jīng)營資金困難，旅游資源開發(fā)和產(chǎn)品促銷宣傳缺乏必要的資金支持，整體的宣傳促銷還停留在企業(yè)各自為戰(zhàn)的階段，沒有形成城市整體宣傳、整體促銷的規(guī)模。

四、促進(jìn)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政政策建議

（一）財(cái)政通過促進(jìn)旅游業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高旅游業(yè)整體素質(zhì)

要不斷提高全省對俄旅游企業(yè)的國際競爭力，同時加大財(cái)政對旅游促銷活動的支持力度，特別是促進(jìn)建立能夠與國內(nèi)旅游供給能力相適應(yīng)、與境外旅游競爭對手相抗衡的促銷機(jī)制，擴(kuò)大旅游業(yè)的國際流通規(guī)模，增強(qiáng)對俄旅游業(yè)在國際市場上的競爭力。

（二）充分利用財(cái)政政策

積極鼓勵社會投資，調(diào)整收入分配，有效擴(kuò)大內(nèi)需，發(fā)揮財(cái)政的宏觀調(diào)控作用，為旅游業(yè)的發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。加大資金投入力度，促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展。首先，積極爭取優(yōu)惠政策，在異地辦照、簡化出入境手續(xù)、稅收減免等方面，爭取國家或政府政策的支持。同時，積極敦促省相關(guān)部門落實(shí)“全省十強(qiáng)縣市”的相關(guān)優(yōu)惠政策。其次，研究制定本市有利于旅游資源開發(fā)、景區(qū)（點(diǎn)）開發(fā)和線路開發(fā)的優(yōu)惠政策，按照“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，推動景區(qū)“三權(quán)”（所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)）分離。最后，參照省旅游局的模式，設(shè)立專項(xiàng)的旅游發(fā)展基金，用于全市旅游業(yè)的對外宣傳促銷、旅游線路開發(fā)、旅游產(chǎn)品開發(fā)等。目前，在一些旅游景區(qū)（點(diǎn)）的前期開發(fā)中，一些資金的支出加大了投資商的開發(fā)成本，如旅游景區(qū)（點(diǎn)）的可行性研究報(bào)告。如果這筆資金用于旅游發(fā)展的支出，既可減免投資商的投資成本，又能夠保證投資商在進(jìn)行景區(qū)（點(diǎn)）開發(fā)建設(shè)中少走彎路。

（三）加大財(cái)政資金支持力度，加快旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

1.要在力所能及的范圍內(nèi)，籌集財(cái)政資金，吸引社會資金和境外資金，加快旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

加強(qiáng)資金管理，發(fā)揮資金使用效益。加強(qiáng)資金的使用和監(jiān)督管理，同時加強(qiáng)與部門的協(xié)調(diào)配合，做好專項(xiàng)資金使用的事前參與、事中監(jiān)督和事后跟蹤問效工作，切實(shí)提高各項(xiàng)資金的使用效益。充分利用財(cái)政資金的無償性，引導(dǎo)和吸引社會資金、境外資金，加快旅游資源發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐。

2.要充分利用優(yōu)惠財(cái)稅政策，支持旅游業(yè)的發(fā)展

在促進(jìn)邊境旅游的過程中，可以通過資金支持政策、旅游基礎(chǔ)設(shè)施投資優(yōu)惠政策、旅游商品退稅政策、加快旅游改革和發(fā)展的財(cái)政政策、鼓勵旅游創(chuàng)匯獎勵政策，以及建立規(guī)范的旅游稅等，促進(jìn)旅游企業(yè)良性、快速地發(fā)展，從而加速我國旅游業(yè)的發(fā)展。

（四）積極幫助旅游業(yè)進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)制度改革，提高旅游企業(yè)參與國際競爭的實(shí)力

隨著企業(yè)體制改革和國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的深化，產(chǎn)業(yè)重組、資本重組已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)生活的一個熱點(diǎn)，各級財(cái)政部門應(yīng)大力支持國有旅游企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部管理，特別是完善企業(yè)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理，形成一批具有國際競爭力的旅游集團(tuán)，從而使旅游企業(yè)在日益激烈的市場競爭環(huán)境中提高經(jīng)濟(jì)效益。

（五）做好全省旅游業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)旅游業(yè)繁榮可持續(xù)發(fā)展

統(tǒng)籌25個口岸的資源優(yōu)勢，形成具有各自特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)集群。借鑒海南離島免稅政策，積極爭取黑瞎子島離島免稅政策，把旅游業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)，納入地方和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的范圍，進(jìn)一步搞好旅游業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃和分步實(shí)施計(jì)劃，使旅游資源優(yōu)勢真正轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，使旅游、環(huán)境和生態(tài)保護(hù)有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

中俄邊境旅游發(fā)展不僅順應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，更是兩國政府和人民積極響應(yīng)“一帶一路”倡議，加強(qiáng)兩國經(jīng)貿(mào)往來，促進(jìn)政府和民間交流，呼應(yīng)東北亞區(qū)域的大發(fā)展趨勢。在兩國政府、企業(yè)的不懈努力下，黑龍江省的中俄邊境旅游已經(jīng)逐步成為我國加強(qiáng)對外交流的新突破點(diǎn)，不但實(shí)現(xiàn)了旅游經(jīng)濟(jì)收益，更是通過跨國旅游帶來的良好政治合作與文化交流，增強(qiáng)兩國合作，樹立邊境旅游典范，為中俄兩國的發(fā)展架設(shè)一道新橋梁。