淺議生態環境損害賠償磋商的法律性質

韓雨辰

（中南民族大學，湖北 武漢 430074）

一、生態環境損害賠償磋商制度研究意義

環境保護理念由來已久，隨著我國對生態環境的不斷重視，認識到生態環境保護更重要的是及時修復受損生態環境，理念重心也由停止污染向彌補損害轉變。并且由于訴訟程序復雜、持續時間長，不能滿足“及時性”的需要，可兼顧效益與公平的賠償磋商制度開始設立。但是，分析磋商的法律文件可以看出，2015年《試點方案》才開始規定建立生態環境損害賠償磋商機制，2017年《改革方案》確定在全國范圍內正式推行生態環境損害賠償制度。直到2019年《若干規定》，雖然第一次明確提起賠償訴訟前要先磋商，但更多的著墨于賠償訴訟的可操作性。以上文件都未把磋商性質明確下來，但是準確把握磋商性質是進行磋商的前提。因此為了增強磋商制度在實務中的運用，明確磋商的法律屬性十分必要。

二、生態環境損害賠償磋商制度的性質認定現狀

當下學界對磋商制度的認知雖各有不同，但主要存在兩種觀點：第一種觀點認為磋商為私法性質。他們從民事規范的角度進行理解，認為政府和賠償義務人能夠磋商，是基于它自然資源所有者代表的身份。政府和賠償義務人處于純粹平等的地位，二者互不隸屬，賠償權利人不能向賠償義務人“發號施令”，磋商協議簽署的“自愿性”是磋商制度屬私法性質的有力佐證。第二種觀點認為賠償磋商公法屬性明顯，從啟動到磋商的終結都具有強烈的行政主導性，并且我國環保法也明確將生態保護的職權授予給行政機關，雙方簽訂的是行政契約性質的賠償協議①張林鴻，葛曹宏陽.生態環境損害賠償磋商的法律困境與制度跟進——以全國首例生態環境損害賠償磋商案展開［J］.華僑大學學報（哲學社會科學版），2018（1）：78-85+96.。

以上兩種觀點都未能準確說明磋商制度的性質，第一種觀點過度關注談判桌上的磋商環節，將磋商制度定性為私法性質。第二種觀點未準確把握磋商制度設置的目的，沒有看到行政機關妥協的一面。我認為將以上兩種觀點結合起來才能全面理解磋商制度，應該認識到磋商制度具有手段上的平等性和目的上的公益性，將磋商定性為協商行政更為準確。

三、生態環境損害賠償磋商制度的性質新解讀

磋商制度是一個綜合性的制度體系，賠償權利人和義務人在談判桌上實質磋商只是其中的一個環節。因此理解生態環境損害賠償磋商制度需要全面地、動態地加以把握，可以先簡單在對磋商制度中重要程序分析基礎上進行界定。根據實務中的經驗，不妨以狹義的“磋商談判”為界，簡單將磋商制度分為三部分探討。

（一）磋商談判之前

1.從賠償權利人的設置來看

和環境公益訴訟不同，根據最高法發布的《若干規定》第1條，賠償權利人為“省級、市地級人民政府及其指定的相關部門、機構，或者受國務院委托行使全民所有自然資源資產所有權的部門”。把賠償權利人限定在行政機關更利于實質性啟動磋商程序，因為當政府機關或者被委托的機關出面要求磋商時，賠償義務人一般情況下不會就采取不合作的態度予以拒絕，而如果由環保組織等民間組織出面要求磋商，則很可能會屢屢碰壁，磋商制度最終可能流于形式。

由此可以看出在行政機關看似平等協商表象下，磋商制度同樣蘊藏著行政權力。賠償磋商制度中的“協商”，并非傳統私法論者主張的絕對意義上的民事商談，而是在復合法律關系中以垂直關系為背景式設置的環境公共議題的平等協商解決方式。①黃錫生.生態損害賠償磋商制度的解釋論分析［J].政法論叢，2017（1）：14-21.

2.從初始的調查階段來看

最高法發布的“紹興市環境保護局、浙江某建材有限公司、諸暨市次塢鎮人民政府生態環境損害賠償協議”（以下簡稱“某環境損害案”）一案中體現出行政機關主導。在該案中，某公司為盡多排放污染物，通過各種手段干擾監測②韓緒光（責任編輯）.人民法院保障生態環境損害賠償制度改革典型案例［EB/OL］.最高人民法院網.http：//courtapp.chinacourt.org/zixun-xiangqing-162312.html，2020-8-10.。我們都知道空氣有較強的流動性，提高了對空氣質量檢測難度；并且它的自凈能力強，也不用實施現場修復，對空氣污染的索賠不易。況且企業天然逐利，面對環境損害的事實，很可能通過種種手段干擾“檢測”，或者抵賴式“靠天修復”不想賠償，一般的社會組織在對抗這種“無賴式”企業過程中顯得有些力不從心，此時行政機關的參與調查就不能簡單等同于普通的民事主體收集證據的行為，而應當界定為在法律授權下的行政行為。

3.從賠償義務人的反應來看

《試點方案》《改革方案》《若干規定》以及各省市方案都規定磋商制度原則是自愿性，《現代漢語詞典》也將“磋商”解釋為“互相商議；交換意見”，表面上看起來似乎是民事行為。但從生態環境損害賠償磋商的整個環節來看，都能體現行政機關的職權性。

在“息烽”磋商案件中，將修復定為磋商階段的前提是一種創新。但是對“某環境損害案”的案情分析可以看出，表面看上峰公司沒有必要積極參與修復從而獲得磋商時責任減免。但某公司未選擇更為復雜的訴訟程序來拖延責任，而是在省律師協會主持下，積極與賠償權利人展開磋商并達成磋商協議。分析背后的原因，顯然對磋商的定性不能僅僅從手段上界定，更應該考慮它的實際內涵。生態環境損害具有公共性的色彩，磋商是為了修復生態，是將生態環境作為公共產品加以保護的。磋商手段蘊含的并不是民事行為的內涵，某公司潛意識也并未將賠償權利人——“紹興市環保局”看作自己的平等主體。因此生態損害賠償磋商是賠償義務人與行政機關的平等協商，但這種平等并非傳統民事理論中的平等，而是蘊含了國家公權力。

（二）磋商過程中

分析最高法發布的“息烽”磋商案和“浙江某環境損害案”可得，兩案都對磋商協議申請了司法確認。雖然磋商程序的組織活動以行政機關為主導，社會組織參與其中，但是在“狹義”的磋商階段，采取的是平等協商方式，是一種新型的行政法律關系的體現，排除了行政強制性。在此階段，各方均可圍繞生態環境損害的修復和賠償議題提出自身主張及事實依據，并可于合意達成前的任何階段退出協商程序；在協商程序中，行政機關無權單方確定賠償方案的實質性內容，而是必須與各參與方通力合作，展開平等的交流與互動，形成各方均可接受的共識性方案。“息烽”案雖然不是由民事調解活動中的人民調解委員會組織開展，但是首創引入了獨立第三方幫助主持磋商的制度，淡化了行政色彩、充分體現協商性質。③武建華.從五個方面完善生態環境損害賠償磋商機制［N］.人民法院報，2018-9-12.

這也就意味著雖然政府是公權力的代表，但是在具體的磋商階段，并不能以命令者或者管理者的姿態要求賠償義務人“聽話”，行政機關根據具體情況，綜合賠償義務人的主觀過錯程度、支付能力和生態修復難度等因素，就損害事實和程度、修復啟動時間和期限、賠償承擔方式及履行期限④董正愛，胡澤弘.協商行政視域下生態環境損害賠償磋商制度的規范表達［J］.中國人口·?資源與環境，2019（6）：148-155.等存在自由裁量權空間的地方與賠償義務人進行平等協商，最終達成合意，此種磋商過程體現的是協商行政的現代行政方式。

（三）磋商終結階段

通過磋商會形成兩種結果，一種是成功磋商，雙方達成賠償磋商協議；另一種是磋商不成，賠償權利人基于職責提起賠償訴訟。第二種情況在此不做討論，第一種情況下，磋商協議是通過互相“妥協”直至達成合意的，協議內容是行政機關職權內的行政事務，協議本身實現了行政機關的行政目的，符合行政協議的核心判斷標準：行政性、合意性、法定性⑤章劍生.現代行政法基本理論［M］.北京：法律出版社，2014.，因此可以界定為行政協議。

四、結語

綜上所述，認定磋商制度的性質首先應當把握住磋商制度設置的根本目的，我們知道法律與實踐密不可分、相互促進、修補、完善。通過結合實務案例分析，明確賠償磋商協議為行政協議，明確磋商是一種更加高效有兼具溫和屬性的協商行政。這種性質界定更具有理論基礎和現實意義，也符合現代法制社會構建中“限制公權、保障私權”的根本思路，生態環境損害賠償磋商制度也將在實踐探索中的不斷發展完善。