環境公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟之關系

滿 靜

（德陽市生態環境局（德陽市環境應急和信息中心），四川 德陽 618000）

我黨在十八屆三中全會中提出了明確的賠償制度，即，如果因個人因素對生態環境造成損害，必須予以賠償。“環境有價，損害擔責”，為實現對于生態環境的保護，讓受損的生態環境得以及時修復，我國憲法明確規定凡對生態環境造成損害者，必須對其予以責任追究及賠償，這類案件由專門的法庭進行受理，或由各級人民法院環境資源審判庭受理。2019年，全國法院共受理生態環境損害賠償訴訟案件21件，審結13件［1］。盡管我國各級人民法院對生態環境損害賠償訴訟規則進行了全面探索，但是在訴訟中仍然存在一些問題，基于此，筆者認為需要展開對于二者關系的探索，將有關的法律制度進行完善，以解決我國在生態環境保護法律體系中存在的一些現實問題。

一、生態環境損害賠償訴訟的本質

在所有的民事訴訟中，生態環境損害賠償訴訟的形式相對較為新穎，其本質為公益訴訟，但是卻與傳統的公益訴訟存在一定區別，可以將其定義為以保護環境公共利益為主的訴訟類型，作為環境民事訴訟中的一種，其性質具有一定的特殊性，本文嘗試從不同角度對其本質展開探討：

（一）以自然資源國家所有權為依據

根據“國益訴訟說”的觀點，生態環境損害賠償訴訟是為維護國家利益提起，與檢察院或社會組織等提起的公益訴訟具有明顯的區別。自然資源的有關權利由國家直接享有，并且通常由行政機構代為行使此項權利。

根據“私益訴訟說”的觀點，認為從本質上看，私益訴訟與公益訴訟之間存在一定區別，其出發點分別為維護個人利益和維護不特定人之利益。而由行政機關代為行使生態環境損害賠償訴訟權是國家為維護自身的自然資源所引起的一種行為，因此應該屬于私益訴訟。

根據“混合訴訟說”的觀點，認為自然資源國家所有權既屬于私權，也屬于公權，生態環境損害賠償訴訟的本質是具有一定特殊性的訴訟，其形式較為獨特。作為生態環境中的重要成分，自然資源呈現出一種獨特的方式，導致自然資源國家所有權理論無法與《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》（即《若干規定》）中關于訴訟原告的有關規定相一致。盡管我國通常情況下都由國家直接享有自然資源所有權，但是根據《憲法》第九條理解，國家和集體共同享有自然資源所有權。在此背景下，如果將自然資源國家所有權理論當成訴訟的依據，并直接由生態環境損害賠償訴訟的原告提起訴訟，就難以對歸集體所有的自然資源訴權做出合理的解釋［2］。

（二）考慮訴訟目的

為切實明確訴訟的本質，需要以充分考慮自然資源國家所有權的訴訟目的差異為前提，并將其視作私法權利的一種存在形式。為了實現維護環境公共利益的目的，我國提出了生態環境損害賠償訴訟的形式，基于此，可以將這種訴訟看成一種公益訴訟，以上即為“公益訴訟說”的主要觀點。

至于“特殊的環境民事公益訴訟說”，是在上述觀點的基礎上提出的，認為兩類訴訟無論是從訴訟目的、起訴原因、還是從訴訟請求等方面展開對比，都不具備明顯差異。但兩類訴訟在訴訟主體、適用范圍等方面存在不同。因此，可以將其視作一種特殊的環境民事公益訴訟［3］。

（三）以國家環境保護義務為支撐

以“特殊的環境民事訴訟說”最為典型，反對國益訴訟說、私益訴訟說和公益訴訟說。我國《憲法》第九條和第二十六條明確指出我國關注自然資源保護的問題，主張通過正確的手段合理利用自然資源，有效降低了組織及個人因一己私利破壞自然資源的概率，我國十分關注并強調生活和生態環境的保護，希望可以借助法律手段實現對于生態環境的改善，讓污染問題和其他公害的風險降到最低。但是，無法從立法的角度確定該法律關系的客體，導致國家行使權力時受到環境保護條款的限制，需要各級權力機關予以高度配合，以更好地實現國家環境保護的義務。在此基礎上，《若干規定》明確指出，要把維護環境公共利益，避免生態環境損害當作訴訟的目的，因此此類訴訟具有一定的特殊性，又被稱為“特殊的環境民事訴訟”。該理論的不足之處在于沒有對二者之間的關系進行深入闡述。

二、二者之間的關系

生態環境損害賠償訴訟的原告通常是各級人民政府和其指定的相關部門、機構，而環境民事公益訴訟的原告通常為人民檢察院及具有一定資格的社會組織；生態環境損害賠償訴訟的訴訟范圍要明顯小于環境民事公益訴訟；前者設置了磋商前置程序，責任人不愿磋商或磋商未能達成協議的才提起訴訟，而環境民事公益訴訟中未要求原告在提起訴訟前要先同被告磋商。

鑒于二者存在以上的區別，筆者認為，可以把生態環境損害賠償訴訟從性質上定義為具有一定特殊性的環境民事公益訴訟，這種定義方式可以在一定程度上展現我國建立生態環境損害賠償制度的本意。

首先，兩類訴訟都是以保護生態環境方面的社會公共利益為主要目的。而生態環境利益更是在訴訟保護中借助公共利益的形式呈現。我國設立生態環境損害賠償制度的初衷是為了維護生態環境，秉著誰損害誰擔責的原則，將“損害擔責”的制度進行落實，借助對加害者的懲罰措施以起到警示作用，進而有效改善生態環境，實現社會公眾的生態利益共享。生態環境利益由社會公眾所共同享有，與各類政治范疇之間沒有明顯的關聯，其特征鮮明，具有較強的開放性，且影響范圍較廣，其利益由全民共享。

其次，兩類訴訟在程序規則上是共通的，在《若干規定》中明確指出，通常由中級以上人民法院負責第一次生態環境損害賠償訴訟案件審理工作，而這一法院通常位于生態環境損害地或被告所在地的轄區，人民法院在進行案件審理時，主要由專門的法庭開展審理工作，或者由環境資源審判庭負責案件審理工作。一般由合議庭負責案件的一審工作，合議庭的主要成員為法官和人民陪審員。若在案件審理時缺乏明確的法律依據，合議庭可以借助環境民事公益訴訟的相關法律條款實施案件審理工作。在案件審理時，需要保障二者具有相同的性質，確保審理模式之間是共通的。由此可見，二者在本質上是相似的，可以將生態環境損害賠償訴訟視作一種比較特殊的環境公益訴訟的，也正是因為這一原因，導致在生態環境損害賠償案件審理時可以直接借助環境民事公益訴訟的相關條款。

再次，生態環境損害賠償訴訟如果勝訴，其利益由社會公眾共同享有。賠償方式如下：（1）如果生態環境是可以被修復的，則需要有關責任人承擔修復生態環境過程中的所有費用，他們可以自行選擇修復方式，由自己直接修復或者尋求他人幫助展開生態環境修復。（2）生態環境不能修復。責任人仍需繳納賠償費用，并將其當政府非稅收入而納入國庫，并進行預算管理。此外，在使用賠償款時，必須嚴格依據《政府非稅收入管理辦法》的規定，以保護生態環境。需要各地區政府盡快出臺生態環境損害賠償金的有關細則，對賠償資金的資金來源、使用范圍及程序以及監督管理辦法進行明確規定。

最后，我國通過《若干規定》將兩類訴訟形式之間的優先級進行了明確，也就是說如果某種行為同時觸碰了兩類訴訟的界限，需要人民法院在案件審理的過程中先審理生態環境損害賠償訴訟案件，待其審理結束，再展開對于民事公益訴訟案件的審理。在上述判決結果生效后，如果出現之前尚未處理的損害行為，并有相應的證據作為支持，則需要人民法院受理這一案件，并依法展開判決。

三、結束語

從本質上看，生態環境損害賠償訴訟是環境公益訴訟的分支，是政策制定者為了推動社會的可持續發展而制定的具有一定政策導向性的訴訟形式。當前階段，實有必要進一步建立健全包含多種訴訟形式的生態環境保護法律機制，推動我國建立生態環境損害賠償法律制度，有效解決社會發展中存在的環境損害問題，為有關訴訟活動的開展提供堅實的法律基礎。