環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之關(guān)系

滿 靜

（德陽市生態(tài)環(huán)境局（德陽市環(huán)境應(yīng)急和信息中心），四川 德陽 618000）

我黨在十八屆三中全會(huì)中提出了明確的賠償制度，即，如果因個(gè)人因素對(duì)生態(tài)環(huán)境造成損害，必須予以賠償。“環(huán)境有價(jià)，損害擔(dān)責(zé)”，為實(shí)現(xiàn)對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，讓受損的生態(tài)環(huán)境得以及時(shí)修復(fù)，我國(guó)憲法明確規(guī)定凡對(duì)生態(tài)環(huán)境造成損害者，必須對(duì)其予以責(zé)任追究及賠償，這類案件由專門的法庭進(jìn)行受理，或由各級(jí)人民法院環(huán)境資源審判庭受理。2019年，全國(guó)法院共受理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件21件，審結(jié)13件［1］。盡管我國(guó)各級(jí)人民法院對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟規(guī)則進(jìn)行了全面探索，但是在訴訟中仍然存在一些問題，基于此，筆者認(rèn)為需要展開對(duì)于二者關(guān)系的探索，將有關(guān)的法律制度進(jìn)行完善，以解決我國(guó)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系中存在的一些現(xiàn)實(shí)問題。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的本質(zhì)

在所有的民事訴訟中，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的形式相對(duì)較為新穎，其本質(zhì)為公益訴訟，但是卻與傳統(tǒng)的公益訴訟存在一定區(qū)別，可以將其定義為以保護(hù)環(huán)境公共利益為主的訴訟類型，作為環(huán)境民事訴訟中的一種，其性質(zhì)具有一定的特殊性，本文嘗試從不同角度對(duì)其本質(zhì)展開探討：

（一）以自然資源國(guó)家所有權(quán)為依據(jù)

根據(jù)“國(guó)益訴訟說”的觀點(diǎn)，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是為維護(hù)國(guó)家利益提起，與檢察院或社會(huì)組織等提起的公益訴訟具有明顯的區(qū)別。自然資源的有關(guān)權(quán)利由國(guó)家直接享有，并且通常由行政機(jī)構(gòu)代為行使此項(xiàng)權(quán)利。

根據(jù)“私益訴訟說”的觀點(diǎn)，認(rèn)為從本質(zhì)上看，私益訴訟與公益訴訟之間存在一定區(qū)別，其出發(fā)點(diǎn)分別為維護(hù)個(gè)人利益和維護(hù)不特定人之利益。而由行政機(jī)關(guān)代為行使生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟權(quán)是國(guó)家為維護(hù)自身的自然資源所引起的一種行為，因此應(yīng)該屬于私益訴訟。

根據(jù)“混合訴訟說”的觀點(diǎn)，認(rèn)為自然資源國(guó)家所有權(quán)既屬于私權(quán)，也屬于公權(quán)，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的本質(zhì)是具有一定特殊性的訴訟，其形式較為獨(dú)特。作為生態(tài)環(huán)境中的重要成分，自然資源呈現(xiàn)出一種獨(dú)特的方式，導(dǎo)致自然資源國(guó)家所有權(quán)理論無法與《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（即《若干規(guī)定》）中關(guān)于訴訟原告的有關(guān)規(guī)定相一致。盡管我國(guó)通常情況下都由國(guó)家直接享有自然資源所有權(quán)，但是根據(jù)《憲法》第九條理解，國(guó)家和集體共同享有自然資源所有權(quán)。在此背景下，如果將自然資源國(guó)家所有權(quán)理論當(dāng)成訴訟的依據(jù)，并直接由生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告提起訴訟，就難以對(duì)歸集體所有的自然資源訴權(quán)做出合理的解釋［2］。

（二）考慮訴訟目的

為切實(shí)明確訴訟的本質(zhì)，需要以充分考慮自然資源國(guó)家所有權(quán)的訴訟目的差異為前提，并將其視作私法權(quán)利的一種存在形式。為了實(shí)現(xiàn)維護(hù)環(huán)境公共利益的目的，我國(guó)提出了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的形式，基于此，可以將這種訴訟看成一種公益訴訟，以上即為“公益訴訟說”的主要觀點(diǎn)。

至于“特殊的環(huán)境民事公益訴訟說”，是在上述觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上提出的，認(rèn)為兩類訴訟無論是從訴訟目的、起訴原因、還是從訴訟請(qǐng)求等方面展開對(duì)比，都不具備明顯差異。但兩類訴訟在訴訟主體、適用范圍等方面存在不同。因此，可以將其視作一種特殊的環(huán)境民事公益訴訟［3］。

（三）以國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)為支撐

以“特殊的環(huán)境民事訴訟說”最為典型，反對(duì)國(guó)益訴訟說、私益訴訟說和公益訴訟說。我國(guó)《憲法》第九條和第二十六條明確指出我國(guó)關(guān)注自然資源保護(hù)的問題，主張通過正確的手段合理利用自然資源，有效降低了組織及個(gè)人因一己私利破壞自然資源的概率，我國(guó)十分關(guān)注并強(qiáng)調(diào)生活和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，希望可以借助法律手段實(shí)現(xiàn)對(duì)于生態(tài)環(huán)境的改善，讓污染問題和其他公害的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。但是，無法從立法的角度確定該法律關(guān)系的客體，導(dǎo)致國(guó)家行使權(quán)力時(shí)受到環(huán)境保護(hù)條款的限制，需要各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)予以高度配合，以更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境保護(hù)的義務(wù)。在此基礎(chǔ)上，《若干規(guī)定》明確指出，要把維護(hù)環(huán)境公共利益，避免生態(tài)環(huán)境損害當(dāng)作訴訟的目的，因此此類訴訟具有一定的特殊性，又被稱為“特殊的環(huán)境民事訴訟”。該理論的不足之處在于沒有對(duì)二者之間的關(guān)系進(jìn)行深入闡述。

二、二者之間的關(guān)系

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告通常是各級(jí)人民政府和其指定的相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)，而環(huán)境民事公益訴訟的原告通常為人民檢察院及具有一定資格的社會(huì)組織；生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的訴訟范圍要明顯小于環(huán)境民事公益訴訟；前者設(shè)置了磋商前置程序，責(zé)任人不愿磋商或磋商未能達(dá)成協(xié)議的才提起訴訟，而環(huán)境民事公益訴訟中未要求原告在提起訴訟前要先同被告磋商。

鑒于二者存在以上的區(qū)別，筆者認(rèn)為，可以把生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟從性質(zhì)上定義為具有一定特殊性的環(huán)境民事公益訴訟，這種定義方式可以在一定程度上展現(xiàn)我國(guó)建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的本意。

首先，兩類訴訟都是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面的社會(huì)公共利益為主要目的。而生態(tài)環(huán)境利益更是在訴訟保護(hù)中借助公共利益的形式呈現(xiàn)。我國(guó)設(shè)立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的初衷是為了維護(hù)生態(tài)環(huán)境，秉著誰損害誰擔(dān)責(zé)的原則，將“損害擔(dān)責(zé)”的制度進(jìn)行落實(shí)，借助對(duì)加害者的懲罰措施以起到警示作用，進(jìn)而有效改善生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的生態(tài)利益共享。生態(tài)環(huán)境利益由社會(huì)公眾所共同享有，與各類政治范疇之間沒有明顯的關(guān)聯(lián)，其特征鮮明，具有較強(qiáng)的開放性，且影響范圍較廣，其利益由全民共享。

其次，兩類訴訟在程序規(guī)則上是共通的，在《若干規(guī)定》中明確指出，通常由中級(jí)以上人民法院負(fù)責(zé)第一次生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理工作，而這一法院通常位于生態(tài)環(huán)境損害地或被告所在地的轄區(qū)，人民法院在進(jìn)行案件審理時(shí)，主要由專門的法庭開展審理工作，或者由環(huán)境資源審判庭負(fù)責(zé)案件審理工作。一般由合議庭負(fù)責(zé)案件的一審工作，合議庭的主要成員為法官和人民陪審員。若在案件審理時(shí)缺乏明確的法律依據(jù)，合議庭可以借助環(huán)境民事公益訴訟的相關(guān)法律條款實(shí)施案件審理工作。在案件審理時(shí)，需要保障二者具有相同的性質(zhì)，確保審理模式之間是共通的。由此可見，二者在本質(zhì)上是相似的，可以將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟視作一種比較特殊的環(huán)境公益訴訟的，也正是因?yàn)檫@一原因，導(dǎo)致在生態(tài)環(huán)境損害賠償案件審理時(shí)可以直接借助環(huán)境民事公益訴訟的相關(guān)條款。

再次，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟如果勝訴，其利益由社會(huì)公眾共同享有。賠償方式如下：（1）如果生態(tài)環(huán)境是可以被修復(fù)的，則需要有關(guān)責(zé)任人承擔(dān)修復(fù)生態(tài)環(huán)境過程中的所有費(fèi)用，他們可以自行選擇修復(fù)方式，由自己直接修復(fù)或者尋求他人幫助展開生態(tài)環(huán)境修復(fù)。（2）生態(tài)環(huán)境不能修復(fù)。責(zé)任人仍需繳納賠償費(fèi)用，并將其當(dāng)政府非稅收入而納入國(guó)庫，并進(jìn)行預(yù)算管理。此外，在使用賠償款時(shí)，必須嚴(yán)格依據(jù)《政府非稅收入管理辦法》的規(guī)定，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境。需要各地區(qū)政府盡快出臺(tái)生態(tài)環(huán)境損害賠償金的有關(guān)細(xì)則，對(duì)賠償資金的資金來源、使用范圍及程序以及監(jiān)督管理辦法進(jìn)行明確規(guī)定。

最后，我國(guó)通過《若干規(guī)定》將兩類訴訟形式之間的優(yōu)先級(jí)進(jìn)行了明確，也就是說如果某種行為同時(shí)觸碰了兩類訴訟的界限，需要人民法院在案件審理的過程中先審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件，待其審理結(jié)束，再展開對(duì)于民事公益訴訟案件的審理。在上述判決結(jié)果生效后，如果出現(xiàn)之前尚未處理的損害行為，并有相應(yīng)的證據(jù)作為支持，則需要人民法院受理這一案件，并依法展開判決。

三、結(jié)束語

從本質(zhì)上看，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是環(huán)境公益訴訟的分支，是政策制定者為了推動(dòng)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展而制定的具有一定政策導(dǎo)向性的訴訟形式。當(dāng)前階段，實(shí)有必要進(jìn)一步建立健全包含多種訴訟形式的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制，推動(dòng)我國(guó)建立生態(tài)環(huán)境損害賠償法律制度，有效解決社會(huì)發(fā)展中存在的環(huán)境損害問題，為有關(guān)訴訟活動(dòng)的開展提供堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。