《民法典》中的新土地法改革探討

林淼枬

（廣州中醫藥大學資產與實驗管理處，廣東 廣州 510006）

土地法的改革對于我國土地管理制度來說，是一種較大的調整，它的重要意義和重要價值已無須贅述，對此，我們需要認真研究并厘清其中的內容，以加深對其的理解。

一、《土地管理法（修正案）》的時代意義與基本原則

在國家的制度中，土地制度在其中屬于基礎性的制度，2018年對我國的土地管理法進行了修正，歸納總結了以前出現的問題和進一步的解決措施，在修改過程中以堅持正確方向、堅持問題導向、堅持制度創新等為基本原則。

（一）堅守方向明確。以中共中央和國務院關于土地管理法的合理規劃為基礎來修正《土地管理法》，本輪《土地管理法》的修改選擇參考了現在的土地管理法對于土地所有制的規定，更加全面地、全方位增強了對人民的永久基本農田的管理辦法不能影響到人民的直接利益，國家制定出補償標準，《土地管理法》在農村土地管理辦法的問題上，體貼人民，在利益上面賠償不會減少[1]。為人民的利益著想，是堅持解放思想與實事求是，一切要為農民與人民群眾、從我國的持續性發展出發，來進行改革和推進修正法案，保證此次正確的法律修改方向。

（二）堅守問題引導方向。在新《土地管理法》中，國家為了使集體經營性建設用地走向市場化的困難消除，去除了過去農村的土地必須征為國有才能市場化的法律障礙；使得土地征收的法律步驟更加完善，從而限制了能夠征收的集體土地的所有信息，完善了社會穩定的風險評測，先簽合同再報征地的審批等法律步驟。

（三）堅守制度規格的創新。全方位了解農村土地制度改革幾項試點經驗，以此為基礎，要求掌握黨的十九大精神和有關法律，在全方位總結了農村土地改革制度中幾項試點的經驗基礎上，通過測試，全方位去了解和落實創新意識，了解土地征收政策、集體經營性建設用地等制度，更新和修改有關法律條文。永久農田保護政策、土地監管等經過實踐檢驗過的制度，盡快通過法律予以明確。另外，對于“多規合一”的政策，能使得其規劃體系建立等制度，在法律的建設上取得一定的空間。

為了有效應對我國當前的社會主要矛盾，黨的十九大報告中提出了協調區域發展和振興鄉村以及建設生態文明等發展戰略。正是因為上述問題的出現，土地管理方面配套的制度和法律法規一定要詳細完備，讓土地資源在實現經濟社會充分發展中的重要作用充分發揮出來，要對新時代出現的新情況新問題作出新的判斷和選擇，來調整基礎農地關系，并實現城鄉融合發展戰略的升級，從更深層次把握新時代土地管理法中出現的主要問題，確保在時代轉型和制度變遷中，讓土地管理更具科學性與現實針對性[2]。對此，在《土地管理法修正案（草案）》的立法說明中，國家自然資源部部長陸昊提到，對于農村土地制度的改革，不管是站在哪一個角度來看，這次修法具有重大的意義：一是對土地改革的決策部署，黨中央和國務院要對其進行全面落實；二是對農村土地制度改革試點成果進行認真總結的前提下形成立法修正案，以便使其能有效應對時代的需求和歷史任務。我們必須要進一步堅持，更好配置計劃和市場關系中的各種土地資源，讓公權力與私權利協調下的土地利益能實現平衡，這也是該法修訂的一個主要價值。

二、《土地管理法（修正案）》的主要內容

具體分為：

（一）對農業農村主管部門來負責宅基地的改革與管理進行了明確

對黨和國家機構的改革精神進行落實與深化，同時規定，國務院農業和農村主管部門將負責全國農村住房改革，并對農業農村主管部門負責宅基地監督管理與行政執法等方面的內容進行了明確[3]。對一戶一宅的基本管理制度繼續堅持并落實，加入了戶有所居的規定，將宅基地的審批權下放，對于已經進城落戶的農村村民，允許其自愿有償退出宅基地，對農村集體經濟組織及其成員進行鼓勵，使其對閑置宅基地與閑置住宅進行盤活利用。

（二）集體經營性建設用地允許直接入市

如果根據其總體土地使用計劃和城鄉規劃確定其經營用途為工商用途，并依法進行注冊，則土地所有人可以采用出讓和租賃等方式。租賃給單位或個人使用，直接增加農民的財產性收入。這是對之前要求的重大變化，以前要求農村土地進入市場之前必須先征為國有土地。此外，在集體經營性建設性用地入市時，要求需要經過村民代表大會，取得三分之二以上的多數同意才算得上是真正的通過。多方實踐證明，農村集體經營性建設用地入市的積極實施與推廣，的確在推動城鄉統一建設用地市場、增加農民收入、保障農村產業發展用地、提升農村土地治理水平等方面發揮了關鍵作用。另外農村集體經營性建設用地，可以快速推進農業戶口人員轉為城市戶籍，更方便人口在農村與城市的落戶。這項政策大力支持所有城市人口的戶籍遷移，大大簡化了政府辦理戶籍遷移的法律步驟，更是增強了戶口落定的政策宣傳，在網絡上開啟網上申請資格系統，提高農業戶口落戶率[4]。帶動了超大特大城市和Ⅰ型大城市的積分落戶政策的創新和修改，保證了社保繳納年限和居住年限分數占主要比例。

（三）對征地程序進行了規范

在征地之前政府要對土地狀況開展調查并公示其信息，還要做好和被征地農民的協商工作，必要時還要進行聽證會，與農民簽訂協議后才能將辦理征地的申請提出，進而辦理相關的審批手續，這有效保護了農民的利益。關于征地補償方面，以前是根據土地的年產值來進行補償，現在的補償是根據區片的綜合地價來進行，對于區片綜合地價來說，除了要對土地產值進行考慮外，地理位置上的區位因素以及當地的經濟實際也要考慮進去。

（四）對永久基本農田保護進一步強化

對有關條款中的“基本農田”修改為“永久基本農田”。要把永久基本農田具體落實到地塊，國家的永久基本農田數據庫要將其納入進來并進行嚴格管理。依法劃定永久基本農田后，未經授權不可改變目的，不允許有任何特殊的單位和個人存在。如果在選擇地點時，出現國家能源、交通、水利和軍事設施等關鍵建設項目無法避開永久性基本農田的情況，必須要轉用農用地或者征收土地的，需要經過國務院批準才可以實施[5]。實施農用耕地的保護是國家管理辦法的重要內容，以及縣級的自然資源的管理內容，作為農村主管方，應加強對農用地的使用規范和規范農業設施，按照要求規劃農用地的范圍，增強管理農用地設施的方案力度，監督經營者一律依照法律協議，按約定進行農業設施的建設工作，將土地復墾的義務實施到位，落實退耕還林、還草等生態的工作，加強退耕地塊和面積的工作力度，將其工作納入土地調查當中，為國務院據實核減全省耕地保有量和永久基本農田保護任務提供基礎支撐。如有違法違規占用農田的行為，依照法律及時進行組織并嚴肅查處，要共同采取法律措施，盡可能地減少違法行為，如有涉及違法犯罪的行為，應立即移送至有關機關追責問責。

（五）對鄉村產業發展用地進一步保障

土地的總體規劃應當對城鄉生產和生計以及生態用地進行總體調整，以滿足農村各種用地類型的基本需求，實現城鄉一體化發展。年度土地利用計劃應當合理安排集體建設用地。在集成統一中實現具體的目標達成，大家不是“局外人”，都是“局中人”，不讓任何一個人掉隊，共同走上富裕發展的道路。

三、《民法典》中對新土地法相關內容修訂的成功之處

自黨的十八大以來，制定了許多試點政策。試點項目的某些領域取得了良好的效果，具體可以參考修訂不久的《農村土地承包法》和《土地管理法》。《民法典》對新一輪土地制度改革結果做出了強勢回應。以改革試點取得的多方面經驗和成果為中心，對于權利屬性進行了修改。

首先，《民法典》重塑了農村土地產權制度，“三權分立”改革的基本精神得到了實際的體現。土地承包經營權對于農村基本管理制度來說是極其重要的，是集體土地所有制的“產物”。為了提高土地利用效率和農業現代化，以獲得土地承包經營權。對土地承包經營權的轉讓、互換與出租（轉包）、入股之間的法律效果進行了區分，并對其交易規則進行了不同的設定；《民法典》修改了“來自投標等”，這對于土地承包經營權的身份屬性是一種純化，它能起到對承包地保障功能的維系，又讓土地經營權的制度功能得以繼續堅持，有了光明的發展道路[6]。“房屋和土地的綜合處置”規則增加了實現房屋土地抵押權的規則的復雜性。如果將房屋中的土地使用權抵押，則房屋中的建筑物的所有權將同時抵押。實現農民住房產權抵押時，針對不同的出讓人，適用不同的交易規則。當受讓人是集體經濟組織的成員時，受讓人可以擁有農民的所有權和土地使用權。抵押人分別失去房屋產權，包括使用房屋土地的權利。如果受讓人不是集體經濟組織的成員，則有兩種選擇：第一，受讓人僅擁有農民的房屋所有權，同時獲得租賃房屋土地的權利。因此，抵押人僅失去房屋的所有權。第二，受讓人僅獲得租賃農民房屋產權的權利。因此，抵押人不會喪失房屋的產權，而只會暫時喪失使用住宅產權的權利。

其次，《民法典》不再提及禁止耕地抵押，這就留出了充分的空間給農地金融領域。對于承包農戶的財產構成而言，可以說是舉足輕重、不可或缺的組成要素，由于農業生產的需要，在融資擔保領域內要允許其進入。對此，《民法典》給予了肯定。以前在《農村土地承包法》中有一些相關性的論述，但刨除它以外，土地承包經營權保障了具體的融資規則，它還適用于《民法典》中關于擔保物權分編的規定。例如，《民法典》第三百四十一條規定流轉期限為五年以上的土地經營權，自流轉合同生效時設立。未經登記，不得對抗善意第三人。由上述分析可以得出，理想的狀態就是不使用變價的方式，而是使用收益實行的方式，讓土地經營權的流轉收益來對債務進行清償，這對于“無論承包地如何流轉，都不能使農民失去承包地”的政策底線也是一種有效堅守。

最后，對土地經營權的具體內容進行了深層次的分解和剖析，讓適度規模經營實現了較大的發展。要根據承包農戶或集體和經營主體之間的土地經營合同來設立土地經營權，在5年以上流轉期的，要進行登記。在一定程度上反映了這樣一個問題，在這樣的環境和趨勢下，盡管受到一些規則和制度的限制，但是實體業務也算是在市場上繼續站穩了腳跟，盡管規模和份額可能大不如前，但是保住了“星星之火”。在對土地經營權流轉進行激活，并讓流轉方式實現創新的政策背景下，沒有將土地經營權固化下來，作為一種實際的用益物權，但對于經過登記的土地經營權，給予其類似于物權的保護。經營主體同樣能把自身依法取得的土地經營權進行融資擔保。在相關的解釋方面，習慣性把土地經營權看作是抵押融資過程中的標的物，抵押權的設立也使用登記對抗主義，抵押權實現后，沒有經過法定程序，土地所有權的性質與土地用途不得改變。

四、結語

新土地法修改是從當前和今后長遠進行考慮的，類似于以前提出的全面協調可持續的科學發展觀一樣，都需要考慮到整體和局部的發展，不能光顧著自己或者這一代人的滿足和享受，還好考慮到以后的人和下一代、下下一代等的滿足和發展，這都是需要考慮和兼顧的。土地制度在我國的歷史非常悠久，新的土地法的“橫空出世”是新一輪土地改革實施后一項最重要的立法盛事。有很多值得提倡和肯定的觀點。