征信管理發(fā)展趨勢研究

丁 元

（西北政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院，陜西 西安 710000）

一、問題的提出

我國征信體系歷經(jīng)多年發(fā)展，演變出帶有中國特色的征信理論支撐和實踐體系。征信管理制度是其重要的組成部分，包括政府監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、征信法律、征信標(biāo)準。我國征信工作經(jīng)過多年開展，“守信激勵，失信懲戒”征信理念滲透到生活中的方方方面，但也存在問題，需要通過征信管理予以解決。首先，我國征信法制建設(shè)仍不完善；其次，征信標(biāo)準化建設(shè)方面滯后，數(shù)據(jù)接口和信息歸集標(biāo)準不一；再次，數(shù)據(jù)信息的質(zhì)量欠缺保證機制；最后，在垂直征信市場方面出現(xiàn)監(jiān)管空白。選取德國作為發(fā)展樣本，借鑒其先進征信管理經(jīng)驗，探索征信管理趨勢。總的來說，征信監(jiān)管趨勢包含四大部分，一是健全法律法規(guī)和規(guī)章制度體系，明晰征信法律關(guān)系主體間的權(quán)利義務(wù)，通過具體的行政執(zhí)法行為監(jiān)督管理征信市場的正常運行；二是征信行業(yè)協(xié)會進行自律管理，發(fā)布征信標(biāo)準，約束征信法律關(guān)系主體；三是監(jiān)管溯源化，對信息采集行為納入監(jiān)管范圍，平衡征信信息采集與被征信主體的隱私權(quán)等合法權(quán)益；四是貫徹技術(shù)監(jiān)管理念，在細分的市場垂直領(lǐng)域設(shè)立專業(yè)化監(jiān)管機構(gòu)精細監(jiān)管。

二、公共征信模式的征信管理經(jīng)驗

（一）德國

德國中央銀行在征信監(jiān)管活動中起著重要作用，健全法律法規(guī)的同時，更重視政府監(jiān)管手段對公共征信機構(gòu)運行全過程的監(jiān)督、指導(dǎo)，既是公共征信機構(gòu)的建立者，也是監(jiān)管人[1]。德國在州一級設(shè)立地方數(shù)據(jù)保護執(zhí)行機構(gòu)，負責(zé)對地方征信機構(gòu)的業(yè)務(wù)進行管理監(jiān)督，并委派聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護專員處理征信機構(gòu)侵害信息主體合法權(quán)益投訴。德國《個人數(shù)據(jù)保護綱領(lǐng)》是個人征信的公共法律，在數(shù)據(jù)開放與人權(quán)保護之間取得平衡。在征信機構(gòu)管理方面，市場準入不需要政府特別許可，但退出需要按照要求做好信息保護的后續(xù)工作[2]。市場征信主體采集被征信主體的信息內(nèi)容沒有法律明文限制，采集范圍由被征信主體和征信主體協(xié)商決定，被征信主體對有誤的信息有權(quán)提出異議并要求更正。對信息提供者監(jiān)管方面，信息提供者收集信息負有告知義務(wù)。在信息使用者管理方面，德國立法更注重信息主體隱私權(quán)保護，并規(guī)定信息的使用范圍。德國征信監(jiān)管呈現(xiàn)法律制度完備、適度行政干預(yù)特征。德國的征信監(jiān)管部門對征信業(yè)審慎監(jiān)管，保證政府監(jiān)管與市場環(huán)境和市場秩序相協(xié)調(diào)。

（二）我國

中國人民銀行堅持依法監(jiān)管、科學(xué)監(jiān)管原則，健全監(jiān)管法規(guī)，完善征信監(jiān)管體制。我國征信管理法律制度不斷完善，逐步建立了以法律法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件構(gòu)成的多層次法律體系。《征信業(yè)管理條例》由中國人民銀行制定、實施。此外，對征信業(yè)的管理還散見于我國《憲法》《民法典》《個人信息保護法（草案）》《政府信息公開條例》等法律法規(guī)。中國人民銀行及其派出機構(gòu)是征信業(yè)的專門監(jiān)管機關(guān)，為履行監(jiān)管職能，內(nèi)設(shè)征信管理局專司監(jiān)管職能。監(jiān)管對象主要包括了民營征信機構(gòu)與征信系統(tǒng)等，監(jiān)管范圍涉及機構(gòu)準入、業(yè)務(wù)執(zhí)行情況、信息采集與處理、內(nèi)部安全制度等。征信監(jiān)管部門通過現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場檢查兩種主要手段，對征信機構(gòu)在信息采集范圍、保存期限、信息異議等方面進行日常管理。征信主體對業(yè)務(wù)執(zhí)行情況、業(yè)務(wù)報表、內(nèi)部安全制度、市場監(jiān)測分析等自行按期報送，配合征信監(jiān)管機構(gòu)現(xiàn)場合規(guī)檢查、資料調(diào)閱，對突出問題實行重點檢查。

三、監(jiān)管發(fā)展趨勢分析

（一）推進征信標(biāo)準化建設(shè)，實現(xiàn)征信業(yè)有序發(fā)展

征信標(biāo)準化是指為了征信機構(gòu)或行業(yè)內(nèi)獲得最佳秩序，解決信用信息服務(wù)中的實際問題而制定和實施征信標(biāo)準，并對標(biāo)準實施情況進行評估的活動過程[1]。征信標(biāo)準化水平已成為衡量一國征信業(yè)發(fā)展水平的重要標(biāo)志[2]。征信標(biāo)準化建設(shè)是我國征信體系建立的必然內(nèi)涵之一。征信標(biāo)準牽涉到國家標(biāo)準，也有行業(yè)標(biāo)準，并在后續(xù)發(fā)展中會出現(xiàn)例如“鄧白氏編碼”般的企業(yè)標(biāo)準，所有的標(biāo)準體系應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)一體，在國家標(biāo)準未成熟階段，現(xiàn)階段仍應(yīng)當(dāng)以行業(yè)標(biāo)準為主，而后再制定國家標(biāo)準及嚴于國家標(biāo)準的地方標(biāo)準與企業(yè)標(biāo)準，最后鼓勵企業(yè)與地方制定嚴于國標(biāo)與行標(biāo)的企業(yè)標(biāo)準與地方標(biāo)準。

全球征信市場日益成熟，征信標(biāo)準化工作成為各國國內(nèi)以及國際上的重要工作，呈現(xiàn)國際化趨勢。豐富征信標(biāo)準，定期修改征信標(biāo)準是推進征信業(yè)科學(xué)發(fā)展的重要途徑，建立征信標(biāo)準的定期維護、不定期評審的長效機制，從基礎(chǔ)標(biāo)準擴展到技術(shù)、管理、服務(wù)標(biāo)準方面。在征信標(biāo)準的銜接上，征信國際標(biāo)準是我國征信標(biāo)準內(nèi)容的重要組成部分。強化征信機構(gòu)、征信行業(yè)協(xié)會、國家政府部門及國際組織間的征信標(biāo)準化交流，促進國內(nèi)征信機構(gòu)參與國際征信標(biāo)準化活動是征信標(biāo)準建設(shè)的發(fā)展方向。

（二）健全征信法律體系，平衡征信業(yè)發(fā)展與人權(quán)保護關(guān)系

平衡征信業(yè)發(fā)展與人權(quán)保護關(guān)系，推進征信業(yè)健康持續(xù)發(fā)展是征信立法的永恒主題。征信立法存在專項立法模式與分散立法模式，兩種立法模式均是對征信業(yè)市場秩序進行維護，并適當(dāng)傾斜保護信息主體的合法權(quán)益[3]。現(xiàn)代征信立法呈現(xiàn)融合趨勢，專門立法國家對隱私權(quán)及其他合法權(quán)益給予高度重視；在分散立法國家對信息流動、數(shù)據(jù)權(quán)屬及征信業(yè)加大了培育力度。我國完善征信立法活動，要強調(diào)推進征信市場的健康、快速發(fā)展，也更應(yīng)注重對信息主體的合法權(quán)益保護。制定高質(zhì)量的“征信法”是未來我國從征信大國邁向征信強國的時代要求[4]。征信業(yè)法律體系一方面要著重提高征信市場效率，對征信主體信用權(quán)予以充分保護，為征信主體信息數(shù)據(jù)的收集、清洗、分析及形成征信產(chǎn)品提供法律制度支持；另一方面要為處于弱勢地位的被征信主體賦予權(quán)利，明文規(guī)定被征信主體享有的信息權(quán)和隱私權(quán)，專章規(guī)定權(quán)利。設(shè)立專門的法律層級的征信“龍頭法”規(guī)定征信主體和被征信主體的權(quán)利義務(wù)，是整個征信法律制度的基礎(chǔ)。完善的征信法律體系還應(yīng)包含其他部門法中涉及征信法律關(guān)系內(nèi)容的法律法規(guī)。專門的“征信法”是征信行業(yè)的基礎(chǔ)法、母法，對征信法律關(guān)系的各主體實現(xiàn)直接保護。分散的各部門法作為補充制度，對各主體進行間接保護，最終建成完善的征信法律制度。

（三）轉(zhuǎn)換技術(shù)監(jiān)管理念，探索事前監(jiān)管

大數(shù)據(jù)征信時代背景下，海量化、多樣化及非結(jié)構(gòu)化的個人數(shù)據(jù)信息采集成為現(xiàn)行采集模式的挑戰(zhàn)，同時也為信息采集階段監(jiān)管帶來了極大壓力[2]。技術(shù)監(jiān)管理念是應(yīng)對大數(shù)據(jù)時代下征信復(fù)雜化、海量化與非結(jié)構(gòu)化的理論基礎(chǔ)[5]。大數(shù)據(jù)征信時代下的監(jiān)管，一是處理好個人信息采集與非結(jié)構(gòu)化的海量數(shù)據(jù)的關(guān)系，即電商平臺與征信中心的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。二是數(shù)據(jù)分析技術(shù)的合法性判斷是監(jiān)管要點，即明確數(shù)據(jù)分析者的權(quán)利邊界。三是監(jiān)管理念變革成為監(jiān)管關(guān)鍵。

采納技術(shù)監(jiān)管，借助區(qū)塊鏈的分布式技術(shù)、電信大數(shù)據(jù)、人工智能及生物識別技術(shù)等新興技術(shù)，提升監(jiān)管的有效性與針對性。其次，監(jiān)管范圍應(yīng)從監(jiān)管征信機構(gòu)、信息使用者擴大到存儲海量的電商平臺、數(shù)據(jù)分析者，確保征信業(yè)與大數(shù)據(jù)相結(jié)合出現(xiàn)的新事物在法律制度的監(jiān)管范圍內(nèi)。最后是探索事前監(jiān)管，從征信程序方面將監(jiān)管范圍溯源至信息收集前的階段，包括電商平臺信息數(shù)據(jù)的沉淀、存儲和數(shù)據(jù)分析者的數(shù)據(jù)分析等行為。

（四）授權(quán)專業(yè)化監(jiān)管機構(gòu)，實現(xiàn)垂直領(lǐng)域征信精細化管理

專業(yè)征信機構(gòu)服務(wù)于垂直市場領(lǐng)域，面向特定行業(yè)或者特定的人群，搜集垂直領(lǐng)域內(nèi)消費者的歷史信用信息，從而解決該領(lǐng)域內(nèi)的信用風(fēng)險問題[6]。專業(yè)征信機構(gòu)是傳統(tǒng)個人征信機構(gòu)的補充，是征信大數(shù)據(jù)公司外的第二層級，圍繞垂直領(lǐng)域存在。專業(yè)征信機構(gòu)的蓬勃發(fā)展為征信監(jiān)管提供新思路，授權(quán)專業(yè)化監(jiān)管機構(gòu)，實行行業(yè)專家監(jiān)管制度，聘任行業(yè)中的專家組成專業(yè)化監(jiān)管機構(gòu)。一方面專業(yè)化監(jiān)管機構(gòu)對垂直市場中的征信機構(gòu)應(yīng)當(dāng)審慎監(jiān)管，通過市場機制優(yōu)勝劣汰，主要目的是通過法律制度、政府監(jiān)管消除其發(fā)展過程中的障礙。另一方面，在垂直行業(yè)里設(shè)置專業(yè)化監(jiān)管機構(gòu)進行精細化監(jiān)管，確保監(jiān)管范圍覆蓋新興的征信模式。