律師參與地方立法的路徑研究

王利虎

（浙江鐘聲律師事務(wù)所，浙江 臺(tái)州 317200）

一、律師參與地方性立法活動(dòng)的正當(dāng)性

律師參與地方立法活動(dòng)并不是空談，在我國(guó)已經(jīng)有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論支持，其參與立法活動(dòng)具有一定的正當(dāng)性。首先從律師職業(yè)的特性來(lái)看，律師因?yàn)槠渎殬I(yè)的需要，專(zhuān)業(yè)的法律知識(shí)與法律職業(yè)技能是必備的，并且因?yàn)槁殬I(yè)是為當(dāng)事人提供法律服務(wù)，因此能涉及社會(huì)生活的方方面面，相比于普通民眾更具有問(wèn)題意識(shí)與參與意識(shí)。基于此，律師職業(yè)特性所帶來(lái)的在地方立法活動(dòng)中的優(yōu)越性體現(xiàn)在長(zhǎng)期的法律實(shí)踐使律師更加熟悉法律的實(shí)操性和法律適用中存在的缺陷，業(yè)務(wù)涉及范圍的廣泛性決定其更熟悉各地域、各階層的人的訴求，同時(shí)也比普通民眾更為了解法律的專(zhuān)業(yè)概念、表述方式等。[1]其次，律師參與地方立法活動(dòng)已經(jīng)有法律上的支持。我國(guó)2015年對(duì)《立法法》的修改，其中最大亮點(diǎn)就在于對(duì)地方性法規(guī)立法主體的擴(kuò)大，在第七十二條中規(guī)定到：“……設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)……。”[2]立法主體擴(kuò)至設(shè)區(qū)的市給律師參與地方立法活動(dòng)提供了途徑，同時(shí)提供了法律支持，使參與立法具有合法性和正當(dāng)性。最后從我國(guó)地方立法活動(dòng)以往的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我國(guó)地方立法機(jī)關(guān)所采用的是委托立法與單獨(dú)立法兩種方式。而這兩種方式最大的弊病在于削弱了人民的參與程度，也就意味著產(chǎn)生的地方性法規(guī)并不能全部體現(xiàn)當(dāng)?shù)厝嗣竦囊庠负屠妗Ｉ踔習(xí)霈F(xiàn)為保護(hù)部門(mén)與地方利益而損害社會(huì)公眾利益的現(xiàn)象。與此不同的是，律師因?yàn)槁殬I(yè)的屬性，本來(lái)就具有獨(dú)立性、中立性。[3]在參與地方立法活動(dòng)中能以客觀角度進(jìn)行立法，并且兼顧各方利益。而且律師參與地方性立法活動(dòng)相比較于上述兩種立法方式，針對(duì)設(shè)區(qū)的市的地方性立法律師因長(zhǎng)期的本地法律實(shí)踐活動(dòng)更為了解本地的情況，在參與法律制定時(shí)更為客觀和符合實(shí)際，制定出來(lái)的地方性法規(guī)也更具有實(shí)操性、科學(xué)性和合理性，同時(shí)律師參與地方性立法活動(dòng)也是耗費(fèi)時(shí)間、精力、成本最小的。所以律師職業(yè)的特性帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)，法律支撐帶來(lái)的途徑，律師參與立法方式的合理性、科學(xué)性決定了律師參與地方性立法活動(dòng)的正當(dāng)性。

二、我國(guó)律師參與地方性立法活動(dòng)的路徑現(xiàn)狀

我國(guó)律師參與地方性立法活動(dòng)已經(jīng)有著廣泛的實(shí)踐，在許多省區(qū)市的地方性立法中已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。比如2001年重慶市委托律師事務(wù)所起草了《重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例》，2004年青島市人大委托兩家律師事務(wù)所起草《青島市物業(yè)管理?xiàng)l例》等。這些立法經(jīng)驗(yàn)代表著律師已經(jīng)參與地方性立法活動(dòng)，只不過(guò)是以委托律師事務(wù)所的形式。[4]在之后的地方性立法活動(dòng)中，我國(guó)對(duì)于律師的參與由律師事務(wù)所形式向法律協(xié)會(huì)的形式轉(zhuǎn)變。雖然參與方式不同，但都表明律師參與地方性的立法活動(dòng)已經(jīng)成為常態(tài)。并且從我國(guó)律師參與地方性立法活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，律師的參與方式在不斷豐富。起初是以當(dāng)選人大代表的方式直接提出建議或者當(dāng)?shù)亓⒎C(jī)關(guān)以委托的形式參與，都是以直接方式參與。而現(xiàn)在方式逐漸增多，較為常見(jiàn)的是以征求意見(jiàn)會(huì)、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等方式間接參與，還有一些地方立法機(jī)關(guān)會(huì)專(zhuān)門(mén)聘請(qǐng)律師為立法顧問(wèn)進(jìn)行參與。[5]更為主動(dòng)的方式還有一些由律師組成的律師協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)或者單獨(dú)的律師，經(jīng)過(guò)調(diào)研形成意見(jiàn)向當(dāng)?shù)亓⒎C(jī)關(guān)提交。可見(jiàn)，我國(guó)律師參與地方性立法活動(dòng)不管在經(jīng)驗(yàn)或者是方式上都是較為豐富的，但同時(shí)也暴露出我國(guó)律師參與地方性立法活動(dòng)的路徑問(wèn)題。

三、我國(guó)律師參與地方性立法活動(dòng)的路徑問(wèn)題

我國(guó)目前律師參與地方性立法活動(dòng)的路徑確實(shí)有所增多，但從總體上參與地方性立法活動(dòng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上來(lái)看，參與路徑還是存在一定的問(wèn)題。第一，從總體上來(lái)看參與路徑過(guò)于單一，而且律師參與深度不足。我國(guó)目前的參與路徑從其本質(zhì)上分析都為同一性質(zhì)，只是方式不同。而參與深度取決于參與的路徑，路徑的單一化，也使得律師在參與時(shí)未能深入，只停留于表面形式。[6]第二，律師參與地方性立法活動(dòng)的路徑并沒(méi)有相關(guān)的法律規(guī)章制度進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定和保障。比如以委托方式參與地方性立法，并未規(guī)定律師的參與準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、律師的立法報(bào)酬、方案提交方式、回應(yīng)方式等。除此之外，律師參與路徑還受到市場(chǎng)的支配。主要體現(xiàn)于委托立法方式中，地方立法機(jī)關(guān)進(jìn)行委托時(shí)，完全由地方立法機(jī)關(guān)自主決定。在一定程度上使律師的參與路徑得不到保障，出現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致法律服務(wù)市場(chǎng)秩序的混亂。[7]第三，由于律師法律服務(wù)職業(yè)商業(yè)化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益，律師在參與地方性立法活動(dòng)時(shí)面對(duì)高付出低回報(bào)甚至無(wú)回報(bào)的情況，降低了參與的意愿，使得路徑形同虛設(shè)。并且當(dāng)前律師參與地方性立法活動(dòng)多是以集體形式參加，個(gè)人的不重視導(dǎo)致相關(guān)機(jī)構(gòu)組織也不夠重視，也沒(méi)有具體的規(guī)范和指導(dǎo)，更是加劇了參與路徑的單一化發(fā)展。以上三個(gè)問(wèn)題都是我國(guó)當(dāng)前律師參與地方性立法活動(dòng)所凸顯出來(lái)的路徑問(wèn)題，需結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)探索問(wèn)題的解決途徑。

四、我國(guó)律師參與地方性立法活動(dòng)路徑的完善建議

我國(guó)律師參與地方性立法活動(dòng)路徑的完善需立足于當(dāng)前我國(guó)法治建設(shè)的理念。結(jié)合我國(guó)律師參與地方性立法活動(dòng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出完善我國(guó)律師參與地方性立法活動(dòng)路徑的具體建議。[8]首先應(yīng)完善與我國(guó)律師參與地方性立法活動(dòng)路徑相關(guān)的法律規(guī)章制度保障體系。最佳的方式是通過(guò)對(duì)《立法法》和《律師法》等法律的修訂進(jìn)行相關(guān)法律規(guī)章制度體系的完善。同時(shí)明確并詳細(xì)規(guī)定律師參與路徑方式、參與程序、參與標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)，重點(diǎn)規(guī)定律師或者律師相關(guān)組織機(jī)構(gòu)的參與標(biāo)準(zhǔn)和地方立法機(jī)關(guān)的選擇標(biāo)準(zhǔn)，減少參與的隨意性、不合理性，給予參與路徑法律保障。同時(shí)以法律規(guī)定的方式能夠明確參與的方式，有利于從本質(zhì)上拓寬律師參與的路徑，避免形成單一化路徑。其次，律師的相關(guān)組織或者機(jī)構(gòu)應(yīng)起帶頭作用，重視參與地方性立法活動(dòng)，積極參與地方性立法活動(dòng)，以此帶動(dòng)律師個(gè)人的重視。同時(shí)注重行業(yè)內(nèi)參與規(guī)范、指導(dǎo)規(guī)則的制定，加強(qiáng)與地方立法機(jī)關(guān)的交流，提升整體參與地方立法活動(dòng)的水平，進(jìn)而提升整體立法質(zhì)量，提高律師參與的積極性。同時(shí)不斷對(duì)參與地方性立法活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，優(yōu)化參與的路徑。最后應(yīng)將參與路徑問(wèn)題的完善重心放置于參與主體身上。參與主體的意愿和主動(dòng)性關(guān)乎參與路徑能否得到實(shí)踐。我國(guó)相關(guān)律師組織或者機(jī)構(gòu)，以及地方性立法機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)律師參與地方性立法活動(dòng)的宣傳，使律師認(rèn)識(shí)到其在地方立法活動(dòng)中的功用和價(jià)值。同時(shí)律師自身要加強(qiáng)法律職業(yè)道德品質(zhì)的修養(yǎng)，防止商業(yè)化利益至上的侵蝕，堅(jiān)定追求法律公平正義的信念。以此提高律師參與地方性立法活動(dòng)的積極性，使參與路徑得以發(fā)揮作用，在具體實(shí)踐中進(jìn)一步完善。

五、結(jié)論

我國(guó)律師參與地方性立法活動(dòng)路徑的問(wèn)題以及完善方法，需立足于我國(guó)當(dāng)前律師參與地方性立法活動(dòng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及我國(guó)實(shí)際情況進(jìn)行分析，同時(shí)對(duì)參與地方性立法活動(dòng)的各方主體所發(fā)揮的功用進(jìn)行分析，才能探索出適合我國(guó)律師參與地方性立法活動(dòng)的路徑并對(duì)原有路徑進(jìn)行完善。