我國頁巖氣開發利用環境與資源保護法律制度研究

王嬡琳 潘 嘉

（中石化重慶頁巖氣有限公司，重慶 408400）

頁巖氣在我國境內儲量豐富、開發潛力巨大。2018年，中石化公開發布了中國首個大型頁巖氣田——涪陵頁巖氣田如期建成100億方年產能，成為全球除北美之外最大的頁巖氣田。《中國能源大數據報告（2020）》指出，2019年，全國全年天然氣表觀消費量3067億立方米，同比增長9．4%，天然氣繼續扮演著增幅最大的化石能源角色。本文立足環境與資源保護角度，針對頁巖氣井水資源消耗量大、污染源多、環境影響范圍大及環境事故風險高等特點，探討頁巖氣開發利用和環境與資源保護法律制度關系，平衡多元價值和整合利益沖突。

一、頁巖氣開發利用和環境與資源保護的相互制約

環境科學中的環境，是指圍繞人口的環境及其對人類生活和發展產生直接和間接影響的各種自然因素和社會因素的總和，包括自然因素的各種物質、現象和過程以及人類歷史上的社會和經濟組成部分。[2]2014年，《環境保護法》第二條也對“環境”①本法所稱環境，是指影響人類生存和發展的各種天然和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。下了定義。我國頁巖氣開發區域地貌類型多樣，地下地質結構復雜。國內優質頁巖氣分布地區集中在西南山區，區塊大部分屬于喀斯特地貌，地表地形復雜、地勢高差大，降雨集中、量大，生態環境敏感，影響勘探開發區域環境保護。

（一）公眾環境權益與企業開發利用環境資源

環境法的法律利益同時涉及公共利益和私人利益。[1]公共環境權益理論源于西方法律界所倡導的環境權利理論，它源于20世紀70年代《憲法》有關基本人權保護規定。[1]2002年，《環境影響評價法》首次為公眾確立了“環境權益”②第十一條規定，專項規劃的編制機關對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃，應當在該規劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見。，《國家人權行動計劃》（2016-2020年）提出實施最嚴格的環境保護制度，完善環境監察體制機制，實施全流域、跨區域聯合防控治理模式，完善生態環境損害賠償制度。

1．政府管理手段——行政監督管理權

頁巖氣開發利用過程中，既有企業自主行為，同時也存在政府監管行為。政府央地分工、統分結合，扮演多重角色，既是決策者、管理者，也是保護者、所有者，通過行政許可、行政強制、行政處罰等方式，對企業實行監督管理。

（1）運用環境容量排放污水的權利。指企業根據行政機關授權按污染物排放（控制）標準將污染物排放到環境中的權利。[1]企業履行環境影響評價和“三同時”、接受現場檢查等法定義務。頁巖氣井水資源消耗量大、污染源多，企業需定期提交固定污染源排污登記表進行延續登記或者變更登記。

（2）行政強制權與行政處罰權。《環境保護法》①第二十五條規定，企業事業單位和其他生產經營者違反法律法規規定排放污染物，造成或者可能造成嚴重污染的，縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備。明確規定行政強制權適用情形，第六十三條首次直接規定人身罰，根據行為處以不同時間的治安拘留。《刑法》也明確規定了環境犯罪，對達到刑事標準的違法行為予以定罪入刑。國家對逃避法律監管、損害法益的環境侵權行為查處力度很大。

2．企業履行途徑——促進清潔生產

我國頁巖氣開發利用的過程就是污染防治的過程，企業必須采取一系列舉措履行環境社會責任，促進清潔生產。

（二）環境法基本理念下的頁巖氣環境利用行為

韓某某與中國石油天然氣股份有限公司吉林油田分公司水污染責任糾紛案②基本案情：韓國春與寶石村委會于1997年簽訂《承包草溝子合同書》后，取得案涉魚塘的承包經營權，從事漁業養殖。2010年9月9日，中國石油天然氣股份有限公司吉林油田分公司（以下簡稱中石油吉林分公司）位于韓國春魚塘約一公里的大-119號油井發生泄漏，泄漏的部分原油隨洪水下泄流進韓國春的魚塘。中石油吉林分公司于9月14日至9月19日在污染現場進行了清理油污作業。大安市漁政漁港監督管理站委托環境監測站做出的水質監測報告表明，魚塘石油含量嚴重超標，水質環境不適合漁業養殖。韓國春請求法院判令中石油吉林分公司賠償3015040．36元經濟損失，包括2010年養魚損失、2011年未養魚損失、魚塘圍壩修復及注水排污費用。系因原油泄漏致使農村魚塘遭受污染引發的環境污染侵權責任糾紛。此案明確了“排放污染物行為”，其不限于積極地投放或導入污染物質，還包括伴隨企業生產活動的消極污染行為，既保護了被侵權人的合法權益，同時也對督促石油企業履行更高的注意義務具有一定的指引作用。企業要細化污染防治措施，平衡多元價值，整合利益沖突。

1．環境權益理念：公民環境權與協調發展

公眾參與環境管理是體現國家是否重視和保護公眾權利的重大標志。《環境保護法》明確“公眾參與原則”③第十四條規定，國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府組織制定經濟、技術政策，應當充分考慮對環境的影響，聽取有關方面和專家的意見。外，專設“信息公開與公眾參與”章節，詳細列舉相關內容。

環境監測與信息披露是公民環境權下協調發展的有效手段。頁巖氣開發利用要把環境監測落到實處，自覺強化日常環境監測，及時向社會公布客觀科學的影響。政府要履行好監督管理職能，定期開展環境檢查，督促企業做好突發環境事件應急方案。

2．環境經濟理念：外部性理論與可持續發展

現代企業若是想實現可持續發展，眼光必須放長遠，把環境經濟理念落到實處。《環境影響評價法（2018修正）》④國家根據建設項目對環境的影響程度，對建設項目的環境影響評價實行分類管理，對可能造成重大環境影響的，應當編制環境影響報告書，對產生的環境影響進行全面評價；對可能造成輕度環境影響的，應當編制環境影響報告表，對產生的環境影響進行分析或者專項評價；對環境影響很小、不需要進行環境影響評價的，應當填報環境影響登記表。規定了分類管理的不同適用情形。

我國環境法下設的各種制度是實現環境經濟外部性的強大支撐。其中，生態補償源于國際社會普遍使用的“生態系統服務付費”[1]，可見于我國《環境保護法》第三十一條第二款⑤國家加大對生態保護地區的財政轉移支付力度。有關地方人民政府應當落實生態保護補償資金，確保其用于生態保護補償。，其實現了環境經濟外部性內部化。企業要堅守生態底線思維，履行環境社會責任。

二、頁巖氣開發利用和環境與資源保護法律制度

環境污染防治法的目的是保護和改善生活環境、生態環境，調整人們在預防和治理環境污染過程中產生的社會關系。

（一）環境污染防治

生態環境是人民健康生活的重要因素，也是重要的法律利益。“誰污染誰治理”在依法促進企業和個人生產，督促政府部門加強監督方面具有良好作用。頁巖氣開發利用要貫徹環境要素污染防治原則，堅持源頭治理、綜合防治、聯合防治、協同控制，實現治本兼治標。

1．廢水防治——實行流域區域管理

我國《水污染防治法》第八條、《水法》第十二條均對流域區域管理制度有明確規定⑥國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。水利委員會、流域管理局及其所屬管理機構履行流域規劃編制、排污口設置許可、水質監測與水工程審查職責。，這對企業的生產運營計劃、實施步驟、后期跟蹤的嚴密配合程度提出了高要求、嚴標準。以頁巖氣廢水處理為例，固定污染源排污登記表“廢水”項要明確廢水污染治理措施、治理工藝、數量以及排放口、執行標準和排放去向。企業所在地管理機構負責廢水防治的行政許可、日常巡查、定期抽檢。

2．廢氣防治——嚴守綜合性排放標準

《環境空氣質量標準》《大氣污染物綜合排放標準》（GB16297-1996）是國家大氣污染物排放標準中重要的綜合性排放標準。[1]《環境空氣質量標準》對33種大氣污染物的排放限值作出了明確規定。頁巖氣的廢水排放主要是燃燒排空的有組織排放，須嚴格遵循排放標準、限值，在法律規定范圍內生產經營。

（二）頁巖氣開發利用的環保措施

1．環境防治激勵企業自主革新

（1）執行一體化水電管理技術，發揮集中供水優勢，減少清水用量，增加達標污水回用量。統籌部署建設供水管網，實現產建平臺清水直供、污水回收、污水回用、達標排放一體化管理，開展頁巖氣采出水循環利用，保障頁巖氣綠色環保經濟開發。一是污水回用處理，優選工藝處理用水，依托供水管網轉運，保證氣井性能實現再利用。二是升級采出水再利用系統，采用專業技術降低濁度、COD、菌類，使回用水質達到水質要求。三是做好污水處理場優化工作，確保污水處理站運行平穩，推廣使用隨鉆固化新工藝，“原地產生、就地利用”循環利用，節約頁巖氣采出水處理費用。

（2）踐行“綠水青山就是金山銀山”，強化頁巖氣可持續發展。一是構建完善的環境管理體系，創新環境管理模式，構建企業—政府—環境監理一體的環境管理網絡和部門聯動協作工作機制，運行企業自主監督、環境監理監督、政府監督、社會監督相結合的常態化機制，確保各類風險實時可控；二是細化污染防治措施，過程保護、循環利用，實現工業廢水的全部循環利用；三是強化日常環境監測，重點監測開發區域地表水、地下水、噪聲、土壤、大氣等五要素。

2．環境監察強化企業安全環保

（1）落實安全主體責任，強化安全風險管控，構建綠色氣田、平安油區。一是推進安全主體責任，結合生產實際，制定生產方案，明確安全工作任務與時間節點；二是執行“識別大風險、消除大隱患、杜絕大事故”，分級識別安全風險，明確風險管控部門、責任人及管控措施，保障安全風險可控。

（2）強化現場安全管理，嚴抓“三違”行為。一是完善管理制度體系，制定誠信、準入管理，違規行為處理、考核等制度，違法必究；二是建立誠信積分管理體系，實現管理約束和激勵雙向機制；三是建立健全“五位一體”督查體系，實現“視頻督查、現場督查、環境監理、設備監察和部門檢查”互補。

（3）強化項目工程監督管理，保障工程項目安全環保。一是健全規范管理制度。制定管理制度和作業指導書，明確監督管理流程與職責，嚴格把關施工工序、節點。二是注重培訓。對鉆井及試氣工藝流程、導向技術、安全、環保、質量、監督工作要點等方面進行業務提升培訓。三是強化考核。實行末位警示制、不合格解聘制，落實監督考評制度，考評結果與監督中心內部考核、“買單制”結算掛鉤。對于考評連續排名靠后或嚴重失職的現場監督予以調換和辭退；對監督不力引發質量、安全環保事故的，除對現場監督責任追究以外，還追究現場監督中心責任。四是加強過程監督管理。突擊檢查、不定期巡查現場及施工單位。

縱觀我國頁巖氣開發利用歷史，其環境與資源保護任重道遠。企業要保持創新意識、危機意識，平衡多元價值和整合利益沖突，奉獻清潔能源，履行環境社會責任，構建美好家園。