社區居家養老服務政府社會委托代理關系研究

關 瑩 孫兆尹

（桂林理工大學公共管理與傳媒學院 廣西 桂林 541000）

我國自從21世紀初進入老齡化社會以來，老齡化的程度就越來越嚴重。2021年5月11號，我國公布了“第七次人口普查”的有關數據，數據表明，我國60歲以上人口為264 018 766人，占全國總人口18.70%，其中65歲及以上人口為190 635 280人，占13.50%。在這一形勢下，我國養老服務供給不足成為新一代政府急需解決的問題。受傳統觀念的影響，人們認為家庭是養老的第一責任主體。除了家庭以外，老年人活動最多的場所是社區，而且社區也具備整合社會資源的能力，可以為我國的養老事業提供重要的載體。因此，社區居家養老越來越被大眾所接受。

社區居家養老是以社區為依托點，充分利用社區內的各種資源，為居住在家中或社區中的老人提供養老服務的一種養老方式。社區居家養老服務是準公共服務，具有公益和福利性質，不能完全依賴市場調節，必須由政府來主導。但是，我國社區居家養老的種類多，對養老服務的安全和質量的要求高，部分服務還有專業化的需求，政府很難用一己之力承擔整個社會的養老服務重任，因此，要聚集社會上各種優質資源來滿足我國的養老需求。

在眾多的社會力量中，社會組織屬于第三部門，是政府和社會之間的紐帶，和政府相比，社會組織服務的質量和專業程度更高，而且社會組織的靈活性也很強，能夠適應養老服務需求的各種變化。因此，由社會組織與政府共同提供養老服務是有必要的。但是當前社會組織與政府合作供給社區居家養老服務的模式仍處在探索之中，從委托代理的視角研究社區養老服務供給過程中政府社會的互動關系，有助于了解社區居家養老服務過程中各主體的聯系，以便更加有效地利用各種資源，提高其服務水平。

一、社區居家養老服務的委托代理模式

1.委托代理理論分析

在現代企業管理的理論基礎中，委托代理理論一直占有重要地位，它強調所有權與經營權分離，委托人和代理人之間的信息不對稱，存在利益沖突。現代委托代理關系是由羅斯提出的，他認為：“委托人的決策權交由另一方行使，代理關系將會由此產生。”[1]根據麥克林的定義，委托代理是一個或多個代理人委托其他代理人為他們提供服務的合同，其報酬是依據其提供的質量和數量來支付的。[2]“福利服務的供給可以由受到供應商嚴重影響的政府部門集中進行，可以逐步實現多元化，引入競爭因素，在某些情況下能夠更接近最終用戶和消費者的需求。”[3]福利多元主義認為，養老服務應由政府單獨提供轉變為政府和社會組織等第三方部門來提供，這些主體之間會構成多重委托代理關系，這會提高養老服務的水平。[4]

2.社區居家養老服務的多重委托代理關系分析

政府購買社區居家養老服務中的利益相關者。從微觀層面來講，政府購買社區居家養老服務中的利益相關者主要有受政府購買居家養老服務影響或影響它的團體、組織和個人。[5]利益相關者包括內部和外部，內部利益相關者是指組織成員，主要有政策制定者、養老機構成員、加盟企業和社區組織工作人員；外部利益相關者主要是指受組織決策和行動影響的個人或群體，如志愿者、服務對象、媒體等。政府在社區居家養老服務中一般充當的是政策的制定者、購買者和評估者，社會組織和工作人員充當的是服務者和生產者，政府與社會組織之間是一種平等的契約關系，與社區之間是一種管理與被管理的關系，服務對象是指社區養老服務的直接受益者。

在養老服務的兩級委托代理關系中，初始委托人是老年人，直接委托模式下的老年人的養老服務直接依靠政府或者民營機構。直接委托代理的主體有政府或民營機構和老年人兩個。如果養老服務由政府直接提供，那么政府不僅會承擔更多的社會責任，也會面臨更大的經濟財政壓力；但若由民營機構直接提供，那么其高昂的價格，僅能使極少數高端群體的需求得到滿足。伴隨著市場化的進程，社會和市場力量在我國養老服務中的地位也越來越重要，由此第二種關系開始形成，即由政府購買，政府不再直接提供養老服務，通過出資購買的方式將養老服務提供方轉接到非政府組織和營利組織身上，作為養老服務的初始委托人和需求方的老年人首先委托不同層級的政府，政府部門又通過政府購買的方式將其委托給第三方社會組織，因此，非政府組織和營利組織也是最終代理人。

社區居家養老服務中形成的主要是“老年人—政府—民間組織”三級委托代理鏈，這種委托代理關系被稱為間接委托代理模式。對失能老人和半失能老人，政府主要是通過財政補貼和發行代金券的方式委托給社會組織。由于社會組織等第三方組織能夠捕捉到社區老年人更加多樣化的需要，其比政府主導的需求更具“內生性”，與直接委托—代理模型相比，間接委托-代理模型中主體間的權力—責任—利益關系更為復雜。此外，委托代理關系在政府內部、社會組織和工作人員之間也是存在的，即下級政府既是上級政府和部門的代理人又是非政府組織和營利組織的委托人，形成多層次的委托代理關系。而社會組織正式的和非正式的管理方法，都為前線的工作人員提供了責任的要求和具體規定，社會組織要與其前線工作人員建立良好的責任關系，使護理醫護人員、志愿者、企業勞務人員的工作熱情能夠通過管理和激勵手段得到提升。因此，社會組織既是政府的代理人，同時又是前線工作人員的委托人。

二、社區居家養老服務的實踐

為了推動形成社區居家養老服務的多元供給格局，可根據公共服務分工理論，鼓勵社會力量廣泛參與，利用各方優勢和資源取得最大的社會福利。各個主體在社區居家養老中的作用是：政府在社區居家養老實施過程中起主導作用，主要負責給予建設補貼等資金撥付，以及政策的制定與監督管理工作。此外，政府還可以對養老服務進行初次分工，將服務生產委托給非營利組織來承擔。社會組織在社區養老服務中處于承接地位，可以通過整合家庭、社區、企業等市場力量，對養老服務進行二次分工，即將服務提供委托給企業、家庭和社區。其中，社區是養老服務的實施平臺，通過整合資源、提供養老服務和制定管理方法等措施，協同各方開展養老服務項目；家庭主要對有養老服務需求的老人提供經濟支持和精神慰藉，配合管理等方面來提供幫助；養老企業及機構主要是通過提供服務，對社區服務中心進行管理，以及支持老年人入住等來體現養老優勢。[6]社區、企業、和家庭在其中扮演的是服務提供者的角色。

桂林市政府通過政府購買服務等手段，將養老機構等社會組織的管理、運營模式及專業護理經驗等引入社區居家養老服務中，并將社區日托、托老助老服務等委托給養老機構,形成了政府、社會和部門相互合作的社區居家養老服務模式。此外，還開展承包家庭養老床位建設，來彌補居家養老服務護理隊伍專業度不高和人員不足的問題，并向養老機構周圍社區擴散，開展社區老年人養老有關的服務，建設“沒有圍墻的養老院”。在社區居家養老服務中引入社會組織，可以提高服務效率，非營利組織的“自愿性”“非營利性”等特性，使社會組織更容易得到社會認可，能夠更加高效地整合社會資源。

在對居家養老服務進行監管時，采取的是屬地管理、第三方監管及市本級監管和社會監督等多種監督方式相結合的方法。市民政局將社區居家養老服務委托給城區民政部門，城區民政局負責本區域內的社區居家養老政府購買服務的監督和指導，確保轄區內符合條件的老年人都能夠享受服務。為加強對服務的監管，市民政局將一部分監督工作委托給會計師事務所，會計師事務所指派2位會計師每月對服務工單進行結算專項審計，并監督和抽查服務工單，抽查率不低于2%。市民政局在進行市本級監管時，會指派慈善社工科的一名副科長每月來結算，并通過電話抽樣調查老年人的服務滿意度。此外，社區居家養老服務方案還通過《桂林日報》公開發表，接受社會公眾的監督。

通過對桂林市社區養老服務的分析可以看出，社區居家養老事業受到政府和社會組織的大力支持，社區服務站點和養老機構也向著規范化發展。但是目前我國社區居家養老也存在著一些問題，養老從業人員的學歷不高，大多是離休人員和事業單位精簡下來的人員，專業人才較為缺乏。同時，由于養老服務人員的工資低、工作量大，也造成了養老服務人才流失嚴重的現象。

三、社區居家養老服務的提升路徑

1.打造多功能和復合型的服務社區

社區要不斷完善服務的多功能配套。加強對老年人的精神照顧、家庭護理和康復治療等更高層次的服務。社區要充分發揮自身優勢，完善基礎設施的建設，滿足老年人的不同需求。還可以利用互聯網的各種“便利”服務，縮短社區與家的距離，使老年人的身心健康和生活質量得到保障。此外，還要關注老年人心理方面的問題，建立老年人文化班，開展各種娛樂活動，豐富社區養老服務內容，充實老年人的生活，為老年人打造一個輕松愉快的生活環境。同時，建設專業的居家養老服務隊伍，提高工作人員素質。

2.加大有關資金的投入力度

目前，社區居家養老的資金來源主要是政府，資金供給對象較為單一，且數量較少，存在著資金投入不到位等問題，進而造成服務人員短缺，服務質量不高。因此，社區要根據自身情況，充分利用各種社會資源，擴大社區養老的資金來源方式。國家可以通過發行社會保障基金福利彩票，使社保基金的數量得到增加，還可以設置“社區居家養老服務”的專項基金，明確資金的投入方向[7]；大力吸納民間資本，建立養老服務的產業鏈。根據不同老人不同的經濟水平，制定不同等級的服務內容和服務標準，建立有償和低嘗服務，使社區居家養老的投資更加多元化。

3.完善居家養老的頂層設計

政府相關部門要完善與社區養老服務相關的法規和政策，改善優惠政策的覆蓋面和社會服務環境，健全老年養老服務的保障制度，貫徹落實“以人為本”的民生服務理念，使社區居家養老有法可依。針對目前我國養老服務格式不統一、條款不細致的問題，可以在有關合同中對雙方各自應承擔的權利和義務進行書面規定，規范與社區居家養老有關的合同內容；還可以在社區設立為老年人提供法律咨詢的法律援助機構，擴大法律援助覆蓋面。

四、結語

隨著我國人口老齡化的不斷加深，養老模式也變得多種多樣，其中以家庭和社區為依托的社區居家養老越來越受到人們的歡迎。本文通過分析社區居家養老服務中各主體之間的委托關系，得出社區居家養老存在“老年人-政府-民間組織”三重委托代理關系鏈，并分析了各個主體的責任和義務，為完善和發展社區居家養老服務提供了思路和方法，以更好地解決我國社區居家養老服務中存在的資金不足、人員不專業、法律不健全等問題。