深化開發區管理模式和運行機制創新研究

關昕悅

（石家莊市發展和改革委員會，河北 石家莊 050000）

一、研究背景及意義

經過三十多年的發展及創新，開發區已經成為國內外工業企業非常熱衷的投資方向。開發區是我國的開放窗口和體制創新的實驗基地，其誕生和發展在吸引外資、發展科技、增加就業、擴大對外貿易合作等層面發揮了比較顯著的作用。然而，隨著世界經濟形勢的變化，尤其是受經濟全球化和國際金融危機的影響，在優化產業和經濟結構的過程中，經濟開發區存在的經濟發展方向、體制模式不健全問題開始暴露。另外，開發區的管理模式和發展形式也存在很多不足。因此，對我國經濟開發區的管理機制、運營方式等進行創新探究具有顯著的理論價值和實踐價值。

二、我國經濟開發區管理體制現狀

（一）我國開發區的發展歷程

為推動我國經濟高質量發展，形成以高新技術產業為核心的現代產業結構，開發區已經成為對外經貿的典范。以此為出發點，國家先后成立了第一批次開發區——大連、青島等開發區，隨后成立了第二批次開發區——營口、長春開發區。

經過吸收利用外資，產生高新技術產業為主的現代產業結構，經濟開發區儼然成為城市和周邊區域對外經濟貿易的核心地區。基于此，國務院先后成立了大連、秦皇島等經濟技術開發區。第二批批準了長春、哈爾濱等經濟技術開發區。第三批批準了鄭州、成都、昆明等經濟技術開發區。

開發區的發展演變主要包括三個時期。第一個時期：我國開發區建設開始期，此時大批量開發區逐步建成。第二個時期：我國開發區建設穩定發展時期。第三個時期：我國開發區建設分化期。

（二）我國開發區管理體制的基本模式及特點

第一，準政府的管委會模式及特點。這種管理模式主要適用于建立在人口較少、比較偏僻的開發區，也是目前國內絕大部分開發區所采用的管理模式，如煙臺開發區。

第二，政區型管理機制的特征。政區型方式重點運用在開發區是開發取得或是原城區建制的主要管理模式。筆者認為政區型模式是在現有行政體制內，政府的管委會模式為了尋求合法地位，將開發區與所在的行政區管理合一或者將開發區升級為一級行政區，按一級行政區進行管理的模式。

第三，企業型管理模式及特點。這種模式的主體既不是一級行政組織，也并非政府派駐組織，而是開發商。也就是說通過設立一個公司來規劃、開發、管理開發區，開發公司核心點是利用基礎設施、土地開拓、科技、投資入股和其他經濟合同方式對開發區開展運營。

三、先進開發區管理模式創新的成功經驗

（一）國外開發區管理模式創新的成功經驗

全世界的經濟開發區建設歷史悠久，主要發源于600多年前，很多學者提出，全世界第一個正式命名的自由港是意大利港口雷格亨，即里窩那自由港，在當時是自由貿易區，可以準許進出口貨物運輸，在該區域內可以享有免稅收的待遇。此后，歐洲地中海儼然成為商業經濟發達區域，為了有效適應歐洲資本主義經濟發展的實際訴求，自由港、自由貿易區逐步涌現。總體來講，經濟開發區的持續發展可分為三個時期。

第一個時期是從自由貿易區出現到第二次世界大戰前期，被稱為世界開發區產生和興起的時期。第二個時期被稱為世界開發區的飛速發展時期。在此時期，全球范圍內經濟開發區的創設顯著增加，布局區域范疇逐漸變大，基本遍布全球，不但在發達國家，發展中國家也出現開發區，均取得了較為顯著的成果。目前是第三時期，也被稱為全球開發區高層次發展時期。此時，全球經濟朝科技化、信息化、知識化方向發展，不同國家為了進一步推動本國經濟迅猛發展，在開發區內引入并孵化高科技項目。

（二）國內先進開發區模式創新的成功經驗

近幾年，我國先進地區開發區，比如天津、深圳等開發區，也包括最初起步的、剛剛建成的開發區。總體來看，此類開發區能夠維持較為迅猛的發展趨勢，綜合實力在世界范圍內名列前茅，除了具備某種區位政策核心優勢，啟用有力舉措推動招商引資工作外，還具備一個共同特征，就是持續創新本身的管理機制和運營體制，這些開發區持續強化具備生命力的運營體系，持續推動市場經濟主體地位的提升［1］。

四、我國經濟開發區管理體制創新對策建議

（一）開發區管理體制創新的理論探索

1.我國經濟開發區管理體制創新的基本原則。一是圍繞市場導向，打造市場經濟管理機制；二是圍繞服務至上，打造公共服務型政府；三是圍繞依法治理，推動規范管理；四是持續推動以人為本，打造科學的園區管理模式。

2.我國經濟開發區管理方式的轉變。依據開發區需要擔負的職能，打造我國經濟開發區全新觀念的運營機制事項路徑。

第一，管理機制從政企不分轉向政企分開，這有利于理順有關政企關系。隨著市場經濟的迅猛發展，政府既是裁判員也是運動員的局面并不利于創設公平、公正的經濟氛圍。公司的屬性使所有活動的主要目的是追求利益最大化，政企不分離，開發商已經演變為政府職能部門的代言人，造成開發商利用政府權力謀私利，從而形成開發區經濟發展不公平的局面，市場機制作用不顯著。

第二，管理形式從直接走向間接，明確管理定位。行政管理單位不能夠基于市場準入審批、行政形式對經濟給予干預，需要平等地為不一樣的經濟組織提供服務。同時，需要利用公共管理的流程執行政務公開，擴大信息透明程度。因此，要創設全新的開發區管理模式，就要轉變開發區行政管理機制。

第三，管理范疇從全能型政府向有限型政府轉化，形成集約化的發展目標，從“全能政府”向“有限權力政府”的蛻變，轉化以往政府管理中無所不能的管理方式，不斷地轉移重心。

（二）我國經濟開發區管理體制創新的路徑探索

1.圍繞功能定位尋求發展。依托科學發展、項目為王、鼓勵創新、要素跟著項目走等原則，體現我國開發區的引領作用，依據權、責、能相符的原則，基于市委市政府立法的方式給予我國經濟開發區市、縣綜合經濟管理的權利。我國經濟開發區黨委、管委會為我國市委和市政府正處級派出機構，管轄開發區的政治、經濟、文化和社會事業，引領我國經濟開發區創設，將開發區創設為思想解放的先行試點、行政職能的典范、新型工業化的承載方向、市域經濟的快速增長極［2］。

2.強化政府職能。強化開發區管理職能的實質是實現區域自治，我國經開區的特殊標志是在管理機制的創設上應保持“特”字。逐漸強化開發區經濟發展和建設服務職能、社會公共事業管理職能，除對行政村直接代管外，盡可能由所隸屬的街道辦事處開展屬地管理，創設不同類型的中介組織等服務支持機制。

需秉持我國經濟開發區“封閉管理、開放運行”理念，降低不同層面因素的干擾和影響。政府單位在產業園區內部進行有關管理，要建立健全產業園區管委會，不可以直接授權；產業園區管委會要發揮好規劃等職能，政府僅可以通過授權在省級產業園區創設分居或者派出單位。

3.科學管理，激活運行機制。簡政放權，創設健全的激勵體系。相關部門要以簡政放權為依托，推動內部管理機制的大規模改革。開發區管委會編制的優化審核，需要開發區應進一步實現簡政放權，依據效能革命原則，利用變革，構筑小機構、大服務的全新管理機制。編制核定的方式主要是依托不同的開發區人口、地區、行政地域、企業數展開關聯優化。

五、結語

建設開發區在世界經濟一體化及我國經濟發展改革的大背景下，作為全新的發展方式，能夠進一步推動經濟發展。市場經濟迅猛發展，矛盾持續增加，對開發區的管理機制和管理理念提出了全新的挑戰。隨著我國宏觀發展觀念的優化，社會管理力度顯著加大。在激烈的競爭下，如何對我國經濟開發區管理機制進行持續優化創新；如何在保持原有管理機制的前提下迎合全新的發展需要，推進開發區健康快速發展，是本文探究的方向。本文立足于此，對我國經濟開發區管理體制現狀進行了對比分析，了解了開發區的管理模式及運營機制，并提出我國經濟開發區管理機制創新的對策建議，以期為經濟開發區理論及實踐提供借鑒。