德國空間規(guī)劃實施管理及對我國的啟示

王進 丁震

安徽省土地勘測規(guī)劃院 安徽合肥 230601

1 德國空間規(guī)劃簡述

1.1 德國規(guī)劃體系

德國空間規(guī)劃可分為聯(lián)邦、州、行政區(qū)和市鎮(zhèn)4個層級規(guī)劃，主要由城市、交通、土地利用和環(huán)境等專業(yè)領(lǐng)域的規(guī)劃構(gòu)成，對主要靠市場調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，政府一般不編制規(guī)劃。各級規(guī)劃在編制過程中，都是以上級規(guī)劃為指導(dǎo)，相互銜接和支撐，構(gòu)成具有連續(xù)性和一致性的體系[1]。不同層面的空間規(guī)劃既包含對區(qū)域空間整體發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，也根據(jù)特定空間發(fā)展的目標(biāo)和側(cè)重在制定下一級規(guī)劃時進行統(tǒng)籌。

1.2 德國空間規(guī)劃編制的特點

（1）強化部門及區(qū)域合作。德國空間規(guī)劃高度重視合作的理念，部門和區(qū)域之間對產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)環(huán)保等內(nèi)容進行討論，共同研究區(qū)域空間發(fā)展的策略，確定區(qū)域規(guī)劃的目標(biāo)。

（2）注重專家咨詢。德國空間規(guī)劃非常注重專家咨詢。《空間規(guī)劃法》規(guī)定在負責(zé)空間規(guī)劃的聯(lián)邦主管部門設(shè)立咨詢委員會。其任務(wù)是對涉及空間規(guī)劃的原則問提供咨詢。

（3）強調(diào)公眾參與。德國規(guī)劃從制定到實施始終貫徹公眾參與的理念，并在相關(guān)法律中予以明確規(guī)定，最大程度地體現(xiàn)了民意，使規(guī)劃實現(xiàn)了對大多數(shù)人利益的保護。

（4）規(guī)劃基礎(chǔ)扎實。德國空間規(guī)劃非常注重科學(xué)性和專業(yè)性。任何規(guī)劃的制定都是一項極為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鳎拖穹ㄍド咸峁┳C據(jù)一樣，必須以專家意見和實證資料為基礎(chǔ)。

2 德國空間規(guī)劃實施管理

2.1 空間規(guī)劃的審批

德國空間規(guī)劃在審批前，先要經(jīng)過充分的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)有上下級之間的協(xié)調(diào)，如聯(lián)邦政府和各州之間的協(xié)調(diào)；還有同級之間的協(xié)調(diào)，如州與州之間、地區(qū)與地區(qū)之間的協(xié)調(diào)。

聯(lián)邦規(guī)劃經(jīng)議會同意后由內(nèi)閣批準(zhǔn)。州規(guī)劃草案批準(zhǔn)前，需征求聯(lián)邦政府意見，但聯(lián)邦政府沒有批準(zhǔn)權(quán)或否決權(quán)，州的規(guī)劃一旦通過，聯(lián)邦政府也須遵守。

2.2 空間規(guī)劃實施管理的特點

德國空間規(guī)劃由州與地區(qū)的規(guī)劃機構(gòu)負責(zé)實施。①完善的規(guī)劃體系。在德國，空間規(guī)劃層次合理清晰，各種規(guī)劃相互銜接。空間規(guī)劃是從戰(zhàn)略視野看待發(fā)展問題，而專業(yè)規(guī)劃更多的是從技術(shù)角度看問題，是空間規(guī)劃落實實施的重要工具和手段。②合理的權(quán)責(zé)分配。德國的空間規(guī)劃建立了權(quán)責(zé)合理分配的機制，有效地避免了“一刀切”和“執(zhí)行難”的問題[2]。按照《基本法》規(guī)定，聯(lián)邦對于空間規(guī)劃有框架立法權(quán)。③手段多樣化。法律方面，德國制定了《空間規(guī)劃法》和《建設(shè)法典》，并以此為基礎(chǔ)，制定了一整套完整的空間規(guī)劃法律體系，構(gòu)成了空間規(guī)劃實施的法律保障。經(jīng)濟方面，主要是以資金為杠桿，通過投資、撥款、補貼或減免稅款等方式，引導(dǎo)企業(yè)或個體按照空間規(guī)劃的要求開展相關(guān)建設(shè)，從而促使規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)。行政方面，通過土地管理、行政審查來限制或支持企業(yè)的建設(shè)和發(fā)展。④強調(diào)部門及區(qū)域合作。與規(guī)劃編制一樣，規(guī)劃的實施同樣注重部門及區(qū)域之間的合作。聯(lián)邦和州政府每年提供經(jīng)費補助、支持項目來支持部門和區(qū)域間合作，通過政策傾斜來鼓勵市鎮(zhèn)的合作。

3 德國空間規(guī)劃實施的經(jīng)驗

3.1 科學(xué)編制是前提

首先，德國空間規(guī)劃的編制是經(jīng)過充分的研究論證，以嚴(yán)謹(jǐn)和詳實的數(shù)據(jù)和方法作為支撐的，與我國很多地方注重體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意志是不同的。其次德國空間規(guī)劃的編制需要經(jīng)過充分的協(xié)調(diào)和公眾參與。正是通過這樣的充分溝通協(xié)調(diào)，使得相互之間的沖突得以最大程度的消除，為規(guī)劃順利實施提供了保障。

3.2 完善的法律體系是基礎(chǔ)

德國以《空間規(guī)劃法》和《建設(shè)法典》為基礎(chǔ)，各級政府制定了一系列法律法規(guī)，形成了較為完善的規(guī)劃法律體系，這些法律法規(guī)為規(guī)劃的編制和實施管理提供了基本的法律保障。完善的法律法規(guī)體系對德國的空間利用和用途管制做出了明確、系統(tǒng)的規(guī)定。對于空間規(guī)劃實施過程中存在的矛盾，相應(yīng)有著完善的協(xié)調(diào)機制。政府、所有人或組織都要遵守這些法律法規(guī)，否則就會受到起訴。

3.3 復(fù)雜的修改程序增強了規(guī)劃嚴(yán)肅性

德國的空間規(guī)劃如需修改，程序十分規(guī)范和嚴(yán)格。提出規(guī)劃修改者，首先需制定計劃，并闡明規(guī)劃修改的內(nèi)容、原因及效益，其次要經(jīng)過有關(guān)部門的審查和測評，還要廣泛征求公眾意見，同時要承擔(dān)規(guī)劃修改的費用，因此在德國，如要修改一項規(guī)劃，需要耗費大量的時間、精力和財力。因此一般規(guī)劃經(jīng)審批后，很少會提出修改。

4 對我國國土空間規(guī)劃實施的啟示

4.1 增強規(guī)劃編制的科學(xué)性

國土空間規(guī)劃要尊重科學(xué)，遵循規(guī)律，要以大量詳實的分析和論證作為規(guī)劃編制的基礎(chǔ)，切實提高規(guī)劃編制的科學(xué)性。要增強規(guī)劃的協(xié)調(diào)和公眾參與，規(guī)劃要充分征求相關(guān)部門、社會團體和廣大群眾的意見，兼顧各方的合理需求。要制定科學(xué)的規(guī)劃編制審批程序，杜絕行政領(lǐng)導(dǎo)個人意志過多干涉規(guī)劃的編制和實施。

4.2 完善規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)體系

我國國土空間規(guī)劃編制處于起步階段，相關(guān)法律法規(guī)體系尚不夠完善。首先需制定國土空間規(guī)劃的相關(guān)法律法規(guī)，作為國土空間規(guī)劃編制和實施管理的綱領(lǐng)。其次要針對省、市、縣、鄉(xiāng)等不同層級和國土空間開發(fā)、保護、整治等不同角度制定相應(yīng)的法律法規(guī)，明確各級政府的權(quán)力和責(zé)任，國土空間開發(fā)、保護和整治等活動的重點和方向。再次對規(guī)劃編制、審批、管理、修改等程序等制定更加科學(xué)和嚴(yán)格的規(guī)定，確保規(guī)劃編制和實施的合理性。

4.3 明確分工加強合作

在完善的規(guī)劃體系的基礎(chǔ)上，要進一步明確各級政府及各個部門的權(quán)力和責(zé)任，并加以強化。同時要制定相應(yīng)的政策，鼓勵或迫使各個部門和各地區(qū)之間在規(guī)劃編制和實施階段加強合作，共同推進國土空間規(guī)劃的順利實施。

4.4 切實維護規(guī)劃的嚴(yán)肅性

規(guī)劃編制要科學(xué)合理，規(guī)劃一旦批準(zhǔn)實施，就要大力維護規(guī)劃的嚴(yán)肅性。要嚴(yán)格限制規(guī)劃調(diào)整和修改的程序，加大規(guī)劃修改的限制性因素，增強規(guī)劃修改的時間、精力和財力成本。要充分發(fā)揚民主，積極鼓勵各種團體、社會機構(gòu)以及廣大群眾參與到規(guī)劃實施管理和監(jiān)督過程中，切實維護規(guī)劃的嚴(yán)肅性。

5 結(jié)語

空間規(guī)劃體系必須認真貫徹落實中共中央國務(wù)院關(guān)于國土空間規(guī)劃的相關(guān)政策。編制國土空間規(guī)劃必須體現(xiàn)黨中央?yún)^(qū)域發(fā)展的重大策略，體現(xiàn)全國重大生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)功能，體現(xiàn)全國水資源平衡發(fā)展的持續(xù)性。要明確生態(tài)保護的重要性，編制應(yīng)體現(xiàn)環(huán)保先行，對永久基本農(nóng)田、自然保護地等要應(yīng)保盡保。