德國(guó)空間規(guī)劃實(shí)施管理及對(duì)我國(guó)的啟示

王進(jìn) 丁震

安徽省土地勘測(cè)規(guī)劃院 安徽合肥 230601

1 德國(guó)空間規(guī)劃簡(jiǎn)述

1.1 德國(guó)規(guī)劃體系

德國(guó)空間規(guī)劃可分為聯(lián)邦、州、行政區(qū)和市鎮(zhèn)4個(gè)層級(jí)規(guī)劃，主要由城市、交通、土地利用和環(huán)境等專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的規(guī)劃構(gòu)成，對(duì)主要靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，政府一般不編制規(guī)劃。各級(jí)規(guī)劃在編制過(guò)程中，都是以上級(jí)規(guī)劃為指導(dǎo)，相互銜接和支撐，構(gòu)成具有連續(xù)性和一致性的體系[1]。不同層面的空間規(guī)劃既包含對(duì)區(qū)域空間整體發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，也根據(jù)特定空間發(fā)展的目標(biāo)和側(cè)重在制定下一級(jí)規(guī)劃時(shí)進(jìn)行統(tǒng)籌。

1.2 德國(guó)空間規(guī)劃編制的特點(diǎn)

（1）強(qiáng)化部門(mén)及區(qū)域合作。德國(guó)空間規(guī)劃高度重視合作的理念，部門(mén)和區(qū)域之間對(duì)產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)環(huán)保等內(nèi)容進(jìn)行討論，共同研究區(qū)域空間發(fā)展的策略，確定區(qū)域規(guī)劃的目標(biāo)。

（2）注重專(zhuān)家咨詢(xún)。德國(guó)空間規(guī)劃非常注重專(zhuān)家咨詢(xún)。《空間規(guī)劃法》規(guī)定在負(fù)責(zé)空間規(guī)劃的聯(lián)邦主管部門(mén)設(shè)立咨詢(xún)委員會(huì)。其任務(wù)是對(duì)涉及空間規(guī)劃的原則問(wèn)提供咨詢(xún)。

（3）強(qiáng)調(diào)公眾參與。德國(guó)規(guī)劃從制定到實(shí)施始終貫徹公眾參與的理念，并在相關(guān)法律中予以明確規(guī)定，最大程度地體現(xiàn)了民意，使規(guī)劃實(shí)現(xiàn)了對(duì)大多數(shù)人利益的保護(hù)。

（4）規(guī)劃基礎(chǔ)扎實(shí)。德國(guó)空間規(guī)劃非常注重科學(xué)性和專(zhuān)業(yè)性。任何規(guī)劃的制定都是一項(xiàng)極為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鳎拖穹ㄍド咸峁┳C據(jù)一樣，必須以專(zhuān)家意見(jiàn)和實(shí)證資料為基礎(chǔ)。

2 德國(guó)空間規(guī)劃實(shí)施管理

2.1 空間規(guī)劃的審批

德國(guó)空間規(guī)劃在審批前，先要經(jīng)過(guò)充分的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)有上下級(jí)之間的協(xié)調(diào)，如聯(lián)邦政府和各州之間的協(xié)調(diào)；還有同級(jí)之間的協(xié)調(diào)，如州與州之間、地區(qū)與地區(qū)之間的協(xié)調(diào)。

聯(lián)邦規(guī)劃經(jīng)議會(huì)同意后由內(nèi)閣批準(zhǔn)。州規(guī)劃草案批準(zhǔn)前，需征求聯(lián)邦政府意見(jiàn)，但聯(lián)邦政府沒(méi)有批準(zhǔn)權(quán)或否決權(quán)，州的規(guī)劃一旦通過(guò)，聯(lián)邦政府也須遵守。

2.2 空間規(guī)劃實(shí)施管理的特點(diǎn)

德國(guó)空間規(guī)劃由州與地區(qū)的規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。①完善的規(guī)劃體系。在德國(guó)，空間規(guī)劃層次合理清晰，各種規(guī)劃相互銜接。空間規(guī)劃是從戰(zhàn)略視野看待發(fā)展問(wèn)題，而專(zhuān)業(yè)規(guī)劃更多的是從技術(shù)角度看問(wèn)題，是空間規(guī)劃落實(shí)實(shí)施的重要工具和手段。②合理的權(quán)責(zé)分配。德國(guó)的空間規(guī)劃建立了權(quán)責(zé)合理分配的機(jī)制，有效地避免了“一刀切”和“執(zhí)行難”的問(wèn)題[2]。按照《基本法》規(guī)定，聯(lián)邦對(duì)于空間規(guī)劃有框架立法權(quán)。③手段多樣化。法律方面，德國(guó)制定了《空間規(guī)劃法》和《建設(shè)法典》，并以此為基礎(chǔ)，制定了一整套完整的空間規(guī)劃法律體系，構(gòu)成了空間規(guī)劃實(shí)施的法律保障。經(jīng)濟(jì)方面，主要是以資金為杠桿，通過(guò)投資、撥款、補(bǔ)貼或減免稅款等方式，引導(dǎo)企業(yè)或個(gè)體按照空間規(guī)劃的要求開(kāi)展相關(guān)建設(shè)，從而促使規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。行政方面，通過(guò)土地管理、行政審查來(lái)限制或支持企業(yè)的建設(shè)和發(fā)展。④強(qiáng)調(diào)部門(mén)及區(qū)域合作。與規(guī)劃編制一樣，規(guī)劃的實(shí)施同樣注重部門(mén)及區(qū)域之間的合作。聯(lián)邦和州政府每年提供經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、支持項(xiàng)目來(lái)支持部門(mén)和區(qū)域間合作，通過(guò)政策傾斜來(lái)鼓勵(lì)市鎮(zhèn)的合作。

3 德國(guó)空間規(guī)劃實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)

3.1 科學(xué)編制是前提

首先，德國(guó)空間規(guī)劃的編制是經(jīng)過(guò)充分的研究論證，以嚴(yán)謹(jǐn)和詳實(shí)的數(shù)據(jù)和方法作為支撐的，與我國(guó)很多地方注重體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意志是不同的。其次德國(guó)空間規(guī)劃的編制需要經(jīng)過(guò)充分的協(xié)調(diào)和公眾參與。正是通過(guò)這樣的充分溝通協(xié)調(diào)，使得相互之間的沖突得以最大程度的消除，為規(guī)劃順利實(shí)施提供了保障。

3.2 完善的法律體系是基礎(chǔ)

德國(guó)以《空間規(guī)劃法》和《建設(shè)法典》為基礎(chǔ)，各級(jí)政府制定了一系列法律法規(guī)，形成了較為完善的規(guī)劃法律體系，這些法律法規(guī)為規(guī)劃的編制和實(shí)施管理提供了基本的法律保障。完善的法律法規(guī)體系對(duì)德國(guó)的空間利用和用途管制做出了明確、系統(tǒng)的規(guī)定。對(duì)于空間規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中存在的矛盾，相應(yīng)有著完善的協(xié)調(diào)機(jī)制。政府、所有人或組織都要遵守這些法律法規(guī)，否則就會(huì)受到起訴。

3.3 復(fù)雜的修改程序增強(qiáng)了規(guī)劃嚴(yán)肅性

德國(guó)的空間規(guī)劃如需修改，程序十分規(guī)范和嚴(yán)格。提出規(guī)劃修改者，首先需制定計(jì)劃，并闡明規(guī)劃修改的內(nèi)容、原因及效益，其次要經(jīng)過(guò)有關(guān)部門(mén)的審查和測(cè)評(píng)，還要廣泛征求公眾意見(jiàn)，同時(shí)要承擔(dān)規(guī)劃修改的費(fèi)用，因此在德國(guó)，如要修改一項(xiàng)規(guī)劃，需要耗費(fèi)大量的時(shí)間、精力和財(cái)力。因此一般規(guī)劃經(jīng)審批后，很少會(huì)提出修改。

4 對(duì)我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施的啟示

4.1 增強(qiáng)規(guī)劃編制的科學(xué)性

國(guó)土空間規(guī)劃要尊重科學(xué)，遵循規(guī)律，要以大量詳實(shí)的分析和論證作為規(guī)劃編制的基礎(chǔ)，切實(shí)提高規(guī)劃編制的科學(xué)性。要增強(qiáng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)和公眾參與，規(guī)劃要充分征求相關(guān)部門(mén)、社會(huì)團(tuán)體和廣大群眾的意見(jiàn)，兼顧各方的合理需求。要制定科學(xué)的規(guī)劃編制審批程序，杜絕行政領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志過(guò)多干涉規(guī)劃的編制和實(shí)施。

4.2 完善規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)體系

我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃編制處于起步階段，相關(guān)法律法規(guī)體系尚不夠完善。首先需制定國(guó)土空間規(guī)劃的相關(guān)法律法規(guī)，作為國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)施管理的綱領(lǐng)。其次要針對(duì)省、市、縣、鄉(xiāng)等不同層級(jí)和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)、整治等不同角度制定相應(yīng)的法律法規(guī)，明確各級(jí)政府的權(quán)力和責(zé)任，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)和整治等活動(dòng)的重點(diǎn)和方向。再次對(duì)規(guī)劃編制、審批、管理、修改等程序等制定更加科學(xué)和嚴(yán)格的規(guī)定，確保規(guī)劃編制和實(shí)施的合理性。

4.3 明確分工加強(qiáng)合作

在完善的規(guī)劃體系的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步明確各級(jí)政府及各個(gè)部門(mén)的權(quán)力和責(zé)任，并加以強(qiáng)化。同時(shí)要制定相應(yīng)的政策，鼓勵(lì)或迫使各個(gè)部門(mén)和各地區(qū)之間在規(guī)劃編制和實(shí)施階段加強(qiáng)合作，共同推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃的順利實(shí)施。

4.4 切實(shí)維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性

規(guī)劃編制要科學(xué)合理，規(guī)劃一旦批準(zhǔn)實(shí)施，就要大力維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性。要嚴(yán)格限制規(guī)劃調(diào)整和修改的程序，加大規(guī)劃修改的限制性因素，增強(qiáng)規(guī)劃修改的時(shí)間、精力和財(cái)力成本。要充分發(fā)揚(yáng)民主，積極鼓勵(lì)各種團(tuán)體、社會(huì)機(jī)構(gòu)以及廣大群眾參與到規(guī)劃實(shí)施管理和監(jiān)督過(guò)程中，切實(shí)維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性。

5 結(jié)語(yǔ)

空間規(guī)劃體系必須認(rèn)真貫徹落實(shí)中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃的相關(guān)政策。編制國(guó)土空間規(guī)劃必須體現(xiàn)黨中央?yún)^(qū)域發(fā)展的重大策略，體現(xiàn)全國(guó)重大生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)功能，體現(xiàn)全國(guó)水資源平衡發(fā)展的持續(xù)性。要明確生態(tài)保護(hù)的重要性，編制應(yīng)體現(xiàn)環(huán)保先行，對(duì)永久基本農(nóng)田、自然保護(hù)地等要應(yīng)保盡保。