事業(yè)單位非稅收入征管現(xiàn)狀分析及規(guī)范化管理建議

董莉亞

靈壽縣財(cái)政局 河北石家莊 050500

對(duì)于財(cái)政預(yù)算收入來講其對(duì)于我國穩(wěn)定發(fā)展等方面具有重要的影響，非稅收入屬于財(cái)政預(yù)算收入中較為重要的一部分，并且屬于現(xiàn)階段我國政府收入除了稅收之外極為重要的一項(xiàng)財(cái)政方面的收入。然而結(jié)合現(xiàn)階段我國政府收入分配體系內(nèi)較為重要的一項(xiàng)內(nèi)容，非稅收入該環(huán)節(jié)與當(dāng)前的政府稅收收入方面產(chǎn)生了較為明顯的對(duì)比。盡管現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展相對(duì)較快，同時(shí)我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在不斷地深化改革與完善，從而使得我國的財(cái)政收入的來源也逐漸地向多元化的方向發(fā)展。然而非稅收入對(duì)于我國政府收入的影響依然較大，因此應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)我國非稅收入方面的有效管理。

1 事業(yè)單位非稅收入征收管理存在的主要問題

1.1 非稅收入管理缺乏全國統(tǒng)一法律法規(guī)

在非稅收入體制推出之后，國家還沒有出臺(tái)相關(guān)的法律、法規(guī)規(guī)范非稅收入管理，以至于事業(yè)單位在非稅收入管理中各自為政，各行其是，雖然各省市根據(jù)區(qū)域?qū)嵡橹贫瞬煌墓芾項(xiàng)l例，但這些具有明顯地域特點(diǎn)的管理?xiàng)l例明顯缺乏法理性，這就難免導(dǎo)致事業(yè)單位非稅收入管理的混亂狀態(tài)，事業(yè)單位在立項(xiàng)定標(biāo)、征收方式、票據(jù)管理、會(huì)計(jì)核算等方面都處于探索階段，稍有不慎就可能引發(fā)經(jīng)濟(jì)違法、違規(guī)問題；另外，在缺乏全國統(tǒng)一法律法規(guī)指導(dǎo)的操作過程中，也有部分地區(qū)僅僅依據(jù)《預(yù)算法》對(duì)非稅收入進(jìn)行管理，然而，由于非稅收入體制推出的時(shí)間晚于《預(yù)算法》，因此，《預(yù)算法》并不具有針對(duì)非稅收入管理的相關(guān)條款，而非稅收入管理與傳統(tǒng)意義上的預(yù)算外資金管理的內(nèi)涵、范圍、方式等方面具有明顯的不同，因此，用《預(yù)算法》指導(dǎo)非稅收入的操作，難免會(huì)對(duì)事業(yè)單位的管理造成束縛[1]。

1.2 征收管理范圍和標(biāo)準(zhǔn)存在較大的隨意性

目前，由財(cái)政部門直接征收的非稅收入類別相對(duì)較少，非稅收入的征收任務(wù)大多是由各級(jí)事業(yè)單位自行承擔(dān)，比如罰沒收入、服務(wù)收入等，由于政府部門只是對(duì)事業(yè)單位賦予了執(zhí)收?qǐng)?zhí)法權(quán)限，并沒有對(duì)相應(yīng)的執(zhí)收?qǐng)?zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、范圍、項(xiàng)目做過多的指導(dǎo)意見，這就難免造成事業(yè)單位在非稅收入征收過程中的權(quán)力濫用現(xiàn)象，事實(shí)上，事業(yè)單位的征收行為不規(guī)范、征收標(biāo)準(zhǔn)隨意性大等不規(guī)范的管理問題普遍存在。由于事業(yè)單位征收的非稅收入具有返還使用的特征，在部門利益驅(qū)動(dòng)下，很多事業(yè)單位巧立名目，隨意立項(xiàng)，以擴(kuò)大其收入來源，出現(xiàn)一些事業(yè)單位不走任何審批程序而隨意調(diào)高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，或者出于私利而對(duì)該收費(fèi)的項(xiàng)目隨意減免。沒有出臺(tái)統(tǒng)一的征收標(biāo)準(zhǔn)，就容易形成征管的隨意性。

1.3 征收管理主體較為分散，管理制度不完善

現(xiàn)階段我國非稅收入征收管理主體相對(duì)不明確，在具體的征收過程中主要是通過不同征收部門進(jìn)行自行征收，一些政府職能部門均存在一定程度的收費(fèi)項(xiàng)目。在具體的征收活動(dòng)中，存在著一定程度的超范圍超標(biāo)準(zhǔn)還有隨意減免的情況。該種情況下的多部門征收以及多頭管理的環(huán)境下，使得財(cái)政管理部門的職能受到了嚴(yán)重的影響，同時(shí)也使得非稅收入征管力量無法實(shí)現(xiàn)有效地集中[2]。并且，現(xiàn)階段在進(jìn)行非稅收入征管機(jī)構(gòu)的設(shè)置方面依然處于試驗(yàn)階段，以至于其職責(zé)權(quán)限方面還有體制機(jī)制方面不夠明確，造成了在具體的管理過程中其管理水平受到了嚴(yán)重的影響，同時(shí)地方政府財(cái)政權(quán)存在一定程度的事權(quán)匹配性相對(duì)較差，還有非稅收入違法違紀(jì)懲罰力度相對(duì)較低等情況，從而造成了非稅收入征管不規(guī)范以及管理水平相對(duì)較低的情況存在。具體的表現(xiàn)有：大多數(shù)的國有資產(chǎn)資源有償使用所取得的經(jīng)濟(jì)資源方面的收入流失相對(duì)較為嚴(yán)重，并且非稅收入無法實(shí)現(xiàn)有效根據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行財(cái)政方面的足額及時(shí)繳納，受到財(cái)力資源方面的制約使得財(cái)政的預(yù)算管理無法得到有效地落實(shí)，以至于大量的不規(guī)范管理活動(dòng)出現(xiàn)。財(cái)政體制方面的不完善是造成非稅收入管理水平較低的重要因素。因?yàn)榇蠖鄶?shù)基層政府沒有財(cái)政方面的收入，無法實(shí)現(xiàn)實(shí)際意義上的預(yù)算管理，通常情況下采用的是預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外的管理方式。部分職能部門通過獲取相應(yīng)的預(yù)算以后從而取得經(jīng)費(fèi)還有各類型的專項(xiàng)款以后，還能夠在預(yù)算外結(jié)合相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行不同類型的收費(fèi)進(jìn)行返還，以至于使得社會(huì)分配秩序受到嚴(yán)重的影響，造成了原本屬于政府統(tǒng)籌安排的財(cái)政資金，無法使其調(diào)控作用得到充分地發(fā)揮。尤其是在實(shí)際管理活動(dòng)中誰收費(fèi)誰使用的情況的存在，收費(fèi)主體單位在進(jìn)行資金的具體支配過程中，該類型的收支掛鉤的收費(fèi)體制其與單位的實(shí)際利益存在著相對(duì)較為緊密地聯(lián)系，有可能造成收費(fèi)項(xiàng)目過多以及不斷上升的情況出現(xiàn)，使得企業(yè)還有廣大民眾在社會(huì)活動(dòng)承擔(dān)著相對(duì)較大的壓力。

1.4 票據(jù)的處理流程不規(guī)范

執(zhí)收人員往往在業(yè)務(wù)水平和業(yè)務(wù)層次上有所不同，對(duì)政策的理解不到位，在針對(duì)非稅收入進(jìn)行填制時(shí)缺乏規(guī)范性，部分單位在非稅收入上涉及的項(xiàng)目比較多，執(zhí)收人員在工作中存在不嚴(yán)格按照文件中規(guī)定的具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行逐一填寫的問題，在此情況下，收費(fèi)明細(xì)不清楚，并且收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)金額之間不一致的問題常常出現(xiàn)。同時(shí)，針對(duì)符合減征、緩征對(duì)象，在進(jìn)行資料收集時(shí)，往往會(huì)存在資料不夠齊全的問題，以至于票據(jù)當(dāng)中的內(nèi)容不能將問題比較全面地反映出來，并且對(duì)作廢的票據(jù)，也不能及時(shí)加蓋作廢章[3]。除此之外，部分單位在對(duì)票據(jù)進(jìn)行作廢時(shí)，存在不規(guī)范問題，不規(guī)范問題可能是人為因素造成，也可能是管理不到位、票據(jù)填制造成。前種原因主要是受執(zhí)收人員專業(yè)素質(zhì)的影響，工作中出現(xiàn)故意將票據(jù)作廢，然后對(duì)票據(jù)聯(lián)次丟失進(jìn)行謊報(bào)，進(jìn)而達(dá)到私分或者是挪用項(xiàng)目收款的目的。

2 事業(yè)單位非稅收入規(guī)范化管理建議

2.1 加快非稅收入管理法律法規(guī)體系建設(shè)

將事業(yè)單位的非稅收入征收管理納入法律框架體系之下，是很多國家的通常做法，這不僅有利于提升事業(yè)單位非稅收入征收的合法性與權(quán)威性，而且有利于規(guī)范事業(yè)單位的征收管理行為。根據(jù)我國目前相關(guān)法律法規(guī)仍處于缺失的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，建議在原《預(yù)算管理法》的基礎(chǔ)上，制定全國統(tǒng)一版本的《事業(yè)單位非稅收入管理法》。首先是要用法律法規(guī)的形式規(guī)范事業(yè)單位的征收主體，全面清理收費(fèi)項(xiàng)目，哪些項(xiàng)目由稅收部門征收，哪些項(xiàng)目歸屬不同的事業(yè)單位條線征收，必須以法律的形式予以明確，未經(jīng)法律許可或財(cái)政部門批準(zhǔn)，任何執(zhí)收?qǐng)?zhí)法單位不得擅自開征；其次是在法律的形式下規(guī)范事業(yè)單位的征收依據(jù)和具體征收事項(xiàng)，特別是非稅收入征收的項(xiàng)目、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、期限和方式都必須以法律形式的確定下來，使事業(yè)單位的征收流程更加規(guī)范化。

2.2 構(gòu)建事業(yè)單位非稅收入規(guī)范化征收模式

由于當(dāng)前事業(yè)單位非稅收入并沒有執(zhí)行“收支兩條線”制度，而且上下級(jí)分成比例也不規(guī)范，由此帶來事業(yè)單位在部門利益驅(qū)動(dòng)下擅自擴(kuò)大征收范圍和標(biāo)準(zhǔn)，為此需要對(duì)現(xiàn)有的征收模式進(jìn)行重構(gòu)。首先是執(zhí)收?qǐng)?zhí)法單位必須嚴(yán)格遵守事前報(bào)批制度，未經(jīng)批準(zhǔn)或法律許可，任何事業(yè)單位不得對(duì)非稅收入進(jìn)行免征、緩征，更不能多征或減征，同時(shí)，對(duì)于欠繳、少繳非稅收入的企業(yè)或個(gè)人，事業(yè)單位履行催繳義務(wù)，做到應(yīng)繳盡繳，應(yīng)收盡收；另一方面，具有執(zhí)收?qǐng)?zhí)法非稅收入的事業(yè)單位要向社會(huì)公開非稅收入征收的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，并同時(shí)向社會(huì)公開舉報(bào)投訴電話，對(duì)事業(yè)單位亂收費(fèi)行為，或者存在截留、占用、挪用非稅收入的行為，納稅人可以向相關(guān)部門舉報(bào)或投訴。

2.3 明確非稅收入的規(guī)模與結(jié)構(gòu)

進(jìn)行對(duì)非稅收入的實(shí)際規(guī)范的過程中主要涉及對(duì)非稅收入的邊界還有結(jié)構(gòu)方面的規(guī)范。所謂的非稅收入的邊界規(guī)范主要是進(jìn)行對(duì)征收范圍的有效規(guī)范，該種規(guī)范主要是針對(duì)不同類型的非稅收取的依據(jù)的有效明確。對(duì)于結(jié)構(gòu)規(guī)范主要針對(duì)的是在進(jìn)行費(fèi)用的征收過程中的征收方式還有征收標(biāo)準(zhǔn)的問題。由邊界規(guī)范進(jìn)行分析，政府征收非稅收入的依據(jù)相對(duì)較為復(fù)雜，其中主要涉及四個(gè)方面，即，準(zhǔn)公共物品和負(fù)外部效應(yīng)矯正以及成本補(bǔ)償、政府產(chǎn)權(quán)、政府信譽(yù)。根據(jù)非稅收入結(jié)構(gòu)規(guī)范進(jìn)行分析來講，非稅收入不意味著征收得越多所取得的效果越好，其主要是需要根據(jù)政府的實(shí)際管理還有服務(wù)的邊界還有區(qū)域進(jìn)行結(jié)構(gòu)的合理規(guī)劃。所以，政府非稅收入規(guī)范化管理應(yīng)當(dāng)先解決理論方面的規(guī)范。

2.4 實(shí)現(xiàn)票據(jù)的網(wǎng)絡(luò)化管理

首先，核銷、領(lǐng)取方面的網(wǎng)絡(luò)化管理。在進(jìn)行票據(jù)管理過程中，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)代信息技術(shù)的運(yùn)用，對(duì)非稅收入管理系統(tǒng)進(jìn)行開發(fā)，逐漸將手工票據(jù)取消，使用電腦系統(tǒng)對(duì)電子票據(jù)和非稅票據(jù)進(jìn)行打印，財(cái)政部門能夠利用系統(tǒng)當(dāng)中的數(shù)據(jù)，了解執(zhí)收單位在票據(jù)使用、領(lǐng)購、結(jié)存、核銷方面的狀況。非稅收入管理系統(tǒng)中，應(yīng)逐漸實(shí)現(xiàn)票據(jù)管理網(wǎng)絡(luò)化，并配合票據(jù)管理部門對(duì)資金入庫時(shí)限、票據(jù)核銷時(shí)限等進(jìn)行控制與鎖定，如果不能按時(shí)對(duì)票據(jù)進(jìn)行核銷，將不能進(jìn)行接下來的開票工作。在此過程中，需了解不能將資金及時(shí)入庫以及票據(jù)不能及時(shí)核銷的原因，及時(shí)發(fā)現(xiàn)票據(jù)執(zhí)收單位使用票據(jù)時(shí)存在的問題，并解決問題。其次，轉(zhuǎn)變票據(jù)原本收繳方式。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，微信支付、網(wǎng)上銀行繳納等電子支付方式已經(jīng)被廣泛運(yùn)用在各個(gè)領(lǐng)域，對(duì)于非稅收入來講，也可以構(gòu)建電子化收繳系統(tǒng)，并且保證非現(xiàn)金收繳方式實(shí)現(xiàn)全面覆蓋。全新的支付方式使過去單一的支付模式被打破。在此過程中，執(zhí)收單位不必直接和現(xiàn)金接觸，有利于保證資金及時(shí)入庫，也能防止入庫資金出現(xiàn)被擠占、挪用、截留的問題，并且為交款人帶來便利，促進(jìn)各方實(shí)際工作效率的提高。

2.5 加強(qiáng)信息化的建設(shè)

通過對(duì)當(dāng)前我國非稅收入的形式多種多樣，管理混亂的情況進(jìn)行分析調(diào)查和研究，要果斷采取合并精簡、統(tǒng)一風(fēng)格、減少類型等措施，改變這一類收費(fèi)現(xiàn)象，加強(qiáng)信息化建設(shè)和管理，同時(shí)，要引進(jìn)并嚴(yán)格執(zhí)行非稅收入管理制度。首先，省級(jí)財(cái)政要集中規(guī)范非稅收入的征收和使用，全面負(fù)責(zé)非稅收入票據(jù)的印制、收集、審計(jì)、檢查；其次，推行電子會(huì)計(jì)，提高信息化在管理中的占比，提高行政效率，規(guī)范行政程序；再次，要建立監(jiān)督部門，建立審計(jì)管理制度，加強(qiáng)對(duì)非稅收入征收和使用的控制；最后，要完善會(huì)計(jì)制度，規(guī)范使用由財(cái)政部或省財(cái)政廳統(tǒng)一印制的非稅收入發(fā)票，要定期核銷，以舊換新，不得有串用、擅自開具等違法行為，要加強(qiáng)賬務(wù)管理，定期和不定期審查非稅收入的征收和使用情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正違法行為。今后要對(duì)非稅收入管理系統(tǒng)進(jìn)行信息化、現(xiàn)代化的改善，擴(kuò)展其功能，整合非稅征收系統(tǒng)，并在實(shí)施中不斷完善，要加強(qiáng)省級(jí)資源交流、信息交流，落實(shí)市、縣各級(jí)財(cái)政部門之間、財(cái)政部門與銀行之間的相關(guān)政策，有效提高非稅收入單位對(duì)非稅收入征收管理水平。認(rèn)真總結(jié)非稅收入的管理體制改革，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，借助現(xiàn)代強(qiáng)大的信息管理技術(shù)，建立和完善非稅收入信息管理系統(tǒng)。信息系統(tǒng)的建設(shè)，大大提高了非稅收入管理的工作效率。

2.6 規(guī)范事業(yè)單位非稅收入激勵(lì)與約束機(jī)制

長期以來，亂收費(fèi)、亂罰款、私設(shè)“小金庫”等違法違紀(jì)行為難以得到有效遏制，而造成這些現(xiàn)象的原因，除了相關(guān)部門的審查監(jiān)督不到位之外，同時(shí)也與非稅收入的激勵(lì)與約束發(fā)生錯(cuò)位有很大關(guān)系，而要扭轉(zhuǎn)這種現(xiàn)象的蔓延，關(guān)鍵要從源頭抓起，也就是說，必須改變長期以來所形成的非稅收入征收任務(wù)的層層下達(dá)或變相下達(dá)，只有減輕事業(yè)單位的非稅收入任務(wù)壓力，才能從根本上維護(hù)公眾利益。

3 結(jié)語

非稅收入是國家財(cái)政收入的重要組成部分，自2004年啟動(dòng)非稅收入改革以來，具有執(zhí)收?qǐng)?zhí)法的事業(yè)單位履行了大量的非稅收入征管工作，然而，由于相關(guān)非稅收入管理還處于探索階段，因此在管理過程中還存在諸多的不規(guī)范之處，主要表現(xiàn)在非稅收入法律法規(guī)不健全、征收管理不統(tǒng)一、激勵(lì)與約束機(jī)制不規(guī)范、監(jiān)督審計(jì)不到位以及票據(jù)管理混亂等五個(gè)方面，只有通過有針對(duì)性的改革配套措施，才能夠真正地實(shí)現(xiàn)非稅收入的規(guī)范化管理。