征地沖突及其治理機制

【摘要】土地征收是當前土地改革的重點和難點問題，也是學術研究的焦點問題。近年來，征地引發的沖突已經成為影響中國社會穩定的重要因素。從征地制度本身出發，現有征地制度存在土地集體所有權陷阱，征地補償基準和補償標準無法反映土地稀缺性，失地農民的社會保障制度不完善等主要問題，是產生社會沖突的根本原因；從征地所涉及的利益相關主體出發，失地農民、地方政府、中央政府各自的定位、利益訴求、應對策略，是催發社會沖突的直接原因。中國正處于快速城鎮化的進程當中，在此背景下，政府有關部門要調整征地政策、協調各方關系，規范征地過程中各參與主體的行為，減少征地沖突。

【關鍵詞】征地；失地農民；征地制度；征地沖突

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021. 26.003

1、問題的提出

土地征收及其產生的社會沖突問題在國外學術界廣受討論，以“land expropriation”和“social conflict”為主題詞在Web of Science數據庫中查找到106篇文章。處于工業化、城市化急劇轉型期的中國，對于土地征收所產生的社會沖突問題的討論更為熱烈。學者們基本達成了共識：土地征收造成農民失地以及生活困難，進而引發了社會沖突。

當然，失地農民就補償等問題與政府之間產生的爭議和糾紛解決也成為了重要的研究范疇。諸多學者對農民的維權方式提出“依法抗爭”、“以法抗爭”、“草根動員”等解釋框架。有學者從制度合法性的角度提出，在面對社會沖突時，有制度化和非制度化兩種模式。傳統的制度框架內的沖突解決方式，如調解和信訪依舊在被使用，法律方式也越來越被重視，但是仍然有一些社會沖突采取非制度化的解決方法，例如纏訪、鬧訪等。因此，有學者提出了當前農民維權的方式普遍存在合法性方面的缺陷。很明顯，該領域的研究往往單向地從農民維權的角度加以闡述，對于政府如何疏導治理還缺乏足夠的分析。中國正處于快速城市化的進程中，在此背景下，尋求制度政策設計與現實情境協調共生、消解社會沖突的機制很有必要。

2、征地沖突的基本現狀

近十年來，因征地維權引發的傷亡案乃至群體性事件層出不窮，每每都會引發全社會的討伐和不安。中紀委監察部網站顯示，2011年全國查處違法違規強拆問題1480個，因違法強拆被追責509人，涉嫌犯罪被移送司法機關39人。中國社會科學院發布的2013年《社會藍皮書》指出，因征地引發的農村群體事件占全部農村群體事件的65%以上，2002-2010年國土資源部受理的上訪案件中，涉及征地糾紛、違法用地的案件比例高達70%以上。對征地引發的群體性事件進行梳理發現，在征地過程中，地方政府未按時發放征地補償款，補償標準過低，甚至強行征地、強行拆遷等現象和行為屢見不鮮。農民采取的沖突方式已經逐步由個人行動轉向集體行動，由簡單的對抗性沖突轉向有一定法律依據的上訪和訴訟。但是由于制度層面上的不健全，農民的切身利益很難得到保障，不滿情緒無法得到及時排解，以至于部分村民轉向采用盲目的手段來發動激烈沖突。

3、征地沖突的發生機理

從征地制度本身出發，現有征地制度存在土地集體所有權陷阱，征地補償基準和補償標準無法反映土地稀缺性，失地農民的社會保障制度不完善等主要問題，是產生社會沖突的根本原因。從征地補償所涉及的利益相關主體出發，失地農民、地方政府、中央政府各自的定位、利益訴求、應對策略，是催發社會沖突的直接原因。概括起來，主要是以下三方面之間的矛盾：

3.1 貨幣補償與長遠生計之間的矛盾

1994年第十四屆全國人民代表大會宣布向社會主義市場經濟轉型后，1998年修訂的《土地管理法》取消了被征地農民的再就業政策，取而代之的是貨幣補償。貨幣安置意味著向被征地農民一次性支付被征用土地、作物和地上附著物的補償。從短期利益的角度看，大多數被征地農民，特別是在那些土地價值迅速增長的經濟發達地區，也更愿意接受貨幣補償。貨幣補償直接導致被征地農民生計的喪失。雖然國家政策已經開始轉向使用貨幣安置這種更加市場化的制度，但現實是，被征地農民的生計問題仍需集中管理，而不能完全放任不管。

從市場經濟的角度看，征地拆遷是一個資源重新配置的過程，政府要獲得土地的使用權，農民要獲得補償款，一方以最低的成本尋找土地將不可避免地與那些尋求更高市場價格的另一方發生沖突。在整個土地資源置換的過程中，政府和農民是平等的，都是理性經濟人，是買方與賣方的關系。

3.2 個人補償與社會公平之間的矛盾

來源于市場經濟中的貨幣補償制度與集體主義所強調的社會公平之間也缺乏適應性。補償標準的高低取決于土地被征用后對土地的不同用途，與政府規劃和項目類型有關。補償也可以在不同村莊之間或在相同村莊的不同位置之間變化。有時規則的不一致可能在被征地農民之間產生不公平。貨幣補償使被征地農民直接比較每個人得到的賠償金額，這種比較不僅發生在本村的被征地農民之間，也發生在村與村之間。

3.3 合法強拆與百姓意識之間的矛盾

國家的重大工程，政府提前向法院申請了“合法強拆”的手續。也就是說，如果在限定期限內村民不同意拆遷，政府可以先進行拆除，走法律程序，村民上訴，政府賠償。但訴訟的過程往往很久，可能需要一兩年，最后百姓得到的錢可能會比正常拆遷得到的錢少一半，但絕不會多。村民存在“我就不拆，看他敢不敢強拆”，“我就是要賭一把”的態度。他們不信任政府，但信任律師，認為政府是利益的沖突方，請律師站在他們角度幫他們去辯護，認為律師一定是懂法的，但他們沒有想到的如果沒爭取回來，房子沒拆成，該怎么辦呢？而律師的合同的基準是如果爭取回來律師將收取費用，如果沒爭取回來律師并不承擔責任。

4、征地沖突的解決機制

為有效解決中國在城鎮化進程中的征地沖突問題，維護被征地農民的利益，促進城鄉協調發展，可以采取以下路徑。

（1）增加政策透明度，構建民主化決策制度。政府需要在程序上完善征地補償制度，尤其是征地相關事項的公告和聽證制度，保證失地農民的知情權、參與權和監督權，使得政策透明、公開，從而有效地提高失地農民對于政策的認同度。法律還應當明確界定農村集體土地所有權主體，將土地集體所有權人格化，可以在全體村民中民主選舉出農村土地管理委員會，具體辦理土地轉讓等有關事宜，并且讓廣泛的利益主體參與到征地的具體實施中來，使得利益相關者在決策環節具有話語權。村土地政策的制定、重大土地問題的決策等應當由全體村民投票決定。通過增加政策透明度及民主化的程序安排，使得補償的具體方案成為集體共同參與決策的結果，從而有效地化解不滿。

（2）完善相關社會保障制度。社會保障是社會穩定的“減震器”，完善社會保障體系意義重大。首先，有必要建立和完善科學合理的利益補償機制，在物質和非物質上彌補農民的損失，并為失地農民以后的居住、生活和就業，提供一定的后續保障，提供一定的社會救助、福利、保障和優撫，從而使被征地農民的基本生活有長期保障，加快實現社會公共福利最大化的目標。其次，設立針對失地農民的專項社會保障基金。在資金籌集方面，堅持政府、集體和個人共同出資的原則。政府應從土地出讓收益，農村集體經濟組織從集體經濟，個人從個人經濟收入或者征地補償款中各自抽調一定數額的資金。最后，針對不同的保障對象采取不同的最低生活水平保障辦法。

（3）規范行政審批相關程序機制。首先在征地申報和審批程序上，應進行征地調查和評估，對土地征收申報信息進行篩選和確認。在征地執行程序上，完善相關執行法律法規，要求地方政府和開發商必須依照法定的程序核批土地，且經由地方人民政府予以公告后，才可以組織實施進入場地，拆遷和征收土地。在征地的后續補償程序上，必須做好補償程序和救濟程序，對征地的價值進行評估，并且聽取征地所在農村集體經濟組織和農民的意見，制定一定的失地農民就業培訓計劃和安置方案等相關后續保障，以保證失地農民后續穩定的生活。

（4）改革信訪制度和績效考核制度。應考慮在現有法規框架下創新地方信訪制度及其實踐。在全國性的有效、安全的利益表達機制尚在探索的情況下，各地方政府需要為失地農民的抗爭留有容忍的空間，對他們介于合法與非法之間的上訪行為應當在制度上予以規范，使信訪制度成為社會沖突的減壓閥。另外，還需要改善失地農民的上訪環境，調整政府應對抗爭的工作策略，逐步淡化與信訪相關的過于數量化的問責機制和績效考核制度，應更加注重地方政府處理信訪事件的方式及其造成的社會后果，從實質上避免權力濫用和尋租。

（5）完備沖突預警管理機制。首先需要建立一個暢通的輿情傳遞系統，在與農民聯系最近的基層自治組織如村委會設立專門的沖突預警部門，并向上逐級建立這樣的部門，定期做到從下到上的信息報告和隨時傳達的暢通無阻。此外，政府需要針對征地問題等沖突事件建立切實可行且隨時可行的應急預案，對征地沖突事件劃分程度和類別，交付不同層級的部門和人員協調處理，以明確職責，迅速做到對沖突的應急反應和危機管理，盡可能合理、有效地將征地沖突控制在事件的萌芽階段。其次，在堅持預防的基礎上完善應急處理機制。對于已爆發且規模大、涉及利益復雜的群體性征地沖突事件，政府、公安和信訪等相關部門要科學地應對，盡全力與沖突組織者友好地溝通協商，進行疏導、教育，以穩住沖突事件的組織者，從而更有效處理征地沖突。對情況緊急、問題比較突出、甚至伴隨一定破壞性的群體性事件，相應部門要盡力調節，并由公安部門和民警配合，維持秩序，在不傷害民眾的情況下，防止民眾情緒激化。每個月、每個季度和重要會議、重大活動、重要節日期間，有關政府部門應會同公安機關及民警，圍繞社會和人民群眾關注的重點和難點問題，深入村鎮和不穩定因素較多的領域，定期或不定期地排查不安定因素，及時掌握各種社會動態增強駕馭社會沖突的能力。

土地征收是當前土地改革的重點和難點問題，也是學術研究的焦點問題。近年來，征地沖突已經成為影響中國社會穩定的重要因素。社會穩定是和諧社會建設的必備前提和條件。十八屆四中全會明確提出的“依法治國”中包含了土地管理的法治化，地權是恒久不變的民生之基，歷史上所有的大變革都離不開重要的土地資源的分配和補償。因此，征地沖突的解決對于構建和諧社會、促進法治中國具有極強的實踐意義。

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作者簡介：

曲冀錕（1981-），男，漢族，遼寧丹東，中鐵房地產集團北方有限公司總經理助理，大學本科，中鐵房地產集團北方有限公司。