復合型自然資源確權登記單元劃定關鍵方法與經驗探討

曹勇 李偉

【摘要】文章以安徽省沱河（沱湖）試點項目為例，介紹了復合型登記單元的具體特點，分析了針對不同復合類型的解決辦法，最后總結復合型自然資源登記單元劃定的工作經驗。

【關鍵詞】自然資源；統一確權登記；復合型單元

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021. 26.123

安徽省不動產登記中心作為國家首批大江大河自然資源確權登記工作的配合單位，全程參與了長江干流下游段（安徽境內）、淮河干流（安徽境內）自然資源確權登記項目，積累了豐富的水流自然資源確權登記項目工作經驗。2020年安徽省開展了第一批自然資源確權登記試點工作，因自然資源具有原生性和重疊性等自然特性，在實際工作中“復合型”登記單元較為常見，如何處理此類登記單元也成為劃定自然資源登記單元原則中“應劃盡劃、不重不漏”的關鍵部分。通過總結提煉參與國家級自然資源確權登記項目的工作經驗，并對沱河（沱湖）自然資源交叉重疊時登記單元劃定方法開展實證研究，為全國自然資源統一確權登記工作提供安徽經驗。

1、項目區概況

沱河流域位于豫東沱河流域與渦河流域之間，自沱河進水閘開始，流經宿州市埇橋區、經開區、靈璧縣、泗縣，以及蚌埠市固鎮縣，于蚌埠市五河縣匯入沱湖，全長99.5公里。沱河地勢由西北向東南傾斜，首尾平緩，中上段稍陡，地面高程一般為26.5～16.1米，排澇能力5～160立方米每秒，多年平均年徑流深185.6毫米，多年平均入境水量為6.88億立方米，多年平均出境水量為8.5億立方米，多年平均水資源可利用量0.28億立方米，全流域均是干流。

沱湖自然保護區內地形平坦，氣候溫和，常年平均氣溫14.79℃，四季分明，年均降雨量906毫米，水面面積54.8平方公里。沱河（含沱湖）流域內自然資源豐富，沱湖范圍內包含沱湖省級濕地自然保護區，保護區類型為內陸濕地和水域類型，主要保護對象為濕地生態系統及其珍稀物種，包括珍稀瀕危候鳥和珍貴淡水水產種質資源。區域歷史文化底蘊深厚，有著名的捻軍渡、朱元璋品蟹亭、霸王井、大崗古墓群、泗河村遺址、臺子山石器遺跡，古虹縣遺址，漢五臺、霸王城等多處歷史人文古跡。

2、復合型登記單元特點

沱河、沱湖自然保護區（沱湖）項目在實施單元劃定中出現了四種類型的“復合”情況，其特點如下：

（1）河流與湖泊接邊復合。沱湖位于淮河流域漴潼水系沱河下游，河湖連通為一個整體，根據《自然資源統一確權登記暫行辦法》、《自然資源確權登記操作指南（試行）》（以下簡稱（辦法）、（指南））要求，湖泊與其相連的河流、水庫與其相連的河流可以分別劃分登記單元，但在實際操作中，因河湖連接處地形條件較復雜，河湖分界不明顯。

（2）不同級別水流接邊復合。沱河于蚌埠市五河縣沱河橋入懷洪新河，根據安徽省第一次全國水利普查成果報告，懷洪新河為1級河流，沱河為2級河流，但懷洪新河暫未進行確權工作，暫時無法開展接邊工作。

（3）湖泊與自然保護區復合。2000年12月，經安徽省人民政府批準，沱湖五河自然保護區正式建立，根據最新優化整合的自然保護區范圍分析，保護區主體位于沱湖內部，但并不完全與沱湖水面一致，單獨對自然保護區做確權登記無法保證生態空間完整性。

（4）河流與塌陷區復合。在開展預劃沱河登記單元過程中，經現場踏勘發現宿州市埇橋區存在兩處采煤塌陷區，目前形成了兩處較大的湖泊水面。若根據保證登記單元生態空間完整性的原則，是否將該處湖泊水面劃入登記單元，在《指南》中沒有對應的規則，如何確定登記單元界線難度較大。

3、解決辦法

針對以上情況，在沱河（含沱湖）登記單元劃定中，采取了以下解決辦法：

（1）沱湖與沱湖保護區復合解決辦法。通過對沱湖自然保護區優化整合后范圍數據的分析，保護區范圍與沱湖交叉重疊但不完全一致。由于湖泊與自然保護區重疊劃定登記單元在國內尚屬首次，沒有既往經驗借鑒。在反復研究《辦法》、《指南》和相關規范的基礎上，結合多次實地踏勘，并與部登記中心多次聯系請示，根據沱湖及沱湖自然保護區自然形態，沱湖與沱湖自然保護區綜合的最大范圍共同劃定登記單元，由于自然保護區優先級更高，因此最終確定登記單元為自然保護區類型的沱湖自然保護區（沱湖）登記單元，同時以沱河為主體劃定水流類型的沱河登記單元。在劃定沱湖自然保護區（沱湖）登記單元時，綜合二者管理范圍后發現由于歷史原因，部分自然莊成片被劃入沱湖自然保護區范圍內，且已合法發證。由于范圍內建制鎮不屬于自然資源，在本次劃定確權登記單元線時，根據尊重歷史現狀、突出產權優先的原則，調出登記范圍。

（2）自然保護區與河流登記單元接邊解決方法。由于沱河與沱湖為連續水域，登記單元綜合考慮劃定后，形成自然保護區及河流兩類登記單元，面臨的最大問題便是如何區分兩個登記單元的分界。由于自然保護區登記高于水流，根據《指南》要求，應以自然保護區登記單元優先劃定。但自然保護區范圍與沱河并不接邊，而沱湖自然保護區（沱湖）登記單元以沱湖及沱湖自然保護區范圍綜合劃定，因此結合沱湖管理范圍與沱河管理范圍后，以管理范圍重疊位置為界進行接邊工作，因此本次自然資源地籍調查數據庫中兩個登記單元公用一條界址線，兩個界址點。

（3）沱河與懷洪新河接邊解決辦法。根據《指南》預劃水流登記單元原則，宜以高一級水系的堤防走向或水流方向，將交界處劃入高一級水流登記單元。根據《河湖管理范圍劃定技術規范》，劃定河道與上、下級河流交匯口河段，應統籌協調上、下級河流的已劃定的管理范圍邊界，因此沱河、懷洪新河管理范圍劃定時已經平順銜接，現場踏勘并與水利部門確認后接邊位置仍按照河湖管理范圍劃定，在接邊處預留界址點，待懷洪新河確權登記時進行接邊。

（4）登記單元穿過采煤塌陷區解決辦法。采用無人機航飛720VR全景的方式，對塌陷區進行調查，如下圖所示，沱河北側與塌陷區之間存在建設的堤防，且河道管理范圍位于沱河堤防背水側；南側塌陷區已與沱湖融為一體，經對比最新河道管理范圍后，該位置也劃入河道管理范圍內。與埇橋區自然資源、水利相關領導溝通后，以沱河管理范圍為基礎，避讓堤防外側永久基本農田及集體土地所有權后劃定登記單元。

4、經驗總結

在開展沱河（沱湖）自然資源確權登記工作中，省不動產登記中心嚴格按照國家規范，創新工作方法，按照“依據規范”+“向上協調”+“主動探索”+“尊重事實”的模式，形成復合型自然資源登記單元劃定的工作經驗，見表3。

5、工作意義

從工作角度看，通過對水流、自然保護區兩類登記單元的確權登記，為安徽省后續自然資源確權登記項目樹立了旗幟；同時完成了對不同類型登記單元接邊、湖泊與自然保護區登記單元綜合劃定登記單元等探索，均為國內首例，為全國確權登記業務在單元劃定及接邊等問題上提供了經驗。

從社會效益看，通過自然資源統一確權登記，全面摸清自然資源資產家底，夯實生態文明建設的基礎。使經濟社會發展建立在資源能支撐、環境能容納、生態受保護的基礎上，使青山常在、清水長流、空氣常新，讓人民群眾在良好生態環境中生產生活。

從生態效益看，將沱河（含沱湖）自然資源確權登記成果與水利、林草、生態環境、財稅等部門的相關管理信息進行互通共享，服務沱河、沱湖自然保護區的有效監管和保護，為自然資源資產產權制度建設提供支撐。

從經濟效益看，將各類自然資源的質量、數量和保護要求全面摸清，并通過登記的法律手段予以公示明確，是自然資源資產審計的重要前提基礎。為后續科學顯化自然資源資產價值，服務于自然資源的市場配置與合理開發利用提供依據。

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