淺談經營性用地調整土地使用條件補繳地價款評估

湯炎

【摘要】由于多種原因，主要是受經濟利益驅動，經營性用地土地使用條件調整較為普遍，隨之產生補繳地價款的問題。2018年原國土資源部辦公廳發布了《國有建設用地使用權出讓地價評估技術規范》，對已出讓土地補繳地價款做了詳細的技術要求。結合相關項目的評估實踐，筆者對此類項目的評估談談自己的看法。

【關鍵詞】經營性用地；調整；補繳地價款

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021. 26.007

近年來經營性用地調整土地使用條件的現象較多，建設項目規劃審批中，用地性質、容積率等規劃控制指標的調整，潛藏著巨大的利益，直接影響開發建設的經濟價值。為了防止國有資產流失，保障國家、開發商及相關當事人的合法權益，國家及地方政府相繼出臺相應政策，要求土地權利人土地使用條件調整獲批后必須補繳地價款。本文試就土地使用條件調整的背景，以及評估的基本事項、技術路線和方法等方面進行初步探討。

1、項目調整土地使用條件的背景

1.1 調整土地使用條件的原因

調整土地使用條件的原因多種多樣，主要分為因政府或政府行為造成的土地使用條件調整、因工程技術造成的土地使用條件調整和因土地使用者申請獲批引起土地使用條件調整三個方面。政府或政府行為造成的土地使用條件調整主要是因為城市更新，以提升城市整體形象和品位，調整或修編區域城市規劃，因此需要調整區域內規劃建筑用途、形態等；或者因城市基礎設施、公益性公共設施或文化保護、水源保護等公共利益的需要須調整已出讓土地的面積及具體規劃指標。建造過程中規劃技術標準等發生變化主要表現為兩個方面：其一是因建造施工過程中的偏差引起竣工驗收時規劃技術指標有所調整，此類項目土地使用條件調整幅度一般較小，涉及的土地出讓金額相對也較少，而規劃技術指標的確定會經過自然資源和規劃、建設等各部門的充分論證，只有個別地區才會因前期考慮不周全而致使實際建造時必須破壞規劃指標。其二，由于房地產開發項目一般開發周期比較長，在開發過程中，可能出現地方規劃管理部門調整指標的計算方式方法。因房地產市場的變化，受經濟利益驅動，土地使用者在開發過程中申請土地使用條件調整。事實上，因受市場利益驅動，由土地使用者申請土地使用條件調整占土地使用條件調整項目的絕大部分，主要是因為一方面通過土地使用條件調整，如用地性質的局部調整和建筑容積率提高等，能使項目產品類型更受歡迎，土地使用者從同宗地獲取的收益大幅提高，而目前土地使用條件調整審批制度尚不完善，土地使用條件調整的批準相對比較容易，而補繳的地價款僅僅是開發商通過土地使用條件調整所能取得增值額的一部分，另外開發商還可以通過土地使用條件調整延長開發周期，以期通過期間房價的上漲獲得更多的開發收益。

1.2 調整土地使用條件的形式

土地使用條件調整的形式多種多樣，主要為建筑容積率調整、土地用途調整等，具體包括以下幾個方面：

（1）建筑容積率調整。建筑容積率是一個體現土地使用強度的規劃指標，同樣面積的土地，提高建筑容積率即可增加建筑面積，也就意味著開發商可以建設更多的房屋，賺取更豐厚的利潤。對于一宗經營性用地，其容積率包括綜合容積率，或列明各用途容積率。容積率調整形式也各不相同。建筑容積率的增加可能是單用途的單宗經營性用地建筑容積率增加，或者多用途的單宗經營性用地建筑容積率增加。單用途的單宗經營性用地建筑容積率增加相對比較簡單，多用途的單宗經營性用地建筑容積率的增加有多種形式，不但涉及容積率的變化，還涉及到用地結構的變化。建筑容積率減少的情況較為少見，主要有兩種情況，一是由于政府基礎設施建設等客觀因素影響，導致原批準的容積率不能實施，以及政府要求降低容積率。二是自行降低土地出讓合同約定的容積率或原規劃部門批準容積率。建筑容積率的減少可能引起項目物業類型的變化，比如由高層住宅變更為多層或低層住宅，是否需要補繳地價款，應根據新舊容積率規劃條件下總地價的對比來確定。

（2）土地用途調整。除容積率調整外，土地用途調整或局部土地用途調整是土地使用條件調整的另一主要表現形式。我國實行土地用途管制制度，不同用途的土地價值不同，因此受利益驅動導致的土地用途調整也并不少見。

（3）土地面積調整。相對于容積率和土地用途調整來講，土地面積的調整相對較少。土地面積調整分為土地面積的減少和土地面積的增加。如因公共利益的需要，如道路拓寬，地鐵出入口，文物、水源保護等需要須收回已出讓地塊部分土地，會引起土地面積減小，從而引起土地使用條件調整；土地面積增加的情況比較罕見，但也有如居住區旁有一加油站，后因土地使用條件調整，將該加油站納入該居住區引起的土地面積增加的情況。

（4）建筑密度調整

建筑密度是指建筑物的覆蓋率，具體指項目用地范圍內所有建筑的基底總面積與規劃建設用地面積之比，它可以反映出一定用地范圍內的空地率和建筑密集程度。建筑容積率不變的情況下，增加建筑密度的直接表現為降低建筑平均樓層，減少了綠化及道路等公共設施的比例。對于住宅用地，可能物業類型由高層住宅變更為多層住宅，多層住宅相對高層住宅有更高的售價和更低的建筑成本；對于商服用地，增加建筑密度意味著底層商服建筑面積的增加，而商服用地以底層樓面地價最高，因此，增加低層建筑面積獲取的超額利潤。

（5）其他規劃條件調整

除了上述四個主要規劃條件調整形式之外，還有其他多種調整方式，如：延長原批準的土地使用年限，綠地率的調整，地下空間利用標準的調整，建筑限高的調整，建筑物后退規劃紅線、退用地邊界線的調整，各建筑配建停車位標準的調整，公共服務設施標準的調整，市政公用設施標準的調整，套型面積或比例的調整、商服布局的調整等。

（6）綜合調整

在實際土地使用條件調整過程中，因規劃指標均為相互制約，相互影響，故土地使用條件調整的形式通常是兩種或者多種調整方式組合而成的多方面綜合調整，如同時進行土地用途、容積率、土地面積、建筑密度、建筑限高的調整等，因視地塊情況具體分析。

2、項目評估基本事項的確定

（1）估價期日的確定。依據《國有建設用地使用權出讓地價評估技術規范》，“估價期日應以國土資源主管部門依法受理補繳地價申請時點為準”。

（2）土地面積的確定。通常規劃部門出具的規劃方案中項目用地面積與宗地圖上記載土地面積有偏頗，在評估實踐中，土地面積的認定通常按照勘測定界報告為準，土地面積有調整的，以自然資源和規劃部門認定的土地面積為準。

（3）容積率即建筑面積的確定。土地使用條件調整前后規劃指標即估價對象的設定均應有足夠的依據，應嚴格按照合法原則和最高最佳利用原則設定。土地使用條件調整前，對已取得國有土地使用權，因歷史等客觀原因無規劃局批準的建設用地規劃條件，但土地出讓合同中確定了用地性質、容積率、建筑密度、用地結構等指標的，以土地出讓合同為準；土地出讓合同中未確定用地性質、容積率、建筑密度、用地結構等指標的，以控制性詳細規劃為準；土地出讓合同中未確定用地性質、容積率、建筑密度、用地結構等指標，該地塊又沒有控制性詳細規劃的，由規劃主管部門提出具體意見，報人民政府審批。土地使用條件調整后估價對象的設定一般依據規劃主管部門并經人民政府批準的規劃條件為準。若開發項目已竣工驗收，如實際開發總建筑面積小于規劃主管部門批準總建筑面積，則估價對象建筑面積等指標依據規劃主管部門批準設定；如實際開發總建筑面積大于規劃主管部門批準總建筑面積，則開發商屬于擅自再次提高容積率已成既成事實，則估價對象的設定應按照竣工驗收開發條件設定。若土地使用條件調整后，開發項目尚未建成，而開發商實際擬開發總建筑面積大于規劃局批準總建筑面積，則開發商屬于擅自再次提高建筑容積率，改變規劃條件。其規劃方案需再次報批。因此，此情況下要征求自然資源和規劃部門及開發商雙方意見。其一，開發商改變開發方案，嚴格執行規劃部門已批準規劃方案，評估設定依據規劃主管部門批準指標設定。其二，經規劃部門同意，開發商按照實際擬開發方案報批其規劃方案，并須獲取規劃主管部門批準，評估設定依據開發商實際開發條件設定。

（4）土地使用年期的設定

規劃方案調整前原出讓條件下土地使用年期按照其剩余年期設定，規劃方案調整后土地出讓年期設定時原則上不改變原出讓合同約定的出讓期限，具體土地使用年期的設定以自然資源和規劃主管部門的意見為準。

3、評估技術路線的確定

3.1 調整容積率補繳地價。（1）調高容積率。調整容積率的，需補繳地價款等于樓面地價乘以新增建設面積，樓面地價按新容積率規劃條件下估價期日的樓面地價確定。核定新增建筑面積，可以相關部門批準變更規劃條件所新增的建筑面積為準，或竣工驗收時實測的新增建筑面積為準。需要測算新容積率規劃條件下的樓面地價和核定新增建筑面積，容積率調整前的地價不需要測算。（2）調低容積率。因調低容積率造成地價增值的，補繳地價款可按估價期日新舊容積率規劃條件下總地價的差額確定。容積率調整前后的地價均需要測算。（3）容積率調整前后均低于1。容積率調整前后均低于1的，按容積率為1核算樓面地價。需要測算容積率為1時的樓面地價，并核定規劃容積率調整所新增的建筑面積，容積率調整前的地價不需要測算。[1]

3.2 用途調整。調整用途的，需補繳地價款等于新、舊用途樓面地價之差乘以建筑面積。新、舊用途樓面地價均為評估期日的正常市場價格。用地結構調整的，分別核算各用途建筑面積變化帶來的地價增減額，合并計算應補繳地價款。各用途的樓面地價按調整結構后確定。用途調整、容積率不變時，需要測算新、舊用途樓面地價，再將其差額乘以建筑面積。用地結構調整、容積率不變時，需測算調整后各用途的樓面地價，再乘以各用途增加或減少的建筑面積，最后求和。[1]

3.3 多項用地條件同時調整。多項用地條件同時調整的，應分別核算各項條件調整帶來的地價增減額，合并計算應補繳地價款。用途與容積率同時調整的，需補繳地價款等于新用途樓面地價乘以新增建筑面積，加上新、舊用途樓面地價之差乘以原建筑總面積。新用途樓面地價按新容積率、新用途規劃條件的正常市場樓面地價確定，舊用途樓面地價按原容積率規劃條件的正常市場樓面地價確定。用途與容積率同時調整的，先測算容積率調整需補繳地價款，即測算調整后新用途的樓面地價，再乘以新增建筑面積；再測算用途調整需補繳地價款，即測算新、舊用途樓面地價之差乘以原建筑面積；最后相加得到需補繳的總地價款[1]。

3.4 因其他土地利用條件調整需補繳地價款的，參照上述技術思路評估。核定需補繳地價款時，不能以土地出讓金、土地增值收益或土地純收益代替[1]。

4、評估方法的選擇

各種方法的適用性：

依據《城鎮土地估價規程》（GB/T18508-2014）和《自然資源和規劃部辦公廳關于發布<國有建設用地使用權出讓地價評估技術規范>的通知》（國土資廳發〔2018〕4號）要求，運用適當的評估方法，對同一估價對象選用兩種以上的評估方法進行評估。評估方法必須采用收益還原法、市場比較法、剩余法之一，以及公示地價系數修正法或成本逼近法。

在改變規劃條件補繳出讓金類評估項目中，一般首選剩余法。剩余法不僅能客觀合理地評估由于容積率調整引起的地價變化，對于建筑密度或者改變多項規劃指標時，該方法也能正確反映出地價變化。

采用市場比較法評估補地價項目時現勢性較強，且可分別選擇與土地使用條件調整前后相似的交易案例，可信度高，在因容積率調整、用途調整補繳地價款類評估中比較實用、客觀，但對于建筑高度、停車泊位、主要出入口、綠地比例、必須配置的公共設施和市政基礎設施、建筑界限、開發期限等調整，則較難找到類似的交易案例，且上述因素的修正幅度也較難把握。

收益還原法只適用于有收益或潛在收益，出租現象比較活躍的地區，在變更規劃補繳地價款類評估中運用的較少。但在特殊用地評估，如加油站用地等有不可分割銷售限制的地塊評估時，由于近期沒有市場交易案例，則需用此方法進行評估。

采用公示地價系數修正法評估相對快捷方便，且估價依據充分，估價參數經有權部門確認，在當地土地市場不活躍的地方不失為一種很好的評估方法。但有些地方基準地價現時性較差，且不能很好的反映規劃條件中的建筑密度、建筑高度、停車泊位、主要出入口、綠地比例、必須配置的公共設施和市政基礎設施、建筑界限、開發期限等要素對地價的影響，故該種方法評估也存在一定的缺陷。由于出讓技術規范要求成本逼近法和公示地價系數修正法必須選擇一種，故公示地價系數修正法在經營性用地的評估中必須采用，可作為參考或補充。

總的來說，在已出讓國有建設用地調整使用條件補繳地價款評估中，首選剩余法，輔以公示地價系數修正法進行評估。如果市場案例充足，可采用市場比較法和公示地價系數修正法進行評估。對于有不可分割銷售等限制的特殊用地，可采用收益還原法和公示地價系數修正法進行評估。每個項目如果有確切的理由說明不能采用某一種方法，否則都應該測算地價，最終分析確定每種評估方法的估價結果所取的權重來最終確定地價。

結語：

土地使用條件的調整涉及政府、開發商等各方利益，且金額巨大，土地使用條件調整補繳地價款越來越受到政府相關部門的重視。估價機構和估價師應秉承獨立、客觀、公正的原則，針對各個項目、各種不同類型土地使用條件的改變，仔細調查分析項目調整的背景，依據充分的確定各基本事項，制定詳細周密的技術方案和思路，為政府相關部門確定項目補繳地價款提供公平合理的價格參考依據。

參考文獻：

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[3]張亦佳.土地利用條件改變補地價評估的思考[J].時代金融，2019，（第34期）.

[4]李建川.補繳土地出讓金的幾個相關問題[J].中國土地，2021，（第1期）.