依法治企，制度建設在路上

銀昕

法治，是規范，是保障，具有基礎性地位。沒有全面依法治國，國家治理和社會生活不可能有序運行。黨的十八大以來，黨中央明確提出全面依法治國，并將其納入“四個全面”戰略布局予以有力推進。而一年前的2020年11月16日至17日，黨的歷史上更是首次召開了中央全面依法治國工作會議。

在全面依法治國戰略推進過程中，依法治企占據著不容忽視的地位。除了掌握著國民經濟命脈、撐起經濟發展大局的央企和國企，民營企業自改革開放后，特別是市場經濟制度建立之后，如雨后春筍一般發展壯大。9月6日，中國數字經濟博覽會上的數據顯示，民營經濟為我國貢獻了50%以上的稅收、60%以上的GDP、70%以上的技術創新、80%以上的城鎮就業、90%以上的市場主體數量。

這90%以上的市場主體，已經是社會組成的重要細胞，實現合法依規經營是實現法治社會的必需。

企業合規，制度建設進展神速

西方國家“企業合規”的概念，始于上世紀30年代經濟大蕭條時期。而最早的合規與風險控制在銀行業率先出現。

當時，企業通過規范員工行為加強內部控制，以求獲得社會信任，一些行業協會紛紛制定行業規則和合規指南，以規范同業企業的依規經營，于是，合規理念開始出現，合規管理隨之應用。但當時，監管部門的介入較少，絕大多數是企業自發或者行業自治范圍內的合規管理。

上世紀60年代，美國西屋電氣、通用電氣兩家公司及其關聯企業通過劃分市場、操縱價格和控制招標等方式在電氣行業形成壟斷地位，最終遭到美國刑事反壟斷部門的調查。兩家巨頭電氣企業分別被拆分，共有30余家企業和40多人與檢察機關達成認罪協議并被法院判處數百萬美元的罰金，7名公司高管被判處有期徒刑。這一事件由企業不合規的操作引發，并對涉事企業和企業主造成毀滅性打擊，使美國社會更加重視企業合規問題。

此后，西方企業開始尋求一套有效且能夠貫徹落實的合規管理體系，為行政和司法部門認定違法企業或個人有無主觀過錯提供規則。根據這套體系，行政與司法部門可以與沒有主觀過錯的個人以及違法情節輕微，且認真履行了合規體系的企業達成和解或減輕處罰。

上世紀70年代，美國頒布了《反海外腐敗法案》，意在同時管理美國公司賄賂行為及外國公司通過美國分支機構進行賄賂的行為，美國聯邦司法部對此類行為擁有刑事管轄權，美國證券交易委員會具有民事管轄權。可以說，《反海外腐敗法案》是美國企業普遍重視合規化經營的開端。

1992年，中國確立市場經濟體制，民營企業進入大發展時期，但當時企業合規管理尚未起步。直到21世紀初，中國企業才在金融行業率先產生了較為系統的合規管理機制。

2006年10月，中國銀行業監督管理委員會頒布《商業銀行合規風險管理指引》，為商業銀行合規風險的管理提供了依據。此后，中國保險監督管理委員會于2007年發布《保險公司合規管理辦法指引》，中國證券監督管理委員會于2008年發布《證券公司合規管理試行規定》。合規管理在我國金融行業率先開展起來。

這一階段，合規管理的概念在我國僅限于金融領域，對其他行業來說，合規管理依然陌生。

然而，隨著國際業務的增加，因企業不合規而產生的危機問題凸顯，這促使中國企業開始自行建設企業內部的合規管理制度，而國家也從制度層面加強企業合規建設。

11月8日，北京德和衡律師事務所高級合伙人陶光輝告訴《法人》記者，2017年至2018年頻繁發生企業合規問題，一部分是央企、國企“走出去”時遇到了問題，還有一部分是一些企業在海外經營與貿易中遇到了問題。“2018年出臺了一些重磅的文件和國家標準，如國務院國資委頒發《中央企業合規管理指引（試行）》、國家發改委等印發《企業境外經營合規管理指引》，國家標準GB/T-35770《合規管理體系指南》進入實施階段。我們稱這一年為中國的‘合規管理元年’。”

今年全國兩會，十三屆全國人大四次會議表決通過的“十四五規劃”中，明確提出引導走出去企業“加強合規管理”，并“推動民營企業守法合規經營”。11月1日，個人信息保護法開始實施。作為數字經濟較發達的中國，這部法律在國際上獲得很高關注度。“今年9月，有外資企業找到我們，讓我們律所就個人信息保護法對企業的流程、業務和各項規章制度進行對照檢查。”北京市中聞律師事務所律師趙虎告訴記者，在他的印象中，外資企業對合規管理的重視程度，值得學習。

短短15年間，中國幾乎走過了西方國家近百年的歷程。一是企業合規管理主體的多元化，企業合規管理從金融業擴展到央企、國企，再逐漸發展至民營企業。與西方國家前期階段主要由公司發起內部自查及行業協會發起的自治不同，中國檢察部門與諸多行政部門都對企業合規出臺了相關政策、制度或提出了指導性意見，幾乎跳過了公司自查和行業自治的階段，直接進入了檢察機關及行政部門強力干預并提出標準化體系的成熟階段。

不過，同樣是“合規”，不同身份的企業賦予其含義并不相同。一位不愿具名的企業法務工作者對記者表示：“目前大家都在談企業合規，但各自的角度和出發點不一樣。央企國企的‘預防型合規’、民企的‘涉案型合規’和外企的‘道德型合規’。討論合規問題時，應當捋清談的是哪一種’合規’。當然，這三種類型高度交叉，未來也應會有所融合。

參考國外做法，更要因地制宜

陶光輝認為，提倡企業合規經營，并不等于在企業違法或出現不合規問題時，將涉事企業一棍子打死。一旦企業無法繼續經營，股東、供應商、銷售商都會受到重大利益損失，而失業員工繼而會成為社會的不穩定因素。

公開資料顯示，1991年美國制定的《組織量刑指南》，為企業合規激勵制度提供了依據，行政機關也可據此對主動建立合規管理體系的企業給予適當獎勵，并對于主動配合調查并主動進行內部懲處的違法企業可以降低處罰幅度。此外，《組織量刑指南》還明確鼓勵企業配合執法機關的調查并據此給予企業合規激勵。該制度改變了企業在合規方面的態度，企業管理者開始從企業內部合規的監管者轉變為合規的倡導者。

一位不愿具名的法律工作者向《法人》記者表示，當企業建立并施行了一套健全的合規制度之后，出于對合規制度的鼓勵，當企業違法的情節較為輕微，或查明企業的確已經履行了一整套合規化制度之后，可以暫緩或不予起訴，行政部門與之達成和解;涉及對企業制裁的，設立考驗期，當考驗期內的企業達到某一明確標準后便撤銷考驗期內對企業的制裁，這已經成為國際通行的慣例。

2020年最高人民檢察院啟動企業合規改革第一期試點工作，在深圳寶安、上海浦東、上海金山等6個基層檢察院中，對民營企業負責人涉經營類犯罪，按照“依法能不捕的不捕、能不訴的不訴、能不判實刑的提出適用緩刑的量刑建議”的原則，同時也探索督促涉案企業合規管理。今年3月，最高人民檢察院第二期改革試點范圍擴大至上海、北京、浙江等10個省市時，此原則被沿用。

然而，對于涉嫌嚴重犯罪的情節，企業及其經營者不可適用于合規激勵機制。對企業的“厚愛”如果被別有用心的人利用，將得不償失。最高人民檢察院開展第一期企業合規改革試點工作時，就提出在進行合規激勵的同時，探索督促涉案企業合規管理，促進“嚴管”制度化，防范“厚愛”被濫用。

6月3日，最高人民檢察院聯合其他八個部委，研究制定了《關于建立涉案企業合規第三方監督評估機制的指導意見（試行）》，規定了五種不適用合規激勵機制的情形：個人為進行違法犯罪活動而設立公司、企業的;公司、企業設立后以實施犯罪為主要活動的;公司、企業人員盜用單位名義實施犯罪的;涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪的;其他不宜適用的情形。

平臺經濟，監管體系常態化

2021年被譽為平臺經濟反壟斷“元年”。

在開年之初的2月7日，國務院反壟斷委員會制定發布《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》，（下稱《反壟斷指南》）對“經營者集中”“強制二選一”“價格歧視”“聯合操控價格”等平臺經濟中普遍存在的突出問題進行了規定。隨后，相關部門對一批企業立案調查并最終予以巨額罰款。

《反壟斷指南》是有關部門對平臺經濟合規運營的第一拳，代表著對平臺企業嚴格監管的第一槍。

陶光輝向記者表示，互聯網平臺的被處罰和調查，可從三個方面得到啟示。“首先是主管部門加強塑造公平競爭的環境，對弱勢消費者的保護有目共睹，對建設長期和公平的市場大有好處，監管是最關鍵的推動;其次，頭部企業再也無法野蠻生長和無序擴張，必須重新審視自己的業務模式和業務流程;再次，消費者對企業合規也能依法提出自己的要求，在遭遇不合規的對待時，消費者或用戶的合規意識和合規判斷能力也得到了提升。”

近日，國家市場監督管理總局發布《互聯網平臺分類分級指南（征求意見稿）》（下稱《分類分級指南》）和《互聯網平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》（下稱《責任指南》），意味著對平臺企業的分類、定義以及監管進入了常態化模式，對現存的平臺企業作了一次集中性的梳理、歸類，并規定了各自的主體責任清單。

記者查詢發現，《分類分級指南》首先從業務角度把平臺企業分為六類：網絡銷售類平臺、生活服務類平臺、社交娛樂類平臺、信息資訊類平臺、金融服務類平臺、計算應用類平臺。

隨后，從用戶規模、業務種類、經濟體量、限制能力四個方面出發，《分類分級指南》將平臺分為超級平臺、大型平臺和中小平臺三級。這種分類方法是我國首次，也是全球首次對平臺企業進行明確分類，還是全球第一個提出“超級平臺”概念的國家。

所謂超級平臺，是指平臺有超大用戶規模、超廣業務種類、超高經濟體量和超強限制能力。具體來說，是指在中國內地年度年活躍用戶不低于5億，核心業務至少涉及上述類型中的兩類業務，上年底市值（或估值）不低于10000億元人民幣，在限制商戶接觸消費者（用戶）方面具有超強的能力。

值得注意的是，《互聯網平臺落實主體責任指南》對平臺企業提出了34條具體的主體責任，其中大型平臺和中小平臺只需要履行第10條至第34條，而超大型平臺企業需要恪守全部34條主體責任。也就是說，《責任指南》為超大型平臺單獨提出了9條合規義務，“能力越大，責任也就越大”，這在全球也是超前的創舉。

超大型平臺“獨享”的9條合規義務分別是：公平競爭示范、平等治理、開放生態、數據管理、內部治理、風險評估、風險防控以及安全審計和促進創新。

此外，已開始施行的個人信息保護法第五十八條規定，“提供重要互聯網平臺服務、用戶數量巨大、業務類型復雜的個人信息處理者”要承擔更重要的平臺責任，其中所指的“更重要的平臺責任”，在《責任指南》中亦有體現。“用戶越多，規模越大，責任也就越大”。這正是中國對平臺經濟進行合規治理的原則。

（責編 白馗 美編 劉曉瑩）