基于行政協(xié)議構(gòu)建下的行政優(yōu)益權(quán)的法律控制思路探索

周興永 雷福根

（四川省律師協(xié)會(huì)行政法專業(yè)委員會(huì)，四川 成都 610094）

傳統(tǒng)的行政行為以單方支配為特征，以命令—服從為基本模式，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是一種高權(quán)行政。而行政協(xié)議實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)高權(quán)行政模式的突破，以相對(duì)平等為特征，以自愿履行為基本模式，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是一種平權(quán)行政［1］。隨著社會(huì)的發(fā)展，行政協(xié)議將在行政管理的過(guò)程中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。但行政主體在行政協(xié)議中利用行政優(yōu)益權(quán)損害行政相對(duì)人利益的問(wèn)題不時(shí)出現(xiàn)，既損害了行政機(jī)關(guān)的形象，也不利公共服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本文通過(guò)分析我國(guó)行政協(xié)議的現(xiàn)狀、行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)之問(wèn)題，提出控制行政優(yōu)益權(quán)的必要性和控制方法。

一、行政協(xié)議的地位和作用

行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與行政相對(duì)人經(jīng)過(guò)協(xié)商一致而達(dá)成的協(xié)議。行政協(xié)議，有的學(xué)者稱為行政契約，有的學(xué)者稱為行政合同。但筆者認(rèn)為采用行政協(xié)議更為妥當(dāng)。原《合同法》第二條規(guī)定：“本法所稱合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。婚姻、收養(yǎng)、監(jiān)護(hù)等有關(guān)身份關(guān)系的協(xié)議，適用其他法律的規(guī)定。”《民法典》第四百六十四條規(guī)定“合同是民事主體之間設(shè)立、變更、終止民事法律關(guān)系的協(xié)議［2］。婚姻、收養(yǎng)、監(jiān)護(hù)等有關(guān)身份關(guān)系的協(xié)議，適用有關(guān)該身份關(guān)系的法律規(guī)定。”由上述定義可以知道立法者使用合同一詞著重強(qiáng)調(diào)的是民事主體之間的平等關(guān)系。所謂平等，意味著協(xié)商，意味著合意。因此，合同中的權(quán)利義務(wù)，可以基于雙方的合意而變更或者放棄。對(duì)于不平等主體之間的關(guān)系，為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，法律通常有特殊規(guī)定，不允許自由協(xié)商，不允許任意處置。如夫妻之間的救助義務(wù)、父母對(duì)子女的撫養(yǎng)義務(wù)。因此，調(diào)整不平等主體之間的法律關(guān)系，通常不使用合同一詞而采用協(xié)議一詞。行政協(xié)議，旨在調(diào)整行政主體和行政相對(duì)人的行政法律關(guān)系。行政主體和行政相對(duì)人在概念用語(yǔ)上就蘊(yùn)含著不平等。為了維持法律概念的穩(wěn)定性和連貫性，采用行政協(xié)議一詞更為妥當(dāng)。

行政協(xié)議是伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念向公共管理領(lǐng)域滲透、秩序行政向福利行政轉(zhuǎn)變而出現(xiàn)的。在我國(guó)，行政協(xié)議肇始于農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)合同，興起于國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同和國(guó)有企業(yè)改制，目前正在向著自然資源使用權(quán)出讓、保障性住房租賃等社會(huì)公共事務(wù)等更多領(lǐng)域蓬勃發(fā)展。行政協(xié)議一方面實(shí)現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)管理社會(huì)公共事務(wù)的目的，另一方面又部分地融入了行政相對(duì)人的意見(jiàn)，不僅提高了行政管理的效率，還節(jié)省了行政資源，必將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

二、行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)的體現(xiàn)

所謂行政優(yōu)益權(quán)，目前并無(wú)法律規(guī)定，學(xué)術(shù)界也未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。一般認(rèn)為，行政優(yōu)益權(quán)指國(guó)家為了確保行政主體有效地行使職權(quán)，切實(shí)履行職責(zé)，圓滿地實(shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo)，而以法律法規(guī)形式賦予行政主體享有各種職務(wù)上或物質(zhì)上優(yōu)異條件的資格，具體表現(xiàn)為行政優(yōu)先權(quán)和行政受益權(quán)。行政優(yōu)先權(quán)通常指行政主體及其公務(wù)員在行使職權(quán)時(shí)所享有的優(yōu)越條件［3］，如獲得社會(huì)協(xié)助權(quán)、優(yōu)先通行權(quán)、優(yōu)先使用權(quán)、人身保護(hù)權(quán)等。行政受益權(quán)通常指國(guó)家為了保障行政主體能夠行使職權(quán)而提供的物質(zhì)條件，如提供行政經(jīng)費(fèi)、提供辦公條件、提供交通工具等。

在行政協(xié)議中，行政優(yōu)益權(quán)主要體現(xiàn)在監(jiān)督指揮權(quán)、單方變更權(quán)、單方解除權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。監(jiān)督指揮權(quán)指：行政主體為了保證行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而享有的、對(duì)行政相對(duì)人的履約行為進(jìn)行監(jiān)督、指揮的權(quán)利。單方變更權(quán)、單方解除權(quán)指：行政協(xié)議履行過(guò)程中如果國(guó)家利益、社會(huì)公共利益受到嚴(yán)重?fù)p害的，行政主體可以自行決定變更或者解除行政協(xié)議，而不必經(jīng)過(guò)行政相對(duì)人的同意。強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)指：行政相對(duì)人未按照行政協(xié)議的約定履行義務(wù)。

三、對(duì)行政協(xié)議中的行政優(yōu)益權(quán)進(jìn)行法律控制的必要性

行政協(xié)議豐富了行政管理的手段，提高了行政效率，有助于建立法治政府、誠(chéng)信政府。但是，行政機(jī)關(guān)在運(yùn)用行政協(xié)議管理社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程中出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，特別是濫用行政優(yōu)益權(quán)的行為，嚴(yán)重?fù)p害了行政機(jī)關(guān)的形象，確有必要進(jìn)行控制。

濫用行政優(yōu)益權(quán)的行為損害了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，確有控制的必要性。行政優(yōu)益權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定，非因公共利益需要或者國(guó)家法律政策發(fā)生重大調(diào)整，行政主體不得主張行政優(yōu)益權(quán)而單方變更行政協(xié)議。在（2017）最高法行申7679號(hào)案件中，行政機(jī)關(guān)違反協(xié)議約定擅自減少行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)獲得的價(jià)款，損害了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，就屬于典型的濫用行政優(yōu)益權(quán)的行為［4］。

濫用行政優(yōu)益權(quán)可以掩蓋權(quán)錢交易，確有控制的必要性。某縣人民政府和行政相對(duì)人簽訂行政協(xié)議后，又以地質(zhì)災(zāi)害治理為由解除行政協(xié)議。既然是治理地質(zhì)災(zāi)害就不可能實(shí)施新的建設(shè)項(xiàng)目。但該縣人民政府旋即又將該建設(shè)項(xiàng)目交由第三方公司實(shí)施，權(quán)錢交易、權(quán)力尋租昭然若揭。

濫用行政優(yōu)益權(quán)的行為損害了行政機(jī)關(guān)的形象，確有控制的必要性。在（2018）最高法行申3008號(hào)案件中，行政主體和行政相對(duì)人簽訂了《成本價(jià)購(gòu)房合同》，明確約定成本單價(jià)3500元/平方米，但行政主體濫用行政優(yōu)益權(quán)擅自作出《回遷安置方案》將成本單價(jià)調(diào)整為4500元/平方米，違反協(xié)議，與民爭(zhēng)利，嚴(yán)重?fù)p害了行政機(jī)關(guān)的形象。

四、如何對(duì)行政優(yōu)益權(quán)進(jìn)行法律控制

我們一方面要看到行政協(xié)議對(duì)于管理社會(huì)公共事務(wù)發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，另一方面也要看到行政主體濫用行政優(yōu)益權(quán)帶來(lái)的惡劣影響，防止行政優(yōu)益權(quán)成為行政主體隨意行政、非法行政的借口。因此，有必要對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的行使進(jìn)行必要的法律控制。

建議加強(qiáng)行政優(yōu)益權(quán)的立法活動(dòng)，規(guī)范行政優(yōu)益權(quán)的行使條件。對(duì)于行政優(yōu)益權(quán)，我國(guó)現(xiàn)有的法律體系中，既沒(méi)有對(duì)行政優(yōu)益權(quán)概念的明確規(guī)定，也沒(méi)有行政優(yōu)益權(quán)行使條件的具體規(guī)定。實(shí)踐中，行政主體往往以行政優(yōu)益權(quán)為理由變更行政協(xié)議的具體內(nèi)容，甚至解除行政協(xié)議。為了規(guī)范行政優(yōu)益權(quán)的行使，建議制定行政程序法，并在行政程序法中針對(duì)行政優(yōu)益權(quán)作出專門規(guī)定，就行政優(yōu)益權(quán)的行使條件、行使程序、補(bǔ)償范圍作出明確規(guī)定。特別是要明確界定公共利益的內(nèi)涵和外延，做到有法可依，防止“公共利益”成為行政主體濫用行政優(yōu)益權(quán)的借口［5］。

建議加強(qiáng)行政優(yōu)益權(quán)的司法審查，體現(xiàn)司法獨(dú)立和司法為民。《行政訴訟法》第一次明確將行政協(xié)議納入行政訴訟程序中，《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》對(duì)于行政協(xié)議審理過(guò)程中的受案范圍、管轄原則、主體資格等作出了細(xì)化規(guī)定，特別是確立了行政優(yōu)益權(quán)的司法審查制度［6］。要改變各級(jí)人民法院不敢審、不能審、不愿審行政案件的落后理念，確保人民法院敢于排除行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)干預(yù)，提高法官的理論素養(yǎng)和專業(yè)素質(zhì)，提高適用法律的專業(yè)能力，公正評(píng)價(jià)行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)的條件和程序，實(shí)現(xiàn)公平、公正判決，讓每一個(gè)行政相對(duì)人在每一個(gè)行政協(xié)議案件中感受到公平和正義［7］。

綜上所述，行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政協(xié)議管理社會(huì)公共事務(wù)提高了行政管理的水平，提高了行政管理的效率，提升了財(cái)政資金的使用效果，有利于法治政府、誠(chéng)信政府的建設(shè)。但是，行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議的履行過(guò)程中濫用行政優(yōu)益權(quán)的行為損害了政府形象，損害了行政相對(duì)人的合法權(quán)益。因此，在行政協(xié)議的訂立、履行、解除過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)遵循行政法的基本原則，合理限制行政主體的公權(quán)力，防止行政優(yōu)益權(quán)的濫用，優(yōu)化行政相對(duì)人的救濟(jì)機(jī)制和渠道，保障社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、健康和可持續(xù)發(fā)展。