試論法律詢問答復的效力

（鄭州大學法學院 河南 鄭州 450001）

“法律的生命在于實施”，而法律解釋工作在法律實施的過程中不可或缺。在中國特色社會主義法律體系形成并不斷完善的大背景下，法律詢問答復作為法律解釋工作中的一環必然會繼續發揮重要作用；但是法律詢問答復在性質、效力等方面缺乏相應的規范，存在諸多爭議。如何使法律詢問答復在現有法律體系中發揮良好作用，是一個亟須探討的問題，有必要深入分析，以厘清其性質，明確其效力范圍。

一、具體案例引發的效力之爭

（一）案例導入

1999年5月15日，廣西欽州市秦城區計劃生育局根據《廣西壯族自治區計劃生育條例》的有關規定，以董煥斌生下計劃生育外第二胎構成超生事實為由，對董煥斌做出征收5000元計劃外生育費的決定。董不服，向法院提起行政訴訟，認為根據《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）和當地有關執法程序，對個人處以2000元以上罰款決定之前，應告知其有要求舉行聽證的權利。但是，在決定征收計劃外生育費之前，計生局并未告知其舉辦聽證，因此計生局征收計劃生育費的決定違反法定程序。法院認為該決定合法，其依據為法工委復字（1996）2號文。根據該答復，計劃生育費不屬于《行政處罰法》規定的處罰范疇，并非罰款，因此可不適用相應的聽證程序[1]。

法工委復字（1996）2號文件是對有關具體問題的法律詢問進行的答復，符合《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第六十四條的規定。在本案中，這一答復作為審判依據被法院適用，對案件裁判結果起到了決定性的作用。這引發我們思考，法律詢問答復能否作為裁判依據？其性質與效力如何？對于這些問題，學界也進行了深刻討論。

（二）效力之爭

對于法律詢問答復的性質與效力，當前觀點主要分為以下三種：

第一種，法律詢問答復事實上屬于法律解釋，具有拘束力。例如周偉教授肯定法律詢問答復的效力，認為其“彌補了全國人大常委會事實上沒有開展憲法解釋的不足”[2]，起到了相當于法律解釋的作用。第二種，不具有法律效力，不具有拘束力。持這種觀點的學者大多從主體出發，認為答復主體并非法律規定的“有權機關”，因而此種答復也并非有權解釋。例如褚宸舸教授認為，法律詢問答復并非法律解釋，但是事實上對提問主體甚至更廣泛的對象起到了拘束作用，也即法律詢問答復制度目前的狀況是“有分無名”[3]。第三種，效力待定。例如馬鳳春學者闡述道，《立法法》規定法工委“可以”答復，則不宜將其認定為無權解釋，若認為其為有權解釋，《立法法》又未明確界定其效力，從立法機關模棱兩可的態度可以看出法律詢問答復拘束力并不明確，其效力待定[4]。

二、法律詢問答復的性質探究

要想探究法律詢問答復的效力，首先需要厘清其性質。從《立法法》第六十四條的規定來看，“進行研究并做出答復”這一行為必然屬于理解或解釋法律的范疇，那么這種答復究竟屬于何種解釋呢？

（一）法律詢問答復并非立法解釋

1.法律詢問答復機關并非法定的有權做出立法解釋的機關

《立法法》第四十五條規定，立法解釋應由全國人大常委會做出，而做出法律詢問答復的機關為全國人大法工委，二者的職能和權限有本質的不同。全國人大享有立法權，全國人大常委會是全國人大的常設機構，其對法律的認知和解釋本質上符合立法者本意，其做出的法律解釋也具有和正式法律相同的效力。而全國人大法工委作為全國人大常委會的工作機構，在職能上僅是行政服務機構，在權限上不具有審議的權力，不具有立法權限和屬性[5]48，因此其做出的解釋并非立法解釋。

2.《立法法》條文結構并未將法律詢問答復歸入法律解釋的范疇

《立法法》第二章第四節專門規定了“法律解釋”，這一節下從第四十五條到第五十條分別規定了法律解釋權限的歸屬、程序和效力，而第六十四條關于法律詢問答復的規定并未設置在本節，而是規定在了第五節“其他規定”中，從這種設置可以看出，《立法法》并未將法律詢問答復歸入法律解釋之列。

（二）法律詢問答復并非具體應用解釋

1981年6月10日通過的《全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋工作的決議》規定：“不屬于審判和檢查工作中的其他法律、法令如何具體應用的問題，由國務院及主管部門進行解釋。”有的學者據此認為，全國人大法工委即屬該條規定的有權的主管部門，法律詢問答復是對立法和司法以外的法律具體應用問題做出的解釋。然而筆者認為，此處“國務院及主管部門”應是指國務院及其所屬部委行署，而不應當擴大解釋為所有主管部門，否則應當表述為“全國人民代表大會常務委員會、國務院及主管部門”。因此，不宜將全國人大法工委歸入有權解釋的“主管部門”范圍內，法律詢問答復不屬于具體應用解釋。

（三）法律詢問答復是效力特殊的學理解釋

全國人大法工委是全國人大常委會的工作機構，其主要任務是為全國人大常委會提供專業服務，例如法律咨詢服務、執法信息服務等，協助其開展工作，因此法律詢問答復也是基于此種輔助性質的工作屬性而提供的服務支持。從這一角度來看，法律詢問答復應當是一種學理性質的闡釋；雖然不具有法律解釋的效力，但具有嚴格的制定程序，實際發揮的效力也與普通的學理解釋不同。褚宸舸教授將其闡述為“有分無名”，即有立法解釋的實際功能而無其名分。

三、法律詢問答復效力的效力分析

法律詢問答復雖然只是學理解釋，但其具有官方性質，與一般的無權解釋效力必定不同；否則也沒有必要專門加以規定，因此有必要對其效力加以討論。

（一）法律詢問答復是否具有強制適用力

學理解釋這一性質決定法律詢問答復不可能有立法解釋一般的強制適用力，但是立法者認為，作為法律詢問答復主體的全國人大法工委對法律的理解是比較權威的，法律詢問答復應作為相關主體理解和執行法律的依據[6]。由此可見，立法者表達了相關主體應遵循法律詢問答復的愿望。另外，由于是對于有關法律詢問進行的答復，具有直接針對該詢問的指導作用，倘若詢問的主體對答復可以不遵守，這無疑架空了這一制度。因此，雖然法律詢問答復不具有強制適用力，但應當把它視為各部門和各地方“理解執行法律的指導依據”，并且，如果提起法律詢問的主體對于相關的法律詢問答復有不同的理解，還可以依據法定程序提起法律解釋要求。

（二）法律詢問答復是否具有普遍適用力

對這一問題的回答是肯定的。法律詢問答復是“對有關具體問題的法律詢問進行研究并予以答復”，這里的“具體問題”的表述仿佛限制了它的“普遍”適用，但是“只是同一事項上對于不同的對象有著指導作用，也屬于‘普遍’的范疇”[5]50。雖然法律詢問答復針對的是某一具體問題，但其不僅僅對該提問主體產生調整和指導作用，而是在相同事例上對所有主體都具有拘束力；因此法律詢問答復是具有普遍適用力的。全國人大法工委的法律詢問答復通過向社會各界公開以使個別的調整規則得以廣泛適用，從而實現其普遍適用的效力。

四、法律詢問答復效力的實證考察

法律詢問答復雖然在理論上不具有強制約束力，但在實踐中對于個案的指導作用不容忽視。例如，2000年10月全國人大法工委答復廣東省人大常委會關于“鎮委鎮政府可否停止村民委員會成員的工作”的詢問中明確指出：“鎮委鎮政府聯席會議停止村委會主任工作的做法不符合法律規定，應予以糾正。”[7]該答復明確要求按照答復意見處理，而廣東省人大常委會也據此糾正了此前做出的不當決定，法律詢問答復對個案的指導作用得以凸顯。“董煥斌超生處罰案”中法律詢問答復被直接作為審判依據也是體現之一。

實踐中法律詢問答復的約束力也遠大于理論上的“指導”作用而近乎強制。最高檢副檢察長陳國慶在介紹“答復”效力時指出，全國人大法工委針對最高檢的法律詢問所做出的答復是具有法律依據的，對最高人民檢察院及各地檢察機關都產生拘束力[8]。另外，根據《立法法》第四十七條“常務委員會工作機構研究擬訂法律解釋草案，由委員長會議決定列入常務委員會會議議程”，全國人大法工委是擬定法律解釋草案的具體工作機構，然而“法工委認為法律草案適當的，代表大會或委員會會議及少數情況通不過；法工委認為法律草案不成熟的，幾乎沒有進入代表大會或常務委員會會議議程的可能”[9]，這表明法工委的意見和建議一般都會被全國人大常委會采納，法工委的解釋實際上起到了相當于立法解釋的作用，可見其約束力之強，即使這種事實上的拘束力來源于全國人大法工委自身的職能和素質。

在普遍適用力方面，法律詢問答復也達到了一定的程度。最典型的例子便是法工委就最高檢關于已滿14周歲不滿16周歲的人承擔刑事責任范圍的詢問所做的答復。該答復將《刑法》第十七條第二款修正解釋為已滿14不滿16周歲的人對所列八種具體犯罪行為負刑事責任，而非八種罪名，對刑法理論研究與司法實踐都產生了深遠的影響。

2007年以前全國人大法工委已經通過各種途徑公開其法律詢問答復，例如在其機關刊物《中國人大》雜志上公開登載、在中國人大網設置“詢問回復”專欄等，使其效力得到一定程度的普及。但是自2007年5月16日之后，中國人大網不再公開法律詢問答復的內容，相關的法律法規詢問答復匯編也不再出版，法律詢問答復的普遍適用力遭到削弱。

五、效力之爭的解決路徑

法律詢問答復效力之爭的根本在于全國人大法工委的職能問題。全國人大法工委進行法律詢問答復實際上體現了兩項職能：一是全國人大常委會的法律解釋權，二是對人大及其他部門工作具體問題的應用解釋權，由于立法并未明確全國人大法工委進行法律詢問答復的依據、性質、效力等，因而該項制度的合法性與合理性存疑。對此，當前學者們的觀點主要為以下三種：保守型，保留法律詢問答復制度，但將法律詢問答復的范圍僅限于人大工作范圍內的事項，而且只能進行應用解釋；穩健型，維持法律詢問答復制度，將法律詢問答復定期提交全國人大常委會，表決通過的由全國人大常委會委員長簽署并公布；創新型，廢除法律詢問答復制度，在全國人大常委會現有部門之下增設新的機構來專門行使法律解釋權。

筆者認為穩健型是最可行的一種。首先，實踐中對法律解釋的需求大量存在，將法律詢問答復僅限于全國人大工作并且只能進行應用解釋難以滿足實踐需求，訴諸全國人大常委會的立法解釋權必定增加了解釋法律的壓力，程序的復雜性也會使得詢問不能被及時答復，因此保守型不可取。其次，設立專門機構來解釋法律問題雖然其初衷是保持法工委現有屬性，通過增加新的機構來賦予法律詢問答復合法地位，但這一做法有疊床架屋的弊病，并且新設機構來解釋法律與法工委進行解釋并無實質差別，其合法性同樣不能保證。最后，穩健型可操作性更強，現有制度的變動最小，通過批準公布使法律詢問答復升格為正式的法律解釋，不僅解決了法工委解釋法律的主體資格問題，也使得法律解釋更加民主、科學、專業。

六、結語

法律詢問答復性質的模糊不清使得其效力在理論與實踐中也有所差別；通過論證雖能將其效力加以明確，但仍缺乏立法層面的明確規定。期待在未來的立法中，立法機關能夠對法律詢問答復制度進行完善，選擇最適宜的改革方案，明確其性質與效力，使法律詢問答復發揮應有的作用。